超大城市公交都市建設(shè)路徑探索與反思
——以廣州市為例

(廣州市設(shè)計院，廣東廣州510000)

當(dāng)前，中國一系列大城市和特大城市正處于向超大城市轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，如果不能有效解決轉(zhuǎn)變過程中人口聚集帶來的急劇增加的出行需求與資源受限的交通供給之間的矛盾，將不可避免地造成城市交通系統(tǒng)效率和服務(wù)水平降低，從而影響城市發(fā)展活力。建設(shè)“保障更有力、服務(wù)更優(yōu)質(zhì)、設(shè)施更完善、運營更安全、管理更規(guī)范”[1]的公交都市已成為擺脫超大城市擁堵困境及交通供需矛盾、提升居民出行質(zhì)量的必經(jīng)之路。然而，由于在落實過程中缺乏足夠的經(jīng)驗，公交都市的建設(shè)依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[2]。本文以實證分析方法剖析廣州市百年來向超大城市轉(zhuǎn)變過程中公共交通的發(fā)展歷程，將其發(fā)展置于歷史、制度環(huán)境的立體背景下，回顧梳理不同發(fā)展階段的特征，并與國內(nèi)外的先進案例進行對比，有利于公交都市抽象內(nèi)涵的清晰化、具象化，以及把握公交都市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。

1 廣州市公交都市建設(shè)路徑回顧

廣州市自1915年首次出現(xiàn)公共交通，百年的歲月里伴隨著城市社會經(jīng)濟的發(fā)展和城市空間的蔓延擴張，公共交通實現(xiàn)了從無到有、從量變到質(zhì)變的歷史轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了四個不同發(fā)展階段(見表1和圖1)。

1）萌芽起步，發(fā)展較快(1915—1978年)。

1915年，出租汽車首次出現(xiàn)，自此拉開了廣州市百年公共交通發(fā)展的帷幕。公共汽車的發(fā)展緊隨其后，至1934年共有14條線路[5]。1949年前，居民出行以步行為主，活動范圍非常有限；城市沿珠江發(fā)展，商業(yè)活動在北京路一帶聚集成團，城市呈現(xiàn)緊湊型團狀的棋盤式道路網(wǎng)布局。1949年后，伴隨城市建設(shè)加快，鐵路通道和沿江港口發(fā)展迅速，城市空間沿交通軸線走廊呈現(xiàn)觸角式生長；該階段公共交通發(fā)展較快，公共汽車萬人保有量從1950年0.37輛·萬人-1增至1975年2.74輛·萬人-1[5]。

2）強調(diào)機動，供需矛盾顯現(xiàn)(1979—1990年)。

改革開放后，廣州市經(jīng)濟快速發(fā)展刺激交通需求顯著增加，城市功能分區(qū)和地域結(jié)構(gòu)分化日益顯著，主城區(qū)與海珠工業(yè)組團、天河科教文化組團及黃埔深水港工業(yè)組團等聯(lián)系增強，城市棋盤+環(huán)形+放射線的分散組團結(jié)構(gòu)特征明顯。這段時期出行以自行車和摩托車為主，機動化水平和公共汽車服務(wù)水平較低，造成一系列乘車難問題。1984年，廣州市公共交通日客運量比建國初期增長17.1倍，而公交運力僅增加6.3倍?？瓦\量與運載能力之間的矛盾導(dǎo)致每月單車載客負荷達6.23萬人次，高峰時段市區(qū)公共汽車每平方米站立達12人[5]。

3）提升供給，實現(xiàn)多層次協(xié)同發(fā)展(1991—1999年)。

20世紀(jì)末，城鎮(zhèn)化進程逐漸加快，城市空間結(jié)構(gòu)向北進一步發(fā)展，各個組團逐漸連成一片，呈現(xiàn)沿南北鐵路干線和珠江兩岸的帶形發(fā)展組團。單純提高城市出行的機動性已經(jīng)無法滿足周邊農(nóng)業(yè)人口向城市人口轉(zhuǎn)變和城市空間蔓延擴張帶來的出行量和出行距離的增加。新階段通過公交體制改革，引入價格機制和市場運行規(guī)則，有效提升了公共交通供給能力，實現(xiàn)了多層次協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)。首先擴展線網(wǎng)層次，包含63條市區(qū)普通線、128條市區(qū)空調(diào)專線、107條市域城鎮(zhèn)和外縣(市)線、30條客輪航線和20條私營中巴線路；其次豐富車輛種類，由以往較為單一的大客車發(fā)展成為以公共汽車為主，以專線車、出租汽車、中小巴、客輪為輔，后期引入大運量軌道交通(1999年地鐵1號線全線通車)，規(guī)劃設(shè)計了多條軌道交通線路。

