濕地保護(hù)的最大問題是立法問題

【 人物簡介 】

雷光春，1982年畢業(yè)于中南林學(xué)院特用經(jīng)濟(jì)林專業(yè)，獲農(nóng)學(xué)學(xué)士學(xué)位；1985畢業(yè)于中南林學(xué)院森林保護(hù)專業(yè)并獲農(nóng)學(xué)碩士學(xué)位；1997畢業(yè)于芬蘭赫爾辛基大學(xué)生態(tài)學(xué)專業(yè)并獲理學(xué)博士學(xué)位。曾任《濕地公約》秘書處亞太事務(wù)高級顧問（2003-2007），北京大學(xué)教授、博導(dǎo)（1997-2003），世界自然基金會(huì)中國項(xiàng)目長江項(xiàng)目主任（1999-2001），世界自然基金會(huì)中國海洋與濕地項(xiàng)目主任（2001-2002）。

濕地是“地球之腎”，具有不可替代的生態(tài)功能，同時(shí)蘊(yùn)含著極有價(jià)值的經(jīng)濟(jì)效益。然而，中國的濕地保護(hù)現(xiàn)狀卻面臨諸多困境。2月2日國際濕地日到來之際，本刊記者有幸采訪到北京林業(yè)大學(xué)自然保護(hù)區(qū)學(xué)院院長雷光春，了解到了我國濕地保護(hù)的總體狀況及面臨的立法困難。

總體樂觀，局部揪心

“無論是國家政策的保護(hù)規(guī)劃還是保護(hù)濕地的投入都在不斷增加，整體上是樂觀的，但是還有很多令人揪心的地方?！碑?dāng)談到目前國內(nèi)濕地保護(hù)狀況時(shí)，雷院長對濕地相關(guān)政策的出臺很有信心，但他認(rèn)為局部一些地方在具體保護(hù)開發(fā)濕地中的做法卻令人揪心。

對于我國的濕地保護(hù)，最近十年國家很重視，在2004年的時(shí)候，通過發(fā)改委、國家林業(yè)局等多個(gè)部門共同編制的《全國濕地保護(hù)工程規(guī)劃》出臺，這是對生態(tài)系統(tǒng)的中長期規(guī)劃?！度珖鴿竦乇Ｗo(hù)工程規(guī)劃（2004-2030年）》的目標(biāo)指出，到2030年，要使全國濕地保護(hù)區(qū)達(dá)到713個(gè)，國際重要濕地達(dá)到80個(gè)，使90%以上天然濕地得到有效保護(hù)。完成濕地恢復(fù)工程140.4萬公頃，在全國范圍內(nèi)建成53個(gè)國家濕地保護(hù)與合理利用示范區(qū)。

國家為了保護(hù)濕地出臺了很多政策和條例，對濕地保護(hù)的要求很明確，投入也在不斷增加，但是一些地方政府為了短期政績，眼前利益，圍墾開發(fā)濕地，對濕地造成了嚴(yán)重的破壞。國內(nèi)對濕地破壞最大的類型就是灘涂濕地的圍墾。

15日，雷院長在日本參加了一個(gè)有關(guān)濕地保護(hù)方面的國際會(huì)議，并作為大會(huì)主席發(fā)表了講話。據(jù)雷院長介紹，本次會(huì)議的焦點(diǎn)就是對我國江蘇鹽城百萬畝灘涂圍墾譴責(zé)，大會(huì)對這次圍墾表示很震驚，希望雷院長能夠做中國政府方面的工作。回國后，雷院長立即奔赴鹽城當(dāng)?shù)夭榭?，結(jié)果觸目驚心。

地理學(xué)上，灘涂又稱潮間帶，即漲潮時(shí)被大海吞沒，退潮時(shí)就是泥灘地。對這樣的“不毛之地”圍墾，意欲何為？據(jù)雷院長解釋，灘涂圍墾有著很深遠(yuǎn)的根源，當(dāng)?shù)卣膊⒉皇潜仨殗鷫?。首先《國土資源法》對濕地的定義是不利的，把濕地定義為未被利用土地，這意味著濕地是需要被利用和開發(fā)的土地資源。而《國土資源法》中的另外一條占補(bǔ)平衡的規(guī)定，即工業(yè)用地要占有農(nóng)田、土地，必須需要從另外一個(gè)地方補(bǔ)相應(yīng)面積的土地。“這就是江蘇為什么那么積極圍墾灘涂的原因，圍墾了這樣大面積的灘涂濕地，這片土地可能本身并不值錢，但是置換成建筑用地，那個(gè)錢就不是一點(diǎn)點(diǎn)。而圍墾受益的也就是局部少數(shù)團(tuán)體的利益，對當(dāng)?shù)匕傩帐菦]有好處的?！?/p>

