加拿大生態(tài)農(nóng)業(yè)審計(jì)的思考與啟示

羅紅生

經(jīng)加中經(jīng)濟(jì)文化中心的邀請(qǐng)，江西省審計(jì)廳和11個(gè)設(shè)區(qū)市審計(jì)機(jī)關(guān)共派出23名審計(jì)業(yè)務(wù)骨干參加了江西省外專(zhuān)局組織的“生態(tài)農(nóng)業(yè)審計(jì)難點(diǎn)問(wèn)題及應(yīng)對(duì)措施培訓(xùn)團(tuán)”，赴加拿大進(jìn)行為期三周的學(xué)習(xí)培訓(xùn)及公務(wù)活動(dòng)。學(xué)習(xí)培訓(xùn)采取專(zhuān)家授課、座談交流與實(shí)地考察相結(jié)合的方式，先后訪問(wèn)多倫多、蒙特利爾和溫哥華三市，期間進(jìn)行了多次公務(wù)活動(dòng)，涉及聯(lián)邦、省、市級(jí)三個(gè)不同層面的審計(jì)機(jī)構(gòu)，聆聽(tīng)了加拿大審計(jì)總署、安大略省審計(jì)署、多倫多市審計(jì)署、溫哥華素里審計(jì)署、agricorp內(nèi)審部等機(jī)構(gòu)的審計(jì)專(zhuān)家介紹加拿大審計(jì)組織架構(gòu)、生態(tài)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面的理念、審計(jì)在氣候變化、農(nóng)田保護(hù)、飲用水安全、農(nóng)作物欠收財(cái)政補(bǔ)貼等方面思路、做法、成效。學(xué)員與專(zhuān)家在審計(jì)流程、審計(jì)跟蹤、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)及具體審計(jì)案例等方面進(jìn)行了充分的座談、討論，多視角了解加拿大農(nóng)業(yè)審計(jì)情況。加拿大生態(tài)農(nóng)業(yè)審計(jì)全方位的公開(kāi)透明、持續(xù)積累充分利用以前年度審計(jì)成果等方面對(duì)我們的農(nóng)業(yè)審計(jì)工作具有一定的學(xué)習(xí)和借鑒價(jià)值。

一、加拿大農(nóng)業(yè)特點(diǎn)及發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

加拿大幅員遼闊，國(guó)土面積約997.06萬(wàn)平方公里，耕地面積6 800萬(wàn)公頃，糧食生產(chǎn)以小麥為主，其他主要糧食及經(jīng)濟(jì)作物還有大麥、燕麥、玉米和油菜籽等，農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品是加拿大經(jīng)濟(jì)的重要組成部分和主要出口產(chǎn)品。

（一）加拿大農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)

1.農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率高居于世界前列。加拿大是農(nóng)業(yè)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，也是世界第7大糧食生產(chǎn)國(guó)，僅小麥2010年至2013年年均產(chǎn)量達(dá)2 600萬(wàn)噸，2010年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，其全國(guó)農(nóng)業(yè)從業(yè)人口為63萬(wàn)人。

2.以大型家庭農(nóng)場(chǎng)和機(jī)械化相結(jié)合。加拿大的農(nóng)場(chǎng)總數(shù)約為25.4萬(wàn)個(gè)，農(nóng)場(chǎng)平均面積260公頃，絕大多數(shù)是家庭農(nóng)場(chǎng)，機(jī)械化程度較高。

3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度專(zhuān)業(yè)化，主要農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地非常集中。谷物生產(chǎn)主要在大草原三省，其中薩斯喀徹溫省的小麥占全國(guó)總產(chǎn)量的3/5，阿爾伯塔省的大麥占全國(guó)總產(chǎn)量的1/2，安大略省的玉米占全國(guó)總產(chǎn)量的3/4，加拿大冰酒產(chǎn)量占世界80%（原料為葡萄）。

