武漢市綜合交通體系規(guī)劃構(gòu)想

(武漢市交通發(fā)展戰(zhàn)略研究院，湖北武漢430017)

隨著城鎮(zhèn)化、機(jī)動(dòng)化水平快速提升，中國不同規(guī)模的城市都面臨日益嚴(yán)峻的擁堵、停車?yán)щy、汽車尾氣污染等交通問題，尤其以特大城市最為突出。為了指導(dǎo)城市交通科學(xué)有序發(fā)展，國家不斷加強(qiáng)城市綜合交通體系規(guī)劃編制管理工作，2010年以前將綜合交通規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的重要組成部分進(jìn)行審查，2010年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布《城市綜合交通體系規(guī)劃編制辦法》和《城市綜合交通體系規(guī)劃編制導(dǎo)則》，將城市綜合交通體系規(guī)劃工作提升到一個(gè)新的高度，要求經(jīng)技術(shù)審查后的城市綜合交通體系規(guī)劃成果納入城市總體規(guī)劃進(jìn)行審批。武漢市作為中部地區(qū)的特大城市，已先后開展了三輪綜合交通體系規(guī)劃編制工作，指導(dǎo)城市交通發(fā)展和建設(shè)。目前正在結(jié)合新一輪城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和綜合交通體系規(guī)劃“三規(guī)”同步修編，從與城市總體規(guī)劃同等重要的高度來謀劃綜合交通體系規(guī)劃，以充分發(fā)揮交通對(duì)城市發(fā)展的引領(lǐng)作用。如何抓住重點(diǎn)、創(chuàng)新發(fā)展，做好新時(shí)期綜合交通體系規(guī)劃修編工作成為當(dāng)前亟須思考的問題。

1 城市綜合交通體系規(guī)劃的地位與作用

城市綜合交通體系規(guī)劃作為政府實(shí)施城市綜合交通體系建設(shè)，調(diào)控交通資源，實(shí)現(xiàn)交通協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)城市綜合交通發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性文件，對(duì)指導(dǎo)各類交通專項(xiàng)規(guī)劃編制、各項(xiàng)交通政策研究和制定、各類交通設(shè)施建設(shè)和管理具有法定依據(jù)地位和作用。城市對(duì)外交通、道路、公共交通、步行和自行車交通、交通樞紐、停車、交通管理、交通信息化建設(shè)等子系統(tǒng)規(guī)劃及近期規(guī)劃應(yīng)符合城市綜合交通體系規(guī)劃[1-2]。

在城市交通問題日益加劇的情況下，城市綜合交通體系規(guī)劃編制工作不斷得到各級(jí)政府的重視，但由于長期受到城市總體規(guī)劃的束縛，目前仍存在以下不足：

1）城市綜合交通體系規(guī)劃處于一種被動(dòng)編制、配合為主的地位，以配合城市總體規(guī)劃編制、落實(shí)城市總體規(guī)劃方案為主要目的，以整合各類既有交通專項(xiàng)規(guī)劃成果為主，其規(guī)劃成果仍然從屬于城市總體規(guī)劃。

2）規(guī)劃成果與國家、省、區(qū)域綜合交通各專業(yè)規(guī)劃能夠較好地協(xié)調(diào)，但與城市空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)和用地布局等結(jié)合不夠，綜合交通體系規(guī)劃與城市總體規(guī)劃之間存在比較嚴(yán)重的脫節(jié)，難以發(fā)揮交通引領(lǐng)城市發(fā)展和用地開發(fā)的功能。

3）受制于城市總體規(guī)劃的用地布局，綜合交通體系規(guī)劃擬定的交通骨架系統(tǒng)方案難以有大的突破，且交通系統(tǒng)內(nèi)部各子項(xiàng)之間協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，導(dǎo)致綜合交通體系規(guī)劃的引領(lǐng)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能難以得到有效發(fā)揮。

2 武漢市綜合交通體系規(guī)劃回顧與評(píng)價(jià)