雷院長強(qiáng)調(diào)，灘涂濕地有很多功能。首先，灘涂濕地在面對風(fēng)暴潮、海嘯時(shí)，將起到很好的緩沖作用，圍墾后，整個(gè)泥沙動(dòng)態(tài)就會(huì)打亂。其次，灘涂濕地具有凈化水質(zhì)的作用，最近幾年黃海、渤海赤潮等的爆發(fā)，很重要的原因就是灘涂濕地遭到了破壞。第三，灘涂濕地可以生產(chǎn)大量的貝類等特色海鮮，比如平均一公頃耕地年產(chǎn)小麥一般為4噸左右，那平均一公頃灘涂年產(chǎn)貝類可達(dá)22噸，去殼后的貝肉鮮重仍超過7噸，黃、渤海的灘涂年產(chǎn)貝類超過200萬噸。如果這些灘涂濕地遭到破壞，對當(dāng)?shù)匕傩盏纳顚⒃斐删薮蟮臎_擊。第四，灘涂濕地是遷徙鳥類的重要棲息地，灘涂濕地的破壞將對遷徙候鳥產(chǎn)生巨大傷害，進(jìn)而影響整個(gè)生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，如果濕地遭到破壞，很多鳥類將瀕臨滅絕。

保護(hù)濕地各項(xiàng)措施齊實(shí)施

我國自1992年加入《濕地公約》以來，為履約保護(hù)濕地做了很多努力。盡管目前關(guān)于濕地保護(hù)的專項(xiàng)法律還沒有制定，但是關(guān)于濕地保護(hù)的政策出臺了很多。中央、中辦、國務(wù)院等都發(fā)布了加強(qiáng)對濕地保護(hù)的規(guī)定。如今我國已經(jīng)建立了濕地類型自然保護(hù)區(qū)577處，其中國際重要濕地46塊，濕地公園468處，占全國自然濕地的43.5%。

我國在調(diào)查、監(jiān)測濕地方面投入了大量的人力、物力和財(cái)力，在這方面走在了世界前列，也得到了全世界的公認(rèn)。我國可以清晰地知道十年前某塊濕地如今的消失面積，但國際上很多國家并不能做到這一點(diǎn)，有些國家甚至不知道當(dāng)?shù)貪竦氐南顩r。我國目前已經(jīng)做了兩次全國性的濕地資源清查。第一次起點(diǎn)調(diào)查面積是100公頃，在這個(gè)基礎(chǔ)上對全國濕地進(jìn)行清查。第二次則更加詳細(xì)，按照《濕地公約》的要求對8公頃以上的濕地進(jìn)行調(diào)查。精準(zhǔn)的調(diào)查使我國對濕地資源現(xiàn)狀十分清楚，可以詳實(shí)地發(fā)布目前的濕地資源狀況，并清楚的告訴各界，灘涂濕地圍墾面積是全國濕地破壞面積中最核心的地方，呼吁各方重點(diǎn)關(guān)注和保護(hù)。

