中小城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的策略研究—— 以浙江省長興縣為例

程 龍 陳學(xué)武 王利斌 馮 岑

1. 東南大學(xué)，城市智能交通江蘇省重點實驗室，南京 210096

2. 現(xiàn)代城市交通技術(shù)江蘇高校協(xié)同創(chuàng)新中心，南京 210096

3. 浙江省，長興縣交通運輸局，長興 313100

0 引 言

《2013年中國中小城市綠皮書》指出，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，要構(gòu)建合理科學(xué)的城市格局，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走集約智能、低碳綠色、城鄉(xiāng)一體、四化協(xié)同的城鎮(zhèn)化道路。截至2012年底，我國共有中小城市2 816個，總?cè)丝谡既珖?5.4%，經(jīng)濟總量占全國的84.5%。中小城市將成為提升城市化質(zhì)量、推進城市化加速進行的主要戰(zhàn)場。

公共交通在引導(dǎo)城市集約利用土地和節(jié)約能源、保護和改善人居環(huán)境、促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等方面具有重要作用。中小城市的城市規(guī)模、經(jīng)濟水平、居民出行特征與大城市有著差別，其城市交通也表現(xiàn)出不同的特點。① 中小城市一般呈團塊狀布局，用地狹小緊湊，在受到地形地物限制時，可能呈組團布局。因此，公交線路延伸布局有一定的困難；② 中小城市在發(fā)展外圍開發(fā)區(qū)時，不重視土地混合利用，職住分離現(xiàn)象嚴(yán)重，且忽視公共交通的發(fā)展，居民出行方式大量轉(zhuǎn)移至私有化交通工具（電動車、小汽車等）；③ 中小城市商業(yè)娛樂設(shè)施一般沿重要街道分布，城市主干路呈現(xiàn)生活性和交通性于一體的特征，客流走廊較大城市更為集中；④中小城市外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)的居民出行呈現(xiàn)較為明顯的季節(jié)性特征（農(nóng)忙等）。

針對中小城市公交發(fā)展的已有研究較為稀少，且多為單一的闡述某些方面，如 TOD(Transit oriented development)模式[2]、公交線路布設(shè)[2]、城鄉(xiāng)公交運營一體化[3]，沒有對公交優(yōu)先發(fā)展策略進行系統(tǒng)闡述。本文在對中小城市公交發(fā)展趨勢研判的基礎(chǔ)上，從用地—線網(wǎng)—通道—接駁—城鄉(xiāng)一體等角度對公交優(yōu)先提出全面的發(fā)展路徑，進行系統(tǒng)論述。

1 中小城市公交發(fā)展趨勢研判

1.1 公交引導(dǎo)發(fā)展的中小城市城鎮(zhèn)化

從20世紀(jì)80年代起，我國的城市經(jīng)濟體制改革陸續(xù)展開，特別是進入90年代以后，實施小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)普遍建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不斷興起，帶動了城鎮(zhèn)化水平的快速發(fā)展。2011年中國城鎮(zhèn)化率首次突破 50%，意味著城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，中國城鎮(zhèn)化進入關(guān)鍵發(fā)展階段。中小城市作為我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要基礎(chǔ)，是保持城鎮(zhèn)化水平平穩(wěn)增長的中堅力量。

城市的發(fā)展形態(tài)很大程度上受城市主要發(fā)展階段占主導(dǎo)地位的交通工具的影響。當(dāng)公共交通投資正好發(fā)生在該區(qū)域經(jīng)濟高速發(fā)展時期之前時，公共交通投資對土地利用影響最大[4]。中小城市規(guī)模的迅速擴大，特別是城市外圍的產(chǎn)業(yè)園、科技園等城市次級中心的開發(fā)與建設(shè)，城市空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)由單中心向多點布局的轉(zhuǎn)變，外圍片區(qū)中心正處于快速發(fā)展的時期。此時，公共交通導(dǎo)向的新區(qū)建設(shè)，能有效抑制城市空間的無序蔓延，對于塑造集約、混合的土地利用，建設(shè)健康、可持續(xù)的城市形態(tài)具有積極作用。

1.2 公交主導(dǎo)出行的中小城市機動化

中小城市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市空間結(jié)構(gòu)不斷擴大，城區(qū)建設(shè)不斷加快，導(dǎo)致居民流動日益頻繁，出行需求大大增加，平均出行距離增加，機動化出行比例上升。同時，隨著人們可支配收入的增加，生活水平的提高，居民購買小汽車的意愿不斷增強。近十年，我國機動車化水平呈指數(shù)增長，2011年末私人汽車達7 326.79萬輛[5]，年均增長25.2%。

