英國公務(wù)員制度的改革

宋雄偉

2012年6月，英國政府推出新一輪《公務(wù)員改革計(jì)劃》，旨在進(jìn)一步推動(dòng)英國公務(wù)員制度的改革，打造一支更加靈敏、快速、注重結(jié)果和具有多種能力（管理、信息技術(shù)使用、項(xiàng)目管理以及商業(yè)能力等）的公務(wù)員隊(duì)伍，為有效執(zhí)行英國政府改革理念提供行動(dòng)的基礎(chǔ)。英國內(nèi)閣辦公室負(fù)責(zé)推動(dòng)和執(zhí)行公務(wù)員制度改革。英國公務(wù)員制度遵循《諾斯科特-維廉報(bào)告》以及《富爾頓報(bào)告》所提出的關(guān)于英國公務(wù)員制度的核心價(jià)值觀，即“政治中立、公正、客觀、擇優(yōu)錄用、誠信”。

公務(wù)員機(jī)構(gòu)規(guī)模和形態(tài)的重新規(guī)劃

公務(wù)員機(jī)構(gòu)改革總體上依據(jù)“縮小規(guī)模、更加注重策略性”的原則推進(jìn)。根據(jù)不同的形勢(shì)，公務(wù)員機(jī)構(gòu)，特別是不同的部門，在規(guī)模和組織形態(tài)上也將根據(jù)承擔(dān)的職能和任務(wù)而存在差異。具體改革措施為：第一，繼續(xù)改變公共服務(wù)提供方式，將更多的權(quán)力由政府轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)使用者手中，例如，公務(wù)員養(yǎng)老金管理將由政府和私有機(jī)構(gòu)共同運(yùn)營(yíng)；第二，繼續(xù)推動(dòng)建設(shè)電子化政府，要求各個(gè)政府部門制定部門服務(wù)電子化的具體實(shí)施方案；第三，推動(dòng)政府部門間“共享服務(wù)”工程的建設(shè)，在給付工資、人力資源管理、財(cái)務(wù)管理、信息管理和政府采購上共同分享信息，到2014年預(yù)計(jì)每年節(jié)省6億英鎊的政府開支；第四，進(jìn)一步推動(dòng)政府部門在法律咨詢、項(xiàng)目管理、內(nèi)部審計(jì)，以及服務(wù)外包等共享服務(wù)的建設(shè)，保證公務(wù)員規(guī)模縮小后，政府部門仍能提供高質(zhì)量、靈活的公共服務(wù)。

提升政策制定能力

《改革》明確進(jìn)一步推動(dòng)提升公務(wù)員政策制定能力的創(chuàng)新性和有效性，加強(qiáng)政策制定過程中政策建議的科學(xué)性與務(wù)實(shí)性（即決策與執(zhí)行的統(tǒng)籌考慮），建立以“數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)”的政策制定行為，輔助政策制定者使用工具和分析數(shù)據(jù)的技能培訓(xùn)。第一，建立和鞏固“政策制定的公開性”模式。運(yùn)用“眾包”（互聯(lián)網(wǎng)帶來的新的生產(chǎn)組織形式。眾包的任務(wù)通常是由個(gè)人來承擔(dān)，但如果涉及需要多人協(xié)作完成的任務(wù)，也有可能以依靠開源的個(gè)體生產(chǎn)的形式出現(xiàn)）塑造政策問題；運(yùn)用“政策實(shí)驗(yàn)室”（Policy Labs）提供新政策運(yùn)行的環(huán)境，支持不同領(lǐng)域組織和專家進(jìn)行政策試行；引入政策執(zhí)行者（專家）參與政策制定過程；運(yùn)用“新型媒體”擴(kuò)大個(gè)人和組織在政策議程設(shè)置中的話語權(quán)。此外，中央政府提供每年100萬英鎊的資金支持各部門將政策發(fā)展過程的服務(wù)進(jìn)行外包，中央政府充當(dāng)項(xiàng)目申請(qǐng)的裁判和評(píng)估者的角色。第二，確保行政資源向政策制定過程中優(yōu)先考慮的領(lǐng)域傾斜，使公務(wù)員更清晰地了解政策資源傾斜的方向，明確工作重點(diǎn)。第三，提升公務(wù)員分析數(shù)據(jù)、運(yùn)用政策工具以及了解政策執(zhí)行環(huán)境的能力。

提升政策執(zhí)行能力構(gòu)建責(zé)任機(jī)制

有效的政策執(zhí)行對(duì)于落實(shí)政府制定的決策，完成政府規(guī)定的具體項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)政府的政策價(jià)值起著至關(guān)重要的作用。然而，實(shí)際政治生活中，常常因?yàn)閺?fù)雜的政策過程、官僚機(jī)構(gòu)的互相掣肘等因素導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離政策目標(biāo)設(shè)定的軌道。第一，緊抓政府重大項(xiàng)目的落實(shí)工作。英國重大項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告指出，過去幾年政府僅有三分之一的重大項(xiàng)目按照預(yù)定時(shí)間和經(jīng)費(fèi)順利完成?？偨Y(jié)其原因?yàn)楣珓?wù)員隊(duì)伍缺乏必備的項(xiàng)目管理能力，以及政策制定者缺少對(duì)于政策執(zhí)行細(xì)節(jié)的具體指導(dǎo)性配套意見。第二，建立一套跨部門的基于具體操作績(jī)效的“信息管理系統(tǒng)”，保證各部門以季度為單位上報(bào)相關(guān)信息，并置于中央政府、議會(huì)、公眾和部門委員會(huì)的直接管理和監(jiān)督下。第三，強(qiáng)化“會(huì)計(jì)主管”的責(zé)任，提高其監(jiān)督政府重大項(xiàng)目是否有效執(zhí)行的透明度。要求會(huì)計(jì)主管在重大項(xiàng)目執(zhí)行計(jì)劃書上簽字備注，并在重大關(guān)口進(jìn)行強(qiáng)制審核；同時(shí)，建立“前會(huì)計(jì)主管”就重大項(xiàng)目執(zhí)行情況向內(nèi)閣委員會(huì)匯報(bào)的制度，充當(dāng)內(nèi)閣委員會(huì)再次核實(shí)重大項(xiàng)目執(zhí)行方式、方法的可行性應(yīng)證。第四，加強(qiáng)各部門部長(zhǎng)對(duì)于常務(wù)次官的任命和管理權(quán)，以此使各部門部長(zhǎng)對(duì)于議會(huì)負(fù)有不可推卸的直接第一責(zé)任。在傳統(tǒng)“政務(wù)—事務(wù)”相分離和遵循公務(wù)員行為準(zhǔn)則的前提下，適度擴(kuò)大各部部長(zhǎng)對(duì)于常務(wù)次官任用的話語權(quán)，并有權(quán)力征募一些臨時(shí)性的從事管理工作的公務(wù)員。