（二）加拿大農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

1.國(guó)家通過(guò)法律、法規(guī)來(lái)保護(hù)農(nóng)業(yè)。例如，為保證和提高其小麥品質(zhì)，早在1912年，國(guó)會(huì)就通過(guò)了《谷物收購(gòu)和質(zhì)量檢驗(yàn)法》，規(guī)定出口小麥的蛋白質(zhì)含量必須達(dá)到13.6%;1935年，政府制訂了《草原農(nóng)場(chǎng)復(fù)興法》，改良大草原地區(qū)的土壤，興修水利設(shè)施，提供技術(shù)援助;為保護(hù)本國(guó)冰酒質(zhì)量，規(guī)定冰酒生產(chǎn)商必須在溫度零下8度采摘葡萄，甜度在35度以上，并采用特殊工藝壓榨，才能通過(guò)VQA生產(chǎn)及質(zhì)檢標(biāo)準(zhǔn)，取得icewine商標(biāo)，這樣保證了加拿大冰酒在世界類(lèi)中的地位。

2.執(zhí)行嚴(yán)格的生產(chǎn)管理制度。例如，加拿大設(shè)有種子生產(chǎn)者協(xié)會(huì)，專(zhuān)門(mén)管理谷物的良種培育工作，凡是培育良種的農(nóng)場(chǎng)都必須參加這個(gè)協(xié)會(huì)。同時(shí)，協(xié)會(huì)又與農(nóng)業(yè)部所屬的有關(guān)科研機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)大學(xué)保持著密切的聯(lián)系，這些農(nóng)場(chǎng)必須按照國(guó)家規(guī)定的良種繁育程序，只許可繁育一個(gè)品種，并且要經(jīng)過(guò)連續(xù)3年的試種示范，只有各方專(zhuān)家鑒定合格的優(yōu)良品種才允許到農(nóng)業(yè)部登記。

3.重視農(nóng)業(yè)科學(xué)研究，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)科研的投入。加拿大的農(nóng)業(yè)科研有互相密切配合的網(wǎng)絡(luò)，它包括聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部、各省農(nóng)業(yè)廳、農(nóng)業(yè)大專(zhuān)院校和工業(yè)企業(yè)，聯(lián)邦一級(jí)的科研機(jī)構(gòu)側(cè)重于基礎(chǔ)理論方面，省級(jí)和大專(zhuān)院校、企業(yè)的科研則偏重于應(yīng)用研究。在農(nóng)業(yè)科研的投入方面，加拿大在發(fā)達(dá)國(guó)家中處于較領(lǐng)先的位置，農(nóng)業(yè)科研強(qiáng)度（即用于農(nóng)業(yè)科研的費(fèi)用占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值之比）一直大于2%。在加拿大聯(lián)邦一級(jí)的自然科學(xué)工作者中，農(nóng)業(yè)科技人員占總?cè)藬?shù)的第1位，約占28%，在聯(lián)邦政府對(duì)自然科學(xué)的總支出中，農(nóng)業(yè)科研的比重約占12%。

二、加拿大審計(jì)體制和農(nóng)業(yè)審計(jì)特點(diǎn)

（一）加拿大審計(jì)體制

加拿大的國(guó)體由議會(huì)、政府和司法三部分組成，公眾通過(guò)議會(huì)將權(quán)利和資源賦予政府，政府行使權(quán)力，利用資源，并向議會(huì)和公眾負(fù)責(zé)，加拿大國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)包括聯(lián)邦、省和市三級(jí)，相互之間是獨(dú)立的，沒(méi)有隸屬關(guān)系。

聯(lián)邦的審計(jì)機(jī)關(guān)稱(chēng)加拿大審計(jì)總署，隸屬于眾議院，總部設(shè)在渥太華，它完全獨(dú)立于政府，直接向國(guó)家議會(huì)負(fù)責(zé)。省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)稱(chēng)**省審計(jì)署、市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)稱(chēng)××市審計(jì)署，分別隸屬于省議會(huì)和市議會(huì)，完全獨(dú)立于政府治理層。