當(dāng)前，中小城市的老城區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，主要道路區(qū)趨于飽和，車輛行駛速度較低，“出行難、停車難”的問題已日益凸顯。中小城市由于財政收入有限，難以進行大規(guī)模道路改造，但可以通過優(yōu)先發(fā)展公共交通進行交通資源優(yōu)化調(diào)整，通過提升公交服務(wù)質(zhì)量，引導(dǎo)自行車、電動車、摩托車等潛在客流向公交出行方式轉(zhuǎn)移。

集約化的公共交通在城市交通中的主導(dǎo)地位不會自發(fā)形成，一旦個體機動化交通方式在城市交通中占據(jù)了主導(dǎo)地位，形勢將難以逆轉(zhuǎn)，或者付出了高昂的代價而換取低微的回報[6]。對于中小城市新城區(qū)的發(fā)展，當(dāng)前是一個關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折時期，通過優(yōu)先發(fā)展公共交通，培育新區(qū)公交客流，滿足居民的機動化出行需求，從源頭上降低新區(qū)居民購買私人交通工具的意愿。

1.3 公交高品質(zhì)服務(wù)的中小城市現(xiàn)代化

近年來隨著城鄉(xiāng)一體化的廣泛實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展、農(nóng)村公路大規(guī)模的投資建設(shè)，往返于城鄉(xiāng)間經(jīng)商和外出務(wù)工人員數(shù)量快速增長，這既活躍了城鄉(xiāng)經(jīng)濟，也極大地刺激了運輸需求的增長，而中小城市由于缺乏方便、舒適的高質(zhì)量出行服務(wù)，越來越成為制約中小城市現(xiàn)代化的瓶頸。提供高品質(zhì)的公交服務(wù)，有助于減少民眾對私人交通公交的需求，緩解或者避免城市交通擁堵現(xiàn)象，提升人民出行幸福指數(shù)。

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會指出，到2020年我國要全面建成小康社會，人民生活水平全面提高，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，總體實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)客運統(tǒng)籌發(fā)展是打破城鄉(xiāng)二元分割格局、推進交通服務(wù)均等化的重要途徑。當(dāng)前，部分城市與地區(qū)提出了城鄉(xiāng)居民出行便利程度的發(fā)展指標(biāo)，以江蘇為例，《江蘇基本實現(xiàn)現(xiàn)代化指標(biāo)體系（2013年修訂，試行）》中提出要大力發(fā)展鎮(zhèn)村公交，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位或者相鄰幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為片區(qū)，連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)至行政村（鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間、鎮(zhèn)與村之間、村與村之間），具有公交基本特征的客運線路，2020年鎮(zhèn)村公交開通率要達到100%[7]。建立健全中小城市均等交通服務(wù)體系，要堅持鎮(zhèn)村客運公交化、城鄉(xiāng)公交一體化的方向，構(gòu)建樞紐無縫銜接、網(wǎng)絡(luò)層次清晰的城鄉(xiāng)公共客運體系。

2 中小城市公共交通發(fā)展現(xiàn)狀——長興縣為例

中小城市與大城市的公交發(fā)展存在差異，明顯表現(xiàn)在土地、交通難以互動發(fā)展，線網(wǎng)集中沿干道布設(shè)，縱深能力差，缺少公交優(yōu)先通道等，本節(jié)以長興縣為例，對上述問題進行詳細說明。

2.1 城市與公交發(fā)展概況

長興縣是浙江省湖州市下轄的三縣之一，位于浙江北部，太湖南岸，處在浙江、安徽、江蘇三省交匯處。全縣區(qū)域面積1 430 km2，2012年末戶籍人口62.6萬，非農(nóng)業(yè)人口16.3萬[8]。近年來，長興縣經(jīng)濟迅猛發(fā)展，2012年全縣GDP達371億元，同比增長11.3%，位于2013年度中國中小城市綜合實力百強縣市第45位。

長興縣公共交通由萬宏汽車運輸有限公司一家企業(yè)經(jīng)營，截至2013年9月，全縣中心城區(qū)共運營公交線路16條，線路里程125 km，公交車輛109 veh。同時，長興縣實現(xiàn)了城鄉(xiāng)公交對接，有38條城鄉(xiāng)客運班線，基本滿足了城鄉(xiāng)居民的出行需求。