提升公務(wù)員隊(duì)伍的整體能力素質(zhì)

通過加強(qiáng)公務(wù)員技能培訓(xùn)，改善組織績(jī)效管理水平來整體上提升公務(wù)員隊(duì)伍的能力素質(zhì)。第一，更加重視公務(wù)員隊(duì)伍運(yùn)籌管理的能力，將是否具有豐富的操作層面的管理經(jīng)驗(yàn)作為公務(wù)員職位晉升的重要考核依據(jù)。第二，更加重視公務(wù)員隊(duì)伍作為整體而具備的能力素質(zhì)。傳統(tǒng)上公務(wù)員隊(duì)伍能力素質(zhì)提升更多地是針對(duì)公務(wù)員個(gè)體進(jìn)行不同崗位、不同職位的短期鍛煉和培訓(xùn)，往往導(dǎo)致公務(wù)員隊(duì)伍作為整體的能力缺失。為克服傳統(tǒng)的缺陷，改革方案將會(huì)從整體部門利益、穩(wěn)定性和實(shí)效性考慮如何培訓(xùn)不同的公務(wù)員個(gè)體，從而避免個(gè)體公務(wù)員在整體隊(duì)伍中所造成的“持續(xù)性短期職位”現(xiàn)象。第三，制定公務(wù)員能力提升的5年計(jì)劃，特別是在更多服務(wù)外包的背景下，提升公務(wù)員隊(duì)伍的商業(yè)運(yùn)作和服務(wù)外包能力。第四，提升公務(wù)員隊(duì)伍的領(lǐng)導(dǎo)力。通過建立各種形式的，針對(duì)不同群體的“快速通道”提升公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)力。第五，加強(qiáng)公務(wù)員機(jī)構(gòu)與私有部門的人員交流，賦予靈活性。促進(jìn)兩者間的人員交流、文化適應(yīng)和相互理解，為進(jìn)一步推動(dòng)政府部門與私有機(jī)構(gòu)的合作鋪墊基礎(chǔ)。第六，保證各個(gè)政府部門中常務(wù)次官都有至少兩年以上的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，各個(gè)部門常務(wù)次官的聘用應(yīng)保持在實(shí)際操作管理技能和政策建議咨詢方面保持適度均衡，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員隊(duì)伍多崗位、多部門的鍛煉。

創(chuàng)造更加現(xiàn)代化的公務(wù)員職業(yè)

打造高效、專業(yè)和有歸屬感的隊(duì)伍

2012年公務(wù)員改革方案明確提出進(jìn)一步改變公務(wù)員的職業(yè)價(jià)值和待遇。在文化上更加傾向于“快速、扁平化、結(jié)果導(dǎo)向”的趨勢(shì)；在工作時(shí)間和方式中推行更加“靈活、便捷和人性化”的工作方式；在公務(wù)員技能上更加強(qiáng)調(diào)掌握“信息技術(shù)和項(xiàng)目管理”的能力等。

第一，建立基于“快速和結(jié)果導(dǎo)向”的公務(wù)員評(píng)價(jià)機(jī)制。運(yùn)用定期績(jī)效評(píng)估鑒別履職情況，針對(duì)于不達(dá)標(biāo)的績(jī)效考核專門進(jìn)行學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。第二，基于新的公務(wù)員“勝任力模型”來改變公務(wù)員的行為準(zhǔn)則，推動(dòng)公務(wù)員文化的改變。傳統(tǒng)意義上的公務(wù)員文化仍被外界詬病為“過于謹(jǐn)慎和行動(dòng)遲緩”，積極推動(dòng)公務(wù)員文化向“靈活、快速、扁平化和結(jié)果導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變。第三，成立“公務(wù)員工資審查委員會(huì)”，改革普通公務(wù)員和高級(jí)公務(wù)員工資制度（此改革英國政府正在調(diào)研階段）。第四，管理績(jī)效結(jié)果。最新公務(wù)員抽樣調(diào)查表明，只有37%的公務(wù)員認(rèn)為結(jié)果較差的績(jī)效評(píng)估得到了及時(shí)處理，并提出了對(duì)策建議。為應(yīng)對(duì)這一問題，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)于績(jī)效評(píng)估的管理工作。第五，及時(shí)升級(jí)公務(wù)員隊(duì)伍的信息系統(tǒng)（IT系統(tǒng)），更好地促進(jìn)公務(wù)員工作的靈活性，部門間信息的共享性，以及保障信息系統(tǒng)的安全性。