2.1 綜合交通體系規(guī)劃回顧

1）1996版城市總體規(guī)劃交通專項(xiàng)規(guī)劃。規(guī)劃確定發(fā)展以軌道交通為骨架的公共交通解決武漢市日益擁堵的城市交通問題的思想，并首次提出主城區(qū)快速路系統(tǒng)和軌道交通系統(tǒng)規(guī)劃方案。但本輪交通規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的一個(gè)專項(xiàng)，自身的系統(tǒng)性、完整性較差，關(guān)注的對(duì)象主要是道路交通設(shè)施，對(duì)其他交通子項(xiàng)研究相對(duì)不足，擬定的交通規(guī)劃方案與總體規(guī)劃之間存在比較嚴(yán)重的脫節(jié)現(xiàn)象。

2）2010版城市總體規(guī)劃交通專項(xiàng)規(guī)劃。

規(guī)劃提出交通引導(dǎo)城市發(fā)展的理念，通過構(gòu)建“多快多軌”(快速路和軌道交通)復(fù)合交通走廊引導(dǎo)城市沿6個(gè)方向集約化拓展，支撐了城市總體規(guī)劃提出的“主城為核、六軸六楔”的城市空間結(jié)構(gòu)。但本輪交通規(guī)劃仍然是城市總體規(guī)劃的專項(xiàng)，偏重于道路和軌道交通設(shè)施，對(duì)于靜態(tài)交通、步行和自行車交通等關(guān)注不夠，而且規(guī)劃沒有出臺(tái)相應(yīng)的細(xì)則來落實(shí)公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展的理念。

3）2010年綜合交通體系規(guī)劃。

武漢市于2010年首次編制《武漢市綜合交通體系規(guī)劃(2010—2020)》，規(guī)劃以深入落實(shí)2010版城市總體規(guī)劃為目標(biāo)，有效整合軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃、綜合交通樞紐規(guī)劃等一系列交通專項(xiàng)規(guī)劃成果，交通規(guī)劃自身的系統(tǒng)性和完整性不斷加強(qiáng)。但本輪規(guī)劃仍然從屬于城市總體規(guī)劃，側(cè)重于道路和軌道交通設(shè)施，相對(duì)城市總體規(guī)劃來說擬定的交通規(guī)劃方案沒有任何大的突破，是一種被動(dòng)適應(yīng)型的規(guī)劃。

2.2 既有綜合交通體系規(guī)劃成就

在三輪綜合交通體系規(guī)劃的指導(dǎo)下，武漢市基本確定了優(yōu)先發(fā)展公共交通和公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展的交通發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建了由綜合交通樞紐、快速路和軌道交通為骨干的城市骨架交通系統(tǒng)，現(xiàn)代化立體交通格局基本形成，交通系統(tǒng)有效支撐了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、用地拓展、功能優(yōu)化以及人口集聚，較好地滿足了廣大市民日益增長的多樣化出行需求。交通可達(dá)性大幅提升，通過航空可以通達(dá)國內(nèi)外120多個(gè)城市，通過鐵路5 h可以通達(dá)1 000 km范圍內(nèi)的主要城市；高峰時(shí)段主城區(qū)道路交通平均運(yùn)行車速為21.4 km·h-1，二環(huán)以內(nèi)任意起訖點(diǎn)之間30 min可以通達(dá)，城市交通運(yùn)行維持在中度擁堵水平；市民公共交通出行在30 min以內(nèi)的比例為50%。

2.3 既有綜合交通體系規(guī)劃不足

1）注重交通設(shè)施自身發(fā)展，一體化的交通體系有待完善。

目前武漢市仍處于交通設(shè)施大建設(shè)時(shí)期，綜合交通樞紐、道路、軌道交通等交通設(shè)施不斷得到完善，規(guī)劃比較注重各交通子系統(tǒng)自身發(fā)展要求，但對(duì)基于人員全過程出行鏈的一體化交通組織與系統(tǒng)整合不足，導(dǎo)致各種交通方式之間的換乘與銜接存在距離遠(yuǎn)、時(shí)間長、不暢通等問題，難以提高交通設(shè)施整體服務(wù)水平。