2.2 公交發(fā)展存在的主要問題

2.2.1 城市空間結(jié)構(gòu)與公交發(fā)展契合度不高

國際發(fā)展經(jīng)驗表明，混合式的土地利用能鼓勵人們乘坐公共交通[2]。但長興縣現(xiàn)狀土地利用功能單一，居住用地與工業(yè)用地分離嚴(yán)重（如圖1所示），城市核心片區(qū)大量居住用地，東邊片區(qū)以工業(yè)用地為主，不僅誘發(fā)較多長距離的日常通勤出行，而且產(chǎn)生嚴(yán)重的潮汐交通，道路資源利用率不高。多數(shù)東西方向道路的高峰時期流向比（指道路上某一行車方向大的交通量與另一行車方向小的交通量之比）達到了1.3以上[9]。此外，城市外圍公交導(dǎo)向發(fā)展作用不明顯，隨著大量居民住宅、工業(yè)廠區(qū)、商業(yè)設(shè)施的開發(fā)，由于公共交通基礎(chǔ)設(shè)施未能同步跟進，場站建設(shè)滯后，線路不能及時覆蓋，導(dǎo)致居民出行向電動車、小汽車等個體交通方式轉(zhuǎn)移。

圖1 長興縣現(xiàn)狀土地利用功能單一布局Fig.1 Single functional land layout in Changxing

2.2.2 公交線網(wǎng)結(jié)構(gòu)不盡合理

城市不同片區(qū)的土地利用性質(zhì)不同，居民的出行也呈現(xiàn)不同的特征，公交線網(wǎng)的布設(shè)應(yīng)根據(jù)不同的出行需求提供差異化的服務(wù)為原則。而長興縣公交線網(wǎng)功能不明確，干支層次體系不清，具體體現(xiàn)在線路重復(fù)系數(shù)大、線網(wǎng)覆蓋縱深不夠以及整體聯(lián)通程度不高。

公交線路重復(fù)系數(shù)為公交線路總長度與公交線網(wǎng)長度之比，反映線路相互交織和重疊的程度，公交線路重復(fù)系數(shù)以 1.25～2.5較為合理[10]。長興縣中心城區(qū)公交線路重復(fù)系數(shù)為2.65，高于合理值范圍。公交線路集中在城市主要干道上，不僅影響道路的整體通行效率，并且，由于缺少相應(yīng)的公交優(yōu)先保障（公交專用道等），干道上公交車輛運行速度較低，不利于公交服務(wù)水平的提升。

線網(wǎng)密度和站點覆蓋率可以表征線網(wǎng)覆蓋縱深程度，反映居民接近公交線路及乘車便利程度的重要指標(biāo)。根據(jù)《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范（GB 50220—95）》（以下簡稱《規(guī)范》），城市核心區(qū)的公交線網(wǎng)密度合理范圍為 3～4 km/km2，現(xiàn)在長興縣核心區(qū)的線網(wǎng)密度為 2.12 km/km2，與《規(guī)范》還有一定的差距。此外，核心片區(qū)公交站點 500 m半徑覆蓋率為80%，也低于《規(guī)范》的推薦值90%。線網(wǎng)覆蓋縱深度不夠說明公交服務(wù)存在一定的盲區(qū)，不利于其吸引力的提高。

公交線路的聯(lián)通性，即指通過公交系統(tǒng)從一個地方到達另一個地方的難易程度，可用聯(lián)通矩陣來定量評價。聯(lián)通矩陣與OD矩陣類似，不過矩陣的元素表示兩個交通小區(qū)之間的直達公交線路條數(shù)，如聯(lián)通矩陣（表1所示），元素C12= 3表示交通小區(qū)1和2之間直達的公交線路條數(shù)為3條。通過計算，長興縣現(xiàn)狀公交線網(wǎng)整體聯(lián)通率僅為27.7%，特別是城市外圍片區(qū)存在大量的服務(wù)盲區(qū)。