4）注重引導(dǎo)，建設(shè)公交都市(2000年至今)。

圖1 廣州市城市空間結(jié)構(gòu)擴張過程Fig.1 The city expansion of Guangzhou city

表1 廣州市城市規(guī)模與主要交通方式演變Tab.1 The evolution of city size and major transportation modes of Guangzhou

步入21世紀(jì)，廣州市面臨從傳統(tǒng)重工業(yè)向技術(shù)密集型、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化，城市空間結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了中心集聚化和郊區(qū)分散化的發(fā)展趨勢，城市建成區(qū)面積擴展迅速。全球經(jīng)濟的一體化發(fā)展造成金融和服務(wù)業(yè)等行業(yè)的集聚和極化效應(yīng)進一步增強，繁榮的城市中心集聚作用依舊明顯。與此同時，新興的互聯(lián)網(wǎng)等高科技行業(yè)則朝向更靈活和更專業(yè)化的模式發(fā)展，科學(xué)城、大學(xué)城等產(chǎn)業(yè)園區(qū)在城市的郊區(qū)和新城等地興起。區(qū)域次中心逐漸形成，外圍區(qū)域連成一片，城市面積擴張迅速，2000—2014年城市建成區(qū)面積增加兩倍。發(fā)達的城市交通系統(tǒng)縮短了組團間出行時間，使組團之間聯(lián)系日趨緊密，功能分工日益合理化，城市呈現(xiàn)多中心、多組團的空間布局形態(tài)。為此，廣州市以建設(shè)公交都市為契機，加強公共交通尤其是軌道交通對城市發(fā)展的引導(dǎo)作用，滿足不同區(qū)域、不同類型的出行需求，進而實現(xiàn)交通結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。近15年，公共交通保持穩(wěn)定發(fā)展，年客運總量由2000年15.05億人次增長至2014年56.8億人次，機動交通出行分擔(dān)率達60%。然而，各公共交通出行方式的增長變化幅度差異較大：常規(guī)公交增長緩慢，在公共交通客運量中的比例開始下滑；快速化大運量的軌道交通成網(wǎng)后對居民出行的吸引力逐步增強，在公共交通客運量中的比例從2000年3%增加至2014年40%[6]，逐漸發(fā)揮在城市公共交通中的骨干作用。

廣州市前三個階段的不斷發(fā)展實現(xiàn)了城市公共交通從無到有和從少到多的積累。然而，面對超大城市建設(shè)過程中人口、崗位的集聚，傳統(tǒng)的以單純提高公共交通供給為核心的發(fā)展模式不能滿足日益增長的出行需求。21世紀(jì)以來，優(yōu)先發(fā)展公共交通、建設(shè)公交都市戰(zhàn)略的提出是城市公共交通發(fā)展量變積累到一定階段引發(fā)的質(zhì)變，因此以其作為分水嶺對比前后不同階段的公共交通發(fā)展模式(見表2)。與傳統(tǒng)模式不同，公交都市的核心在于倡導(dǎo)公共交通主動引導(dǎo)城市的發(fā)展布局，實現(xiàn)城市公共交通與城市用地布局和結(jié)構(gòu)功能的協(xié)調(diào)配合，從而不斷提高公共交通系統(tǒng)的整體服務(wù)水平，改善公眾出行體驗，降低其對小汽車的依賴程度，達到從源頭上調(diào)控城市交通需求總量和交通結(jié)構(gòu)、提高城市交通運行效率、緩解城市交通擁堵的目標(biāo)。

表2 廣州市公共交通發(fā)展模式變遷Tab.2 The transformation of transit development strategy of Guangzhou

2 建設(shè)理念

廣州市公交都市建設(shè)與尊重地域差異、因勢利導(dǎo)的規(guī)劃理念，注重大運量軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的體系方針和充分發(fā)揮主觀能動性的創(chuàng)新實踐密不可分。

2.1 分區(qū)規(guī)劃、因勢利導(dǎo)