在濕地保護(hù)中，運(yùn)用監(jiān)測技術(shù)，通過衛(wèi)星、航空及其它的遙感技術(shù)等，對濕地面積進(jìn)行監(jiān)測。通過衛(wèi)星影像，清晰地告訴各界濕地目前的狀況。雷院長舉例說，濕地上候鳥遷徙的具體時(shí)間及動(dòng)態(tài)，可以使用衛(wèi)星跟蹤技術(shù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測。只要在它們的背上安裝一個(gè)衛(wèi)星芯片，信息就可以發(fā)送到手機(jī)上，在辦公室就可以隨時(shí)知道它們的動(dòng)向。前幾天，雷院長的學(xué)生就是通過這項(xiàng)技術(shù)，對來自內(nèi)蒙的一批白枕鶴進(jìn)行跟蹤時(shí)，發(fā)現(xiàn)其中一批白枕鶴在山東被抓，而且受傷。監(jiān)測發(fā)現(xiàn)這批白枕鶴連續(xù)三天都在山東的一個(gè)動(dòng)物園，雷院長馬上派人聯(lián)系山東林業(yè)廳，并到現(xiàn)場交涉，告訴他們這是國家重點(diǎn)保護(hù)的天然白枕鶴之后，動(dòng)物園釋放了這批被抓的白枕鶴。最后通過這項(xiàng)跟蹤技術(shù)，得知它們已經(jīng)安全抵達(dá)鄱陽湖。這項(xiàng)監(jiān)測技術(shù)的使用有利于隨時(shí)掌握濕地保護(hù)的最新狀況。

而為了解決對專業(yè)人才的需求，在教育部的委托下，雷院長與他的專業(yè)團(tuán)隊(duì)制作了關(guān)于環(huán)保專業(yè)人才的國家標(biāo)準(zhǔn)，目前已經(jīng)在教育部作最后的匯總。這項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)包含三方面的內(nèi)容：一是什么樣的大學(xué)可以設(shè)置相關(guān)專業(yè)并進(jìn)行招生，即辦學(xué)門檻，教育部要對學(xué)校的師資力量、教學(xué)空間、教學(xué)質(zhì)量等進(jìn)行審查；二是這些專業(yè)學(xué)生應(yīng)該掌握什么樣的知識，即辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際教學(xué)中需要掌握哪些具體的知識點(diǎn)和技術(shù)；三是用人單位的評價(jià)，培養(yǎng)的人才應(yīng)該要經(jīng)過社會(huì)檢驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)學(xué)有所用。未來的教學(xué)將把管、辦、用分開，新的制定標(biāo)準(zhǔn)將根據(jù)社會(huì)及國家的需要變得更加科學(xué)。endprint

在保護(hù)濕地的過程中也需要借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)。主要是需要立法，有了法律，才能得到重視，并且進(jìn)行操作，破壞濕地就會(huì)受到懲罰。其次是社區(qū)共管制度，與當(dāng)?shù)乩习傩战⒒锇殛P(guān)系，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，提供更多的社會(huì)福利，像生態(tài)補(bǔ)償制度一樣進(jìn)行環(huán)境付費(fèi)，而在這方面國外做的很好，比如在耕地上發(fā)現(xiàn)了多少種鳥類，就給予多少補(bǔ)償，非常明確地給予直接補(bǔ)償。第三宣傳教育，特別是要注重對游客的解說，我們目前是只強(qiáng)調(diào)硬件不強(qiáng)調(diào)軟件，不能只講童話故事，而要進(jìn)行科學(xué)的講解，如這只鳥為什么待在這里，喜歡吃什么東西，把道理講清楚，激發(fā)游客保護(hù)濕地的欲望。顯然我國在這方面的宣傳力度不夠，需要加強(qiáng)。

除了官方的保護(hù)政策外，雷院長認(rèn)為，新聞媒體、民間志愿者及民間社團(tuán)組織等也需要關(guān)注并力所能及地保護(hù)濕地。希望可以通過媒體的呼吁，引起社會(huì)輿論的關(guān)注，及相關(guān)部門的重視，起到更好好的宣傳、監(jiān)督作用。

濕地專項(xiàng)立法，或五年可期

《濕地公約》締結(jié)于1971年，致力于通過國際合作，實(shí)現(xiàn)全球濕地保護(hù)與合理利用，公約是全球唯一一個(gè)專注生態(tài)保護(hù)環(huán)境的政府間公約，現(xiàn)有168個(gè)締約國，80%以上的國家已經(jīng)加入公約，我國于1992年1月加入《濕地公約》。