表1 公交線路聯(lián)通矩陣示意Tab.1 Connection matrix of bus routes

2.2.3 公交運行可靠性與承載力有待提高

現(xiàn)在長興縣31.8%的居民擁有駕照，每家庭擁有小汽車0.48輛[9]，說明居民購買小汽車的意愿較強。但缺少公交專用道、公交優(yōu)先信號等公交優(yōu)先通行的措施，導(dǎo)致公共交通難以在小汽車、電動車等個體交通競爭中獲得優(yōu)勢。高峰時期，公交車輛與社會車輛混行，運行的準(zhǔn)點率極低，可靠性毫無保證。此外，長興縣公共交通的承載能力不夠，按照《規(guī)范》，合理車輛規(guī)模應(yīng)為175標(biāo)臺，但現(xiàn)狀車輛僅為102標(biāo)臺。車輛規(guī)模的嚴(yán)重不足，一方面，導(dǎo)致車輛發(fā)車間隔大，乘客等車時間長，另一方面，高峰期間車內(nèi)擁擠嚴(yán)重，滿載率過高。

因為較低的運行可靠性與承載力，長興縣公交服務(wù)質(zhì)量難以保證，居民出行的公交分擔(dān)率較低，僅為7.9%（核心片區(qū)為9.1%），遠低于小汽車出行的比例（為21.7%）[9]（見圖2）。

圖2 2013年長興縣居民出行方式構(gòu)成情況Fig.1 Travel mode share ratio of Changxing within 2013

3 中小城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的策略

通過以長興縣作為實例分析，可以總結(jié)出中小城市公共交通存在公交導(dǎo)向城市發(fā)展作用不明顯、公交線網(wǎng)功能層次不清、缺乏客流走廊公交優(yōu)先保障等問題。對于中小城市的公共交通優(yōu)先發(fā)展，既要考慮能否解決當(dāng)前系統(tǒng)存在的問題，又要著眼于能否與未來城市發(fā)展形成良好互動，本文提出以下發(fā)展策略。

3.1 堅持土地公交協(xié)調(diào)發(fā)展，形成可持續(xù)的交通與土地互動發(fā)展模式

交通工具自身的經(jīng)濟屬性特征，決定了其優(yōu)勢出行距離。常規(guī)公交車的優(yōu)勢出行距離在3.50 km以上，當(dāng)城市建成區(qū)面積大于38.5 km2時，公共交通能顯示出出行優(yōu)勢，如表2所示[11]。隨著中小城市空間規(guī)模不斷擴大，人們出行距離的增加，公共交通引導(dǎo)人們出行方式的轉(zhuǎn)移處于關(guān)鍵發(fā)展階段。切實落實公共交通導(dǎo)向的城市發(fā)展政策，特別是在中小城市外圍，在公共交通走廊沿線鼓勵高密度混合型的土地開發(fā)，是引導(dǎo)人們出行集約化、低碳化，促進城市可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。

表2 以不同交通方式優(yōu)勢出行距離計算的建成區(qū)面積Tab.2 Built-up area calculated by the advantage travel distance of different modes

土地公交協(xié)調(diào)發(fā)展可以引導(dǎo)城市圍繞公交系統(tǒng)緊湊布局，在集約用地、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)同時，實現(xiàn)交通運輸集約化、高效化，形成可持續(xù)的城市與交通互動發(fā)展模式[12]。另一方面，土地公交協(xié)調(diào)發(fā)展可以集聚公交客流，促進土地升值，為公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公交運營籌集資金，支持公共交通可持續(xù)發(fā)展[13]。

3.2 根據(jù)“服務(wù)分區(qū)、功能分級”原則，理清線網(wǎng)層級體系

“服務(wù)分區(qū)”指依據(jù)城市不同區(qū)域范圍內(nèi)居民公交出行需求特征的明顯差異，將城市分為若干個服務(wù)區(qū)，以便針對不同區(qū)域內(nèi)的不同公交需求提供適應(yīng)的公交服務(wù)；“功能分級”指根據(jù)公交線路的走向、沿途客流、服務(wù)區(qū)域等特點，明確線路的功能等級，從而構(gòu)建干支層級清晰的網(wǎng)絡(luò)布局模式。

干線作為聯(lián)系城市片區(qū)的紐帶，以快速輸送客流為目的，主要服務(wù)于居民中長距離的出行。支線是干線的補充完善，進一步填補公交服務(wù)盲區(qū)，提高整體聯(lián)通性，同時為干線飼喂客流。

不同于大城市居民出行特征，中小城市公交客流強度低，對于公交線網(wǎng)尤其是支線網(wǎng)，中小城市運營班次可以減少（20～30 min/班次），但必須做到“時刻表式運行”，準(zhǔn)點發(fā)車、按時到站，讓居民計劃出行。

