農(nóng)業(yè)福利國(guó)家的理論與經(jīng)驗(yàn)*

張光，吳進(jìn)進(jìn)，陳少威

(1.廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建廈門361005; 2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西南昌330013; 3.清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084)

農(nóng)業(yè)福利國(guó)家的理論與經(jīng)驗(yàn)*

張光1，吳進(jìn)進(jìn)2，陳少威3

(1.廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建廈門361005; 2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西南昌330013; 3.清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084)

摘要:農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的普遍規(guī)律是逐漸走向農(nóng)業(yè)福利國(guó)家。運(yùn)用現(xiàn)代化—趨同理論，認(rèn)為自工業(yè)化以來，成功地實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的國(guó)家農(nóng)業(yè)政策，普遍經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)推動(dòng)到農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持、再到對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行直接財(cái)政補(bǔ)貼的演進(jìn)過程。

關(guān)鍵詞:現(xiàn)代化—趨同理論;農(nóng)業(yè)福利國(guó)家;理論與經(jīng)驗(yàn)

一、引言

一個(gè)國(guó)家想要依靠自給而非進(jìn)口來解決國(guó)民的吃飯問題，那么，國(guó)家就必須采取農(nóng)業(yè)政策推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。但是，在工業(yè)化的不同階段，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中扮演的角色和國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的態(tài)度也呈現(xiàn)出不同的特征，觀察已經(jīng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的演進(jìn)過程，或者分析同一時(shí)期工業(yè)化國(guó)家與欠發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策的差異，我們就會(huì)很清晰地發(fā)現(xiàn)，工業(yè)化進(jìn)程與農(nóng)業(yè)保護(hù)主義呈現(xiàn)正相關(guān)性的普遍規(guī)律，我們將這一規(guī)律稱之為農(nóng)業(yè)保護(hù)主義的現(xiàn)代化—趨同理論?，F(xiàn)代化即工業(yè)化進(jìn)程，是農(nóng)業(yè)政策演進(jìn)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。工業(yè)化進(jìn)程決定了農(nóng)業(yè)支持政策的需求和供給，隨著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)的地位和農(nóng)業(yè)的相對(duì)收入會(huì)不斷下降，農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)家加強(qiáng)農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)的需求增加。工業(yè)化進(jìn)程也顯著提高了政府財(cái)政能力，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口數(shù)量的銳減，國(guó)家也有能力為農(nóng)業(yè)提供越來越大的支持與保護(hù)。農(nóng)業(yè)福利國(guó)家代表了工業(yè)化國(guó)家的一個(gè)普遍的農(nóng)業(yè)政策類型，以對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的價(jià)格補(bǔ)貼和財(cái)政直接補(bǔ)貼為主要形式，在本質(zhì)上是國(guó)家推動(dòng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入再分配政策，因而是一種明顯的福利政策。

在前工業(yè)化時(shí)代，農(nóng)業(yè)不僅是國(guó)家經(jīng)濟(jì)和國(guó)民就業(yè)的主體，也是國(guó)家財(cái)政收入的主要來源，統(tǒng)治者本能地十分重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但是由于農(nóng)業(yè)人口規(guī)模巨大以及技術(shù)水平和國(guó)家財(cái)力的不足，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持推動(dòng)力度很小，在大多數(shù)情況下，政府對(duì)農(nóng)業(yè)一般持放任態(tài)度，輔以有限的投入。工業(yè)化開始后，農(nóng)業(yè)擔(dān)任為工業(yè)提供原料和初始資金的角色，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的地位更加重要，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度也有所增加，投入的資金也更多。隨著工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)的薄弱性也充分展示出來。相比非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率較低，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)也更為頻繁，農(nóng)民收入增長(zhǎng)十分不穩(wěn)定，此時(shí)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的政策開始發(fā)生巨大轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)政策不再僅僅止于推動(dòng)措施，國(guó)家在價(jià)格和財(cái)政直接補(bǔ)貼上對(duì)農(nóng)業(yè)予以支持，農(nóng)業(yè)政策也從推動(dòng)型政策轉(zhuǎn)變?yōu)樵俜峙湫偷霓r(nóng)業(yè)福利政策。

本文探討的是國(guó)家農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的一般規(guī)律，認(rèn)為隨著工業(yè)化進(jìn)程，國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型有著一定的發(fā)展規(guī)律，近代以來農(nóng)業(yè)政策的演進(jìn)經(jīng)歷了三個(gè)階段:大致上從農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策開始，向農(nóng)業(yè)價(jià)格支持政策過渡，并最終發(fā)展為農(nóng)業(yè)福利政策。這一發(fā)展規(guī)律是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型決定的，而具體的轉(zhuǎn)型過程與形態(tài)則由各國(guó)復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)制度與環(huán)境塑造。