2）重視交通樞紐單體發(fā)展，樞紐之間的銜接與合作有待加強(qiáng)。

圍繞打造國家綜合交通樞紐的目標(biāo)，既有規(guī)劃有效指導(dǎo)了火車站、機(jī)場(chǎng)、港口等綜合交通樞紐建設(shè)，使得武漢市具備了設(shè)施相對(duì)完善的綜合交通樞紐。但是，綜合交通樞紐仍處于單體規(guī)模擴(kuò)張階段，高鐵、城鐵、航空、水運(yùn)等樞紐之間缺乏有效的銜接，樞紐之間為競爭關(guān)系，如鐵路與航空仍然在激勵(lì)爭奪500～1 000 km范圍內(nèi)的客流，鐵路與水運(yùn)聯(lián)運(yùn)比例較低，影響樞紐功能的發(fā)揮。

3）明確公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展的思路，均質(zhì)化發(fā)展態(tài)勢(shì)尚未得到根本扭轉(zhuǎn)。

既有交通規(guī)劃在都市發(fā)展區(qū)明確了通過公共交通尤其是軌道交通引導(dǎo)城市發(fā)展的思路，希望通過公共交通引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)城市集約化、差別化高效發(fā)展。但目前全市仍然處于均質(zhì)化發(fā)展?fàn)顩r，中心區(qū)與外圍區(qū)、軌道交通車站與快速路(主干路)周邊土地開發(fā)容積率相當(dāng)，未體現(xiàn)差別化的發(fā)展策略，城市仍處于無序蔓延態(tài)勢(shì)。

4）土地開發(fā)模式以資金平衡為前提，不利于主城區(qū)人口疏解。

武漢市正在大力推進(jìn)主城區(qū)“三舊改造”(舊城、舊村、舊廠)，土地開發(fā)模式以資金平衡而非交通設(shè)施承載力為前提，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目仍在基準(zhǔn)容積率基礎(chǔ)上大幅提升開發(fā)規(guī)模，主城區(qū)將提供更多的居住、商業(yè)、辦公等設(shè)施，人口將進(jìn)一步集聚，規(guī)劃擬定的主城區(qū)人口疏解目標(biāo)將更加難以實(shí)現(xiàn)，中心區(qū)交通擁堵狀況將進(jìn)一步加劇。

5）交通支撐重要功能區(qū)發(fā)展，交通與空間發(fā)展的協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)。

區(qū)域發(fā)展與交通系統(tǒng)仍待統(tǒng)籌，港口、機(jī)場(chǎng)、鐵路通道等重大交通設(shè)施布局或功能有待優(yōu)化；市域交通系統(tǒng)對(duì)多中心組團(tuán)城市空間結(jié)構(gòu)的支撐不足，城市就業(yè)和服務(wù)功能繼續(xù)向中心城區(qū)集聚。因此，必須加強(qiáng)交通與城市空間結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)，從源頭優(yōu)化交通設(shè)施布局，降低出行總量，優(yōu)化交通結(jié)構(gòu)。

3 綜合交通體系規(guī)劃修編

3.1 修編背景

1）落實(shí)“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶兩大國家發(fā)展戰(zhàn)略，積極融入和參與全球競爭與合作，打造內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)高地，加快實(shí)現(xiàn)建設(shè)國家中心城市、復(fù)興大武漢目標(biāo)。

2）《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》的發(fā)布，要求在城市群范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共享等，為統(tǒng)籌推進(jìn)城市群綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、提升交通設(shè)施互聯(lián)互通現(xiàn)代化水平帶來了重要戰(zhàn)略機(jī)遇[3]。

3）充分落實(shí)新型城鎮(zhèn)化要求，創(chuàng)新開展城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和綜合交通體系規(guī)劃“三規(guī)”同步修編工作，將綜合交通體系規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的關(guān)系從專項(xiàng)配合轉(zhuǎn)變?yōu)槌耙?guī)劃、引導(dǎo)發(fā)展。

4）面臨高增速、高聚集、高強(qiáng)度的機(jī)動(dòng)化發(fā)展新常態(tài)，在交通骨架系統(tǒng)基本形成的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)交通發(fā)展重點(diǎn)由大建設(shè)向綜合管理轉(zhuǎn)變。