城市發(fā)展的人口、土地和產(chǎn)業(yè)等資源的約束條件不同，決定了不同時期、不同區(qū)域交通供給和需求存在多元化特征。如果對公共交通優(yōu)先策略實行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、忽視公共交通發(fā)展對于不同時期不同區(qū)域所起作用，將會影響公共交通發(fā)展規(guī)劃應(yīng)具有的前瞻性和引導(dǎo)性。廣州市在規(guī)劃層面因地制宜地采用多元化的公共交通發(fā)展模式(見圖2)，主城區(qū)采用以大運量軌道交通為骨架的發(fā)展模式，支撐高密度開發(fā)下高強度出行的順暢；主城區(qū)與新城間采用軌道交通與快速公交(BRT)并存，常規(guī)公交和其他公共交通方式補充的快慢結(jié)合發(fā)展模式，加強與主城區(qū)的聯(lián)系；新城采用以軌道交通及BRT線路途經(jīng)車站為核心，以常規(guī)公交為主體的發(fā)展模式，保障區(qū)域交通需求。

2.2 軌道成網(wǎng)、提升運力

1997年，《廣州市快速軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》共規(guī)劃7條線路，線網(wǎng)總里程206 km，首創(chuàng)城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的系統(tǒng)方法和內(nèi)容體系。1999年，廣州市第一條軌道交通線路通車，軌道交通發(fā)展迅速(見圖3)，現(xiàn)已形成城市軌道交通與城際軌道交通協(xié)同發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)體系。城市軌道交通包含10條線路，總里程260 km，日均客運量624萬人次，占公共交通客運量的比例增至40%，對居民出行的吸引力逐步增強。當(dāng)前在建軌道交通線路里程為303 km，遠期將形成23條環(huán)線+放射線的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，線路里程達1 025 km[7]。除城市軌道交通線路外，現(xiàn)已建成廣佛、廣珠兩條城際鐵路線路，未來還將建設(shè)10條城際鐵路線路，市域內(nèi)總里程達316 km。城際鐵路與城市軌道交通的加密成網(wǎng)將逐漸發(fā)揮大運量軌道交通在城市公共交通中的骨干作用。同時，為緩解區(qū)域用地開發(fā)強度差異和廣佛同城等帶來的職住分離和通勤距離過長現(xiàn)象，廣州市逐步提高大運量軌道交通線網(wǎng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，縮短長距離出行的出行時間。以連接主城區(qū)與南沙區(qū)的軌道交通線路為例，既有4號線運營最高速度僅為90 km·h-1，而規(guī)劃的18號線計劃采用最高時速160～200 km·h-1的新型列車，大大縮減兩地間的出行時間，改善居民出行體驗。

2.3 開拓創(chuàng)新、注重實踐

作為改革開放的前沿陣地，廣州市歷來重視在實踐中開拓創(chuàng)新。從1993年首次在中國內(nèi)地采用無人售票機制，到1997年首創(chuàng)中國軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的系統(tǒng)方法和內(nèi)容體系，再到近期推出閱讀專列、兒童專列、童話專列、3D繪畫專列等一系列主題有軌電車，廣州市積累了豐富經(jīng)驗。

例如，傳統(tǒng)的BRT服務(wù)一般為干線+支線接駁式：干線在走廊內(nèi)集中運輸客流，支線在走廊外發(fā)揮客流集散作用，在走廊起終點和沿線設(shè)置若干用于接駁換乘的樞紐站。而廣州市BRT創(chuàng)新性地采用專用走廊+靈活線路的運營模式(見圖4)，實現(xiàn)地面公交快速化并逐步隔離社會車輛，減少封閉式系統(tǒng)導(dǎo)致的大量乘客被迫換乘。該系統(tǒng)具有運力大、靈活性高的特點，日均客運量高達79萬人次，居亞洲首位(見圖5)，成為中國首次獲得世界交通可持續(xù)發(fā)展獎的交通項目。

除規(guī)劃設(shè)計過程外，廣州市在管理方式上也進行了探索。例如廣州市交通委員會近期推出的如約巴士平臺，基于定制理念將線路和車站選取交由市民投票申請，達到一定數(shù)量即有望開通，而訂票也采用APP和微信公眾號預(yù)訂的方式。作為城市出行方式的一種重要補充，如約巴士既削弱了中心城區(qū)和偏遠地區(qū)間公共汽車運力不足而溢出的私人汽車購買需求，更為消費者提供了不同層次的個性化出行選擇，從而減少道路時空資源的浪費。

3 現(xiàn)狀發(fā)展制約

廣州市在公共交通百年歷程中取得了豐碩成果，但與國內(nèi)外先進城市相比在公交運力、公交路權(quán)、車站覆蓋和車站銜接等方面仍然存在不足。

圖2 廣州市不同區(qū)域公共交通發(fā)展模式Fig.2 The development patterns of transit systems at various regions in Guangzhou