審計(jì)署的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分情況各不相同，安大略省審計(jì)署由審計(jì)長(zhǎng)、副審計(jì)長(zhǎng)和9個(gè)審計(jì)部門(mén)組成，分別負(fù)責(zé)公共賬目、衛(wèi)生、教育、基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境等。多倫多市審計(jì)署由審計(jì)長(zhǎng)、副審計(jì)長(zhǎng)和財(cái)政合規(guī)審計(jì)部、舞弊浪費(fèi)審計(jì)部、外派服務(wù)審計(jì)部等3個(gè)審計(jì)部門(mén)組成。

（二）加拿大農(nóng)業(yè)審計(jì)特點(diǎn)

1.議會(huì)和政府的需求及重視是農(nóng)業(yè)審計(jì)的先導(dǎo)。加拿大無(wú)論從政治還是經(jīng)濟(jì)的角度都非常重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)審計(jì)在國(guó)家審計(jì)體系中具有舉足輕重的地位。加拿大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)保護(hù)過(guò)去以資金利用質(zhì)量的審核為主，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，農(nóng)業(yè)審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注的是可持續(xù)發(fā)展。大氣環(huán)境、水資源、土壤等已日漸成為加拿大農(nóng)業(yè)審計(jì)關(guān)注的方向和重點(diǎn)，所以加拿大農(nóng)業(yè)審計(jì)的方向有所改變，國(guó)家大農(nóng)業(yè)審計(jì)的視角更加注重大氣環(huán)境、水資源、土壤環(huán)境對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的影響。

2.法律目標(biāo)明確、政策可操作性強(qiáng)是農(nóng)業(yè)審計(jì)的基礎(chǔ)。在加拿大，農(nóng)業(yè)審計(jì)的目的是對(duì)農(nóng)業(yè)制度的建立和管理框架進(jìn)行評(píng)價(jià)，即政府是否做到了其所承諾的。因此，在加拿大開(kāi)展農(nóng)業(yè)審計(jì)要求法律法規(guī)和政策必須目標(biāo)明確，分工清楚，政府不能籠統(tǒng)地提出改善農(nóng)業(yè)的目標(biāo)，必須有一系列相應(yīng)的措施確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，而這些措施必須能夠加以考核，審計(jì)的作用就是據(jù)此檢查這些措施是否落實(shí)。學(xué)習(xí)培訓(xùn)中了解到，加拿大每項(xiàng)政策都有相配套的系列法規(guī)來(lái)支持，每項(xiàng)法規(guī)又有相應(yīng)的項(xiàng)目來(lái)落實(shí)，項(xiàng)目的執(zhí)行效果又有詳細(xì)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。例如，為保護(hù)農(nóng)田土壤及地下水的可持續(xù)性，2010年加拿大出臺(tái)《養(yǎng)份管理法》，成立農(nóng)田管理部門(mén)，法案提出了該部門(mén)每年管理的農(nóng)田比例，管理的農(nóng)田是否執(zhí)行達(dá)標(biāo)等指標(biāo)，為審計(jì)部門(mén)提供了很強(qiáng)的可操作性。