3.2 重點(diǎn)研究并解決的問題

既有交通規(guī)劃是在武漢市經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚未進(jìn)入“萬億俱樂部”、社會(huì)影響力相對(duì)較小、城市交通骨架系統(tǒng)形成之前編制完成，主要側(cè)重于主城區(qū)重大交通基礎(chǔ)設(shè)施布局，是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下適應(yīng)型的交通規(guī)劃，對(duì)如何發(fā)揮政府和市場(chǎng)在交通設(shè)施規(guī)劃建設(shè)中的不同作用、合理規(guī)劃預(yù)留重要交通廊道、打造國家綜合交通樞紐城市等關(guān)注相對(duì)不足。面臨“三規(guī)”修編的歷史機(jī)遇，需要結(jié)合城市及交通發(fā)展的新形勢(shì)、新要求，切實(shí)解決既有交通規(guī)劃存在的問題。新一輪綜合交通體系規(guī)劃修編需要重點(diǎn)研究并解決以下問題：

1）發(fā)揮交通引領(lǐng)發(fā)展功能，打造中國經(jīng)濟(jì)增長第四極。

目前長江中游城市群內(nèi)部主要城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，缺乏專業(yè)化分工協(xié)作，交通設(shè)施互聯(lián)互通有待加強(qiáng)，區(qū)域整體性競爭優(yōu)勢(shì)尚未得到有效發(fā)揮。武漢市作為區(qū)域核心城市，應(yīng)從區(qū)域合作共贏的角度來謀劃交通體系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，充分發(fā)揮交通設(shè)施引領(lǐng)發(fā)展功能，通過交通基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展并提升長江中游城市群地位，使其早日成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第四極。

2）加強(qiáng)樞紐之間高效銜接，建設(shè)國家綜合交通樞紐城市。

圍繞武漢市打造國際交通樞紐城市的目標(biāo)，本輪規(guī)劃修編在進(jìn)一步完善航空、鐵路、水運(yùn)、公路等樞紐設(shè)施布局的基礎(chǔ)上，以沿江高鐵和福銀高鐵引入武漢為契機(jī)，對(duì)武漢市綜合交通樞紐總圖進(jìn)行調(diào)整，按照集中和集聚發(fā)展做大做強(qiáng)綜合交通樞紐的思路，切實(shí)加強(qiáng)空鐵樞紐之間的高效銜接，實(shí)現(xiàn)綜合交通樞紐由獨(dú)立規(guī)模擴(kuò)張向加強(qiáng)垂直合作轉(zhuǎn)變(見圖1)，并加強(qiáng)樞紐服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的相關(guān)內(nèi)容。

3）堅(jiān)持土地利用與交通系統(tǒng)融合，引導(dǎo)城市空間有序拓展。

從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面出臺(tái)相應(yīng)的土地與交通控制導(dǎo)則，徹底轉(zhuǎn)變土地均質(zhì)化開發(fā)模式，重點(diǎn)功能區(qū)圍繞重大交通基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行布局，在主城區(qū)圍繞軌道交通車站建設(shè)“車站城市”，在新城圍繞重要軌道交通車站建設(shè)“地鐵小鎮(zhèn)”，以軌道交通為骨干組織城市功能(見圖2)，實(shí)現(xiàn)“三規(guī)”修編之間的協(xié)調(diào)與融合，切實(shí)落實(shí)TOD交通發(fā)展策略。

圖1 綜合交通樞紐發(fā)展轉(zhuǎn)變Fig.1 Development of comprehensive transportation terminals

圖2 軌道交通引導(dǎo)城市空間拓展示意Fig.2 Urban spatial expansion through rail-transit-oriented transportation system

4）實(shí)現(xiàn)交通規(guī)劃轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化市場(chǎng)導(dǎo)向作用。

本輪規(guī)劃編制工作應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從需求導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)導(dǎo)向型，規(guī)劃的基本出發(fā)點(diǎn)須從做哪些轉(zhuǎn)變成為誰做。對(duì)于政府沒有絕對(duì)控制力、屬于市場(chǎng)化不確定的部分，通過負(fù)面清單進(jìn)行管理，結(jié)合規(guī)劃合理規(guī)定不可以做的事情；對(duì)于政府擁有足夠控制力的部分，通過正面清單進(jìn)行管理，加快交通設(shè)施建設(shè)，通過構(gòu)建具備市場(chǎng)彈性的規(guī)劃管理機(jī)制確保規(guī)劃實(shí)施的效力。