圖3 廣州市2000—2014年軌道交通里程及日均客運量Fig.3 The rail transit mileage and daily ridership of Guangzhou from 2000 to 2014

圖4 廣州市BRT組織模式與傳統(tǒng)模式對比Fig.4 The comparison of BRT organization mode with traditional mode in Guangzhou

3.1 公交運力

2014年，廣州市軌道交通全網(wǎng)客流密度約為2.4萬人次·km-1·d-1，高于同期北京市(2.32萬人次·km-1·d-1)和上海市(1.66萬人次·km-1·d-1)[6]，而公共交通的高負荷運行對應(yīng)的卻是現(xiàn)狀公交運力的整體偏低。軌道交通萬人擁有里程明顯低于國內(nèi)外同等規(guī)模的城市，常規(guī)公交和出租汽車的萬人擁有量分別只有10.5輛和16.6輛，不足世界知名公交都市(香港和新加坡)的一半(見表3)，提升空間較大。

3.2 公交路權(quán)

廣州市區(qū)公共汽車線路道路總里程約3 450 km，其中BRT和路側(cè)式公交專用車道長度為320 km，比例為9.3%，BRT線路僅23 km，占總里程的比例不足1%[5]。對比廣州市高峰時段不同類型的公交專用車道與同斷面的小汽車車速比值(路中式1.38，路側(cè)式1.55，混行2.00[5])，路側(cè)式公交專用車道和混行公共汽車的運營情況不佳。由于公共交通缺少路權(quán)保障，公交專用車道內(nèi)混行嚴(yán)重，小汽車是公共汽車車速的1.5倍以上，公交專用車道專線專用的優(yōu)勢未得到充分發(fā)揮。

3.3 車站覆蓋

廣州市區(qū)常規(guī)公交線路對人口和崗位的300 m覆蓋率約70%，軌道交通和BRT車站對人口和崗位600 m覆蓋率不足30%；而香港軌道交通500 m覆蓋率即達到50%，與廣州市軌道交通相比兩者相差近1倍(見表4)。究其原因，一方面盡管廣州市已完成大部分軌道交通線路的銜接規(guī)劃，但實施比例不足30%；另一方面外圍軌道交通車站(如地鐵4號線南段)周邊的土地開發(fā)未能與車站建設(shè)保持同步，部分車站出入口布局不合理，周邊土地資源被閑置，步行、自行車與公共汽車交通的接駁條件差，造成軌道交通的優(yōu)質(zhì)資源未能充分發(fā)揮。

3.4 車站銜接

公共汽車站覆蓋范圍決定車站服務(wù)的人口及就業(yè)規(guī)模，其范圍大小受居民出行方式的影響較大。出行者的總出行次數(shù)隨出行距離的增加而減少，通常步行至車站可接受的時間約為10 min，換算成直線距離約為600～800 m；步行至車站的乘客比例隨著與車站的距離增加而迅速下降[5]。圖6顯示芝加哥不同用地屬性軌道交通車站接駁方式隨距離變化的統(tǒng)計結(jié)果，可見若要擴大車站覆蓋范圍，必須依靠其他出行方式高效銜接，特別要注重優(yōu)化中心城區(qū)外圍居住區(qū)內(nèi)車站的銜接設(shè)施。

圖5 亞洲城市主要BRT系統(tǒng)高峰小時客運量及速度比較Fig.5 The comparison of hourly ridership and operational speed of major BRT systems at the peak hours inAsian citie

廣州市軌道交通車站銜接方式中步行約占90%，其他銜接方式普遍不足。與之相比，東京都市圈居住區(qū)軌道交通車站接駁方式中步行和其他交通方式之比穩(wěn)定在6:4，辦公區(qū)軌道交通車站則穩(wěn)定在9:1(見圖7)。東京職住分離現(xiàn)象明顯，通過良好的接駁，步行外其他銜接方式達到較高比例，有效提升該地區(qū)車站覆蓋率。而對于辦公區(qū)車站，土地開發(fā)程度較高，不具備大規(guī)模布設(shè)交通銜接設(shè)施的條件，故重點營造步行環(huán)境。