雷院長曾任《濕地公約》秘書處亞太事務(wù)高級顧問，他認(rèn)為《濕地公約》對國際濕地的保護(hù)具有重大的貢獻(xiàn)，起到約束締約國的作用，也扭轉(zhuǎn)了很多地方的濕地退化和消失。其中《濕地公約》要求每個(gè)締約方政府都必須制定相關(guān)的政策和法律，建立濕地自然保護(hù)區(qū)和國際濕地重點(diǎn)保護(hù)區(qū)，“如果鹽城不是重要的國家級自然保護(hù)區(qū)，鹽城的灘涂濕地早已被開墾殆盡了，正是因?yàn)榻⒘诉@樣的自然保護(hù)區(qū)，所以才能保存這么多面積的灘涂濕地?！?/p>

據(jù)雷院長介紹，這次國內(nèi)鹽城灘涂濕地的圍墾和破壞是違反了國際《濕地公約》規(guī)定的，也受到了國際社會(huì)強(qiáng)烈的外交照會(huì)和抗議。如果一個(gè)國家沒有起碼的保護(hù)生態(tài)準(zhǔn)則，沒有一個(gè)基本國際公民道德的話，這樣的國家是會(huì)被國際社會(huì)孤立的，這與我們的大國身份及第二大世界經(jīng)濟(jì)體是不相符的。同時(shí)這樣的行為將危及我國的企業(yè)、公司等組織的國際形象，不管走到哪個(gè)國家或地方，都將會(huì)被畫上一個(gè)負(fù)面問號“你將要做什么？”而這種代價(jià)是不可估量的，不利于我國今后的發(fā)展。

《濕地公約》明確要求每個(gè)締約方政府都必須制定相關(guān)的政策和法律，但遺憾的是，目前我國仍然沒有一部關(guān)于濕地的全國性法律條文。雷院長認(rèn)為我國濕地保護(hù)面臨的最大困難就是立法問題。中國濕地保護(hù)的立法討論已經(jīng)十多年，從最初的預(yù)演方案到對國際濕地的考察，專項(xiàng)立法卻一直沒有實(shí)現(xiàn)，其主要原因是各地方及各部門的利益牽扯。

中國有一句諺語叫做“九龍治水”，喻意各部門之間的意見難以達(dá)成一致。濕地保護(hù)涉及很多部門，不同的部門有不同的利益涉及其中，濕地保護(hù)本來屬于國家利益，但是被某些部門強(qiáng)調(diào)為部門利益。因?yàn)楦鞣N利益的牽扯，關(guān)于濕地保護(hù)的相關(guān)法規(guī)遲遲不能達(dá)成。作為法治社會(huì)，制定濕地專項(xiàng)法律是十分必要的，尤其是濕地生態(tài)系統(tǒng)涉及到海洋、環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、水利、旅游、航運(yùn)、航道等多個(gè)部門。

雷院長希望各部門能夠以國家利益為重，要有整體思路，并不是農(nóng)業(yè)管田，水利管水，這不是治國思路。要時(shí)刻考慮濕地的整體性，如果濕地破壞了，受害的并不是哪個(gè)部門及相關(guān)負(fù)責(zé)人，而是普通的老百姓。對紅樹林的保護(hù)就是一個(gè)典型的例子，2004年圣誕的前夕，印度洋發(fā)生海嘯事件，沿岸三十萬人被海嘯卷走，而這些被卷走的地方都是紅樹林遭到破壞的地區(qū)。紅樹林被砍之后，這些地方被建成度假村，修成漁塘、蝦塘，但是海嘯來了之后，所有的一切都消失殆盡。同樣是沿海的另外一些地方卻沒有遭難，原因就是當(dāng)?shù)亟⒘税藟K國家重要濕地。后來調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因?yàn)橛屑t樹林的保護(hù)，海嘯的水是慢慢漲起來的，而不是直接卷過來，紅樹林起到了很好的減浪作用。鋼筋水泥容易被摧毀，但是紅樹林是催不毀的。像鹽城這些地方，濕地如果破壞，從長遠(yuǎn)利益看，海平面抬升，一旦氣候現(xiàn)象頻繁，風(fēng)暴潮爆發(fā)，最后這些被圍墾的地區(qū)都將被毀掉，得不償失。

黨的十八大做出了“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，從十個(gè)方面繪出生態(tài)文明建設(shè)的宏偉藍(lán)圖。雷院長對這項(xiàng)基本國策充滿信心，“相信在五年之內(nèi)濕地立法將會(huì)實(shí)現(xiàn)！”endprint