5）創(chuàng)新交通發(fā)展模式，優(yōu)化調(diào)整交通結(jié)構(gòu)。

預(yù)計(jì)到2049年武漢市日均出行總量將由目前2 825萬人次增長至5 100萬人次，但2020年以后交通設(shè)施容量基本穩(wěn)定，交通供需矛盾日益突出。本輪綜合交通體系規(guī)劃需要?jiǎng)?chuàng)新交通發(fā)展模式，大力發(fā)展以軌道交通為骨架的公共交通，加強(qiáng)步行和自行車交通與公共交通的銜接，確保在交通設(shè)施和環(huán)境容量約束下實(shí)現(xiàn)機(jī)動(dòng)化協(xié)調(diào)發(fā)展。

6）關(guān)注城市交通發(fā)展熱點(diǎn)，通過信息化實(shí)現(xiàn)交通創(chuàng)新發(fā)展。

本輪規(guī)劃要充分利用快速發(fā)展的信息化手段，搶抓互聯(lián)網(wǎng)+戰(zhàn)略機(jī)遇，整合并拓展手機(jī)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)移動(dòng)大數(shù)據(jù)、城市交通信息系統(tǒng)等大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)，通過信息化手段全面準(zhǔn)確把握城市交通出行特征，分析交通與城市用地協(xié)調(diào)性，建立城市空間與交通互動(dòng)機(jī)制，為城市總體規(guī)劃和交通規(guī)劃編制工作提供翔實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。

3.3 規(guī)劃修編工作創(chuàng)新

為了實(shí)現(xiàn)“三規(guī)”修編之間的高效銜接與互動(dòng)融合，本次規(guī)劃將構(gòu)建以交通可達(dá)性、交通設(shè)施承載力等為主體的互動(dòng)融合平臺(tái)，確定交通所能支撐的城市用地規(guī)模及人口、崗位規(guī)模，并引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)、功能區(qū)布局、產(chǎn)業(yè)布局等關(guān)乎城市發(fā)展重大方面內(nèi)容的優(yōu)化調(diào)整工作，切實(shí)發(fā)揮綜合交通體系規(guī)劃對(duì)城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的引導(dǎo)作用。在交通規(guī)劃成果形成的基礎(chǔ)上，將編制武漢市交通發(fā)展白皮書，并以市政府的名義權(quán)威頒布，通過一系列的政策分階段、有重點(diǎn)地保障城市交通行動(dòng)計(jì)劃的推進(jìn)，指導(dǎo)城市交通規(guī)劃、建設(shè)與管理。

4 結(jié)語

武漢市首次將綜合交通體系規(guī)劃提升至與城市總體規(guī)劃同等重要的高度，充分體現(xiàn)了綜合交通體系規(guī)劃在城市發(fā)展和規(guī)劃管理中的地位、作用得到提升和加強(qiáng)。面臨這一重要戰(zhàn)略機(jī)遇，需要充分考慮城市及交通轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求，在保持綜合交通體系完整的前提下實(shí)現(xiàn)交通規(guī)劃理念、研究思路、技術(shù)手段等成功轉(zhuǎn)型，有效做好“三規(guī)”同步修編背景下的綜合交通體系規(guī)劃編制，切實(shí)發(fā)揮綜合交通體系規(guī)劃對(duì)城市總體規(guī)劃修編的引領(lǐng)作用。

[1]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.關(guān)于印發(fā)《城市綜合交通體系規(guī)劃編制辦法》的通知(建城[2010]13號(hào))[R/OL].2010[2015-06-10].http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjcsjs/201002/t20100208_199623.html.

[2]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.關(guān)于印發(fā)《城市綜合交通體系規(guī)劃編制導(dǎo)則》的通知(建城[2010]80號(hào))[R/OL].2010[2015-06-10].http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjcsjs/201006/t20100608_201282.html.

[3]中華人民共和國國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃的批復(fù)(國函[2015]62號(hào)).2015[2015-06-10].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-04/05/content_9579.htm.