3.3 推進公交專用道建設(shè)，保障客流主通道公交先行

中小城市因客流需求、財政收入有限，難以修建軌道交通、快速公交等大中運量交通設(shè)施。公交專用道是改善公交運行狀況的有效途徑，具有投資省、見效快的特點，并且可以分階段靈活實施，可作為中小城市提高運行可靠性與承載力的重要手段。在城市公交客流主通道，即有多條公交線路經(jīng)過的城市道路，布設(shè)公交專用道，給予公交優(yōu)先通行保障，對于提升公交服務(wù)水平有立竿見影的效果。

公交專用道沿線可以吸引土地高密度的發(fā)展[4]。設(shè)置在城市外圍設(shè)置公交專用道，公交獲得與個體交通相比的優(yōu)勢，不僅有助于引導(dǎo)和培育公交客流，而且利于形成公交土地互動的新城發(fā)展模式。

中小城市的居民出行距離較短，如長興縣 2013年居民平均出行距離為1.91 km，預(yù)測2020年平均出行距離為 2.93 km[9]，處于電動車的優(yōu)勢出行距離范圍。不同于大城市的長距離出行，部分居民被迫選擇公交出行，中小城市居民對于公交的選擇具有較大的彈性，因此，為避免出行方式過度私人化（電動車），應(yīng)及早培育公交客流。不同于大城市“被動適應(yīng)型”的公交發(fā)展政策，中小城市應(yīng)更多發(fā)揮“主動引導(dǎo)型”意識，在城市進入快速機動化前為公共交通創(chuàng)造優(yōu)先的發(fā)展環(huán)境。

3.4 注重慢行交通與公交系統(tǒng)的接駁

慢行交通（步行、自行車、電動車等）在中小城市中具有不可替代的作用，占據(jù)全方式出行比例的一半左右[14]。中小城市由于中心區(qū)空間狹小，開發(fā)紅線控制不當(dāng)，導(dǎo)致舊城改造困難，公交支線縱深覆蓋也比較困難。這尤其要求中小城市在發(fā)展公共交通的同時，應(yīng)注重步行、自行車等與其良好的換乘設(shè)計。規(guī)劃自行車停放場或者自行車專用車道，可以減少自行車與機動車的相互影響[15]。此外，采用適宜步行的街道形式，公共交通換乘樞紐凸顯的公共廣場、充裕的開放空間，令人愉快的街景，讓步行者和騎自行車者感到舒適的環(huán)境來降低民眾對小汽車的依賴。

3.5 建立中小城市城鄉(xiāng)公共客運一體化格局

城鄉(xiāng)客運一體化是城市客運與農(nóng)村客運以及其他客運服務(wù)體系逐步融合，形成資源共享、暢通有序的城鄉(xiāng)一體化的公共客運交通服務(wù)體系。城鄉(xiāng)客運一體化作為推進中小城市城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的重要舉措，具體包括線網(wǎng)布局一體化、場站規(guī)劃一體化、管理體制一體化、法規(guī)建設(shè)一體化和運輸組織一體化。

城鄉(xiāng)客運一體化可以按照“服務(wù)分區(qū)、功能分級、樞紐轉(zhuǎn)換”的思想，構(gòu)建城市、城鄉(xiāng)、鎮(zhèn)村三級客運網(wǎng)絡(luò)，以城鄉(xiāng)換乘樞紐、中心鎮(zhèn)集散中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集散中心實現(xiàn)不同層次網(wǎng)絡(luò)間間客流的無縫銜接（見圖3），滿足城鄉(xiāng)居民出行需求。同時依據(jù)中小城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民出行季節(jié)性差異的特征，適時調(diào)整運營計劃。

圖3 中小城市城鄉(xiāng)客運一體化布局模式Fig.2 Integrated layout of urban-rural public transport in medium and small cities

4 結(jié)束語

公共交通在中小城市城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化和機動化進程中發(fā)揮著不可替代的作用。本文以長興縣為例分析中小城市公共交通發(fā)展存在的主要問題，提出公共交通優(yōu)先發(fā)展的策略建議。中小城市應(yīng)堅持土地公交協(xié)調(diào)互動發(fā)展，線網(wǎng)干支層級清晰布局，以專用道保障客流通道公交優(yōu)先通行，并加強公共交通與慢行交通接駁設(shè)計，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共客運統(tǒng)籌發(fā)展。

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