4 超大城市公交都市發(fā)展建議

本文以廣州市公交都市建設(shè)路徑和理念為基礎(chǔ)，借鑒國內(nèi)外先進的公交都市發(fā)展經(jīng)驗，對超大城市公交都市的發(fā)展提出以下幾點建議：以多元化的規(guī)劃策略為前提，尊重客觀存在的地區(qū)差異和措施適應(yīng)性差異；以協(xié)調(diào)化的設(shè)計理念為基礎(chǔ)，強調(diào)線網(wǎng)的全方位覆蓋；以人性化的運營為目標(biāo)，提高公共交通的服務(wù)質(zhì)量；以靈活化的管理為保障，體現(xiàn)地區(qū)特色。

1）規(guī)劃：分層次、相適應(yīng)

科學(xué)合理的規(guī)劃是公交都市順利建設(shè)的前提。應(yīng)根據(jù)城市空間結(jié)構(gòu)、用地特征和產(chǎn)業(yè)布局特征規(guī)劃公交都市，對不同規(guī)模和形態(tài)的區(qū)域進行細化，尋求有針對性的公共交通最佳配合，以完整的服務(wù)體系滿足多元化的公共交通出行需求。探討提升公共交通出行分擔(dān)率的措施與區(qū)域人口規(guī)模、土地利用、交通供給等特征之間的關(guān)系，分析比較不同改善措施的實施條件和投資效益，進一步提高改善措施的適應(yīng)性。

表3 2014年部分城市公交運力比較Tab.3 The comparison of transit capacities among selected cities in 2014

表4 廣州和香港公共交通人口、崗位覆蓋率對比Tab.4 The comparison of transit coverage of population and employment between Guangzhou and Hong Kong

圖6 芝加哥不同用地屬性軌道交通車站接駁方式隨距離變化Fig.6 The distance diversion curve of rail transit stations locating in different land-use areas in Chicago

2）設(shè)計：廣覆蓋、重銜接

公交都市的設(shè)計應(yīng)以協(xié)調(diào)化為理念，強調(diào)公共交通最后一公里的建設(shè)，實現(xiàn)線網(wǎng)對人口、崗位的全方位覆蓋。應(yīng)進一步完善軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，提高線網(wǎng)長度及車站覆蓋率。同時，加大研究成果的實施力度，包括運營線路中關(guān)于步行網(wǎng)絡(luò)、公共交通線路調(diào)整優(yōu)化、公共交通場站設(shè)置、出租汽車、P&R停車場和自行車停車等車站銜接設(shè)施規(guī)劃，保障不同公共交通方式之間銜接換乘的協(xié)調(diào)。

3）運營：增運力、提速度

公交都市的運營應(yīng)以人為本，以降低出行時間、改善出行體驗為核心。加大運力配備，提高車輛采購力度，降低車內(nèi)擁擠程度，改善乘客出行體驗。加強運營速度監(jiān)測，特別是對現(xiàn)有路側(cè)式公交專用車道運行情況的監(jiān)測，保障公共汽車的相對速度，增加公共交通吸引力。提高公共交通的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，增加高速列車的普及力度，改造既有路側(cè)式公交專用車道，提高公共交通網(wǎng)絡(luò)的整體運行速度。

4）管理：多樣化、顯特色

公交都市的實施離不開靈活的管理方式。城市公共交通系統(tǒng)包含軌道交通、BRT、常規(guī)公交和出租汽車等多種方式，應(yīng)充分發(fā)揮各種出行方式的特長，實行多樣化管理。完善對新興出行方式的管理和引導(dǎo)，根據(jù)具體需求考慮開通定制公交等個性化出行方式作為補充，體現(xiàn)城市特色，鼓勵創(chuàng)新機制，讓全行業(yè)都能在開放、公平、有序的環(huán)境下健康發(fā)展。

圖7 2005年東京都市圈居住區(qū)與辦公區(qū)軌道交通車站接駁方式對比Fig.7 The comparison of the connection modes of rail transit stations in residential areas and office areas within Tokyo metropolitan in 2005

5 結(jié)語

公交都市的真正內(nèi)涵并不僅僅在于線路長度、公共汽車數(shù)量和公共交通出行分擔(dān)率等指標(biāo)高低，而應(yīng)回歸出行者的感受。公共交通通過主動引導(dǎo)城市發(fā)展，達到與城市用地布局和功能結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，實現(xiàn)公共交通與城市發(fā)展形態(tài)和諧共存，從而不斷提高系統(tǒng)的整體服務(wù)水平，實現(xiàn)讓市民體面地出行、讓駕駛?cè)擞凶饑?yán)地駕駛的目標(biāo)，讓城市公共交通真正成為公眾日常出行的首選。

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