3.加拿大的農(nóng)業(yè)審計(jì)具有較強(qiáng)的監(jiān)督、保護(hù)功能。農(nóng)業(yè)審計(jì)中資金審核與收益對(duì)象的聯(lián)系更加緊密，審計(jì)更加注重農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)的采集與分析、綜合考慮自然和人為的各種因素，包括氣象部門(mén)、相關(guān)區(qū)域農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)法規(guī)相關(guān)條款和規(guī)定，全方位地監(jiān)督資金運(yùn)行情況。如：1997年，安大略省成立agricorp機(jī)構(gòu)，隸屬于農(nóng)村食品與農(nóng)村事務(wù)部，職責(zé)是以聯(lián)邦及省的財(cái)政資金補(bǔ)貼農(nóng)場(chǎng)用于支付農(nóng)業(yè)產(chǎn)量保險(xiǎn)費(fèi)（財(cái)政資金占50%），保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定，防范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。若某地農(nóng)場(chǎng)報(bào)告農(nóng)業(yè)欠收領(lǐng)取相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼后，審計(jì)部門(mén)會(huì)依據(jù)當(dāng)期氣象資料、該農(nóng)場(chǎng)周邊10英里內(nèi)其他農(nóng)場(chǎng)收成情況，并與該區(qū)域農(nóng)民代表座談等進(jìn)行綜合評(píng)估，來(lái)判定資金是否被正當(dāng)?shù)厥褂谩?/p>

三、啟示和思考

通過(guò)對(duì)加拿大農(nóng)業(yè)審計(jì)情況的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，我們了解到加拿大的農(nóng)業(yè)審計(jì)體制有助于各有關(guān)部門(mén)改進(jìn)管理，提高效率，對(duì)農(nóng)業(yè)工作起到了積極的促進(jìn)作用。農(nóng)業(yè)審計(jì)對(duì)政策制定和執(zhí)行的程序提出明確要求，對(duì)資金預(yù)算和實(shí)施進(jìn)行了規(guī)范，提高了資金的使用效果。他山之石，可以攻玉，加拿大農(nóng)業(yè)審計(jì)的特點(diǎn)值得我們進(jìn)行思考和借鑒。

（一）全方位的公開(kāi)透明

加拿大農(nóng)業(yè)審計(jì)全過(guò)程，從審計(jì)項(xiàng)目的選定、審計(jì)索取的資訊來(lái)源到審計(jì)報(bào)告征求意見(jiàn)稿、被審單位回復(fù)的意見(jiàn)及補(bǔ)充的資訊、審計(jì)報(bào)告最終稿等均在審計(jì)官網(wǎng)上公開(kāi)披露，隨時(shí)接受議會(huì)、政府、民眾的監(jiān)督及質(zhì)詢(xún)。此種做法，不僅提升了審計(jì)部門(mén)的公正性，而且將民眾訴求、審計(jì)部門(mén)的審計(jì)結(jié)果、被審計(jì)單位的自我整改等置于陽(yáng)光下，降低了社會(huì)運(yùn)行成本，提高社會(huì)的互信度。

（二）持續(xù)積累、充分利用以前年度審計(jì)成果

加拿大審計(jì)部門(mén)注重在日常工作中對(duì)同一事項(xiàng)審計(jì)結(jié)果和主管單位對(duì)其管理信息的持續(xù)不斷積累、添加、完善，形成有自身特色的審計(jì)結(jié)果大數(shù)據(jù)庫(kù)，為今后審計(jì)該類(lèi)事項(xiàng)提供強(qiáng)有力的支撐。如：安大略省agricorp審計(jì)部門(mén)對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)貼審計(jì)，從部門(mén)成立至今，持續(xù)15年不間斷維護(hù)全省所有農(nóng)場(chǎng)及其農(nóng)產(chǎn)品一覽圖，數(shù)據(jù)來(lái)源于年度審計(jì)情況、農(nóng)作物主管部門(mén)的信息，在補(bǔ)貼資金審計(jì)中，看某一農(nóng)場(chǎng)是否虛假取得保險(xiǎn)補(bǔ)貼，先按圖索驥，追查周邊10英里區(qū)域內(nèi)其他農(nóng)場(chǎng)種植及收成情況初步判斷，再據(jù)結(jié)果進(jìn)行實(shí)地走訪、查勘證據(jù)等審計(jì)步驟，事后，依據(jù)審計(jì)結(jié)果更新該區(qū)域農(nóng)場(chǎng)種植及收成情況地圖。這一做法，在很大程度上減少了審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)工作量。

（作者單位：江西省審計(jì)廳）