二、農(nóng)業(yè)福利國(guó)家的現(xiàn)代化—趨同理論

只要人類飲食仍依賴生物資源，那么農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位就不會(huì)改變。除了極少數(shù)小國(guó)或氣候環(huán)境極為惡劣的國(guó)家的糧食依靠進(jìn)口外，大多數(shù)國(guó)家都必須在不同程度上發(fā)展本國(guó)農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)不僅對(duì)人類生存極端重要，而且在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與轉(zhuǎn)型過程中扮演著特殊的角色。在前現(xiàn)代社會(huì)的農(nóng)業(yè)國(guó)，農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)的主體，農(nóng)業(yè)容納了絕大多數(shù)人口和勞動(dòng)力。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)同時(shí)也是統(tǒng)治者收入的主要來源，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的重視程度不言而喻。然而，隨著工業(yè)化發(fā)展與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中地位不斷下降，工業(yè)取代農(nóng)業(yè)成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的源泉，農(nóng)業(yè)扮演的角色和發(fā)揮的作用不斷變化，國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策取向也隨之不斷轉(zhuǎn)型。

工業(yè)代化理論是解釋國(guó)家農(nóng)業(yè)政策變遷的最經(jīng)典理論。二十世紀(jì)八九十年代的學(xué)者們觀察到一個(gè)有趣的現(xiàn)象，發(fā)達(dá)國(guó)家總是保護(hù)農(nóng)業(yè)，而貧窮國(guó)家卻對(duì)農(nóng)業(yè)征收重稅。學(xué)者們發(fā)現(xiàn)了人均收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與國(guó)家農(nóng)業(yè)保護(hù)程度之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。［1］124回顧發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，學(xué)者們也發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策從汲取到保護(hù)的演變過程，［2］263－275學(xué)者們借此提出了農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代化理論，又稱發(fā)展模式(development pattern)。這一理論的基本觀點(diǎn)是:隨著工業(yè)化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程，國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策也逐漸從汲取與剝奪農(nóng)業(yè)走向農(nóng)業(yè)保護(hù)主義。

這種隨著現(xiàn)代化發(fā)展而出現(xiàn)的國(guó)家農(nóng)業(yè)保護(hù)主義與農(nóng)業(yè)福利國(guó)家興起的現(xiàn)象與趨勢(shì)是現(xiàn)代化趨同理論的一個(gè)重要體現(xiàn)。Wilensky指出的發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)、政治與文化結(jié)構(gòu)出現(xiàn)的同質(zhì)化現(xiàn)象，提出了現(xiàn)代化中的趨同理論。所謂趨同論(convergence theory)，是指隨著國(guó)家越來越發(fā)達(dá)，這些國(guó)家會(huì)發(fā)展出一套相似的經(jīng)濟(jì)、政治和文化結(jié)構(gòu)，以及某種程度上的共同價(jià)值觀和理念。趨同論認(rèn)為，隨著工業(yè)化的進(jìn)程，富裕國(guó)家在社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化和政治制度上將朝著共同的方向發(fā)展，出現(xiàn)共同的趨勢(shì)，導(dǎo)致趨同現(xiàn)象產(chǎn)生的決定因素就是工業(yè)化進(jìn)程。［3］3Wilensky概括了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化9個(gè)方面的現(xiàn)代化趨同趨勢(shì):親屬關(guān)系與家庭構(gòu)成及其政治需求的變化、少數(shù)群體的平等化趨勢(shì)以及政府的平權(quán)運(yùn)動(dòng);高等教育的大眾化;大眾傳統(tǒng)的主導(dǎo)地位以及政治與文化的娛樂化趨勢(shì);專家與高智群體的增加;中高產(chǎn)階級(jí)的擴(kuò)張，高級(jí)藍(lán)領(lǐng)以及中低產(chǎn)階級(jí)的增長(zhǎng);農(nóng)民與低技能手工工人階層的萎縮;工作組織、日程與時(shí)間的變化;福利國(guó)家的興起與增長(zhǎng);政治制度的變革。

農(nóng)業(yè)福利國(guó)家趨勢(shì)對(duì)應(yīng)了趨同理論中的福利國(guó)家興起與發(fā)展的趨同趨勢(shì)。推動(dòng)福利國(guó)家興起的主要因素是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及其人口結(jié)構(gòu)的變遷。在全世界范圍內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與國(guó)家的福利發(fā)展程度呈現(xiàn)高度正相關(guān)性。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)致人口生育率的下降，人口結(jié)構(gòu)也逐漸走向老齡化，產(chǎn)生了大量需要養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)等社會(huì)保障需求的老齡人口。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與工業(yè)化也增加了勞動(dòng)階層的疾病、失業(yè)、意外傷害等經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)，為了應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，政府不得不滿足公眾需求，建立和擴(kuò)張社會(huì)福利項(xiàng)目，推動(dòng)福利國(guó)家的建立與發(fā)展。［4］10發(fā)達(dá)國(guó)家福利政策在很多維度上呈現(xiàn)趨同趨勢(shì):主要發(fā)達(dá)國(guó)家都形成了7種到8種福利項(xiàng)目與類型;福利支出規(guī)模在二戰(zhàn)后，特別是1950年代到1980年代期間迅速擴(kuò)張，福利項(xiàng)目的覆蓋面不斷擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)廣覆蓋，福利項(xiàng)目的籌資模式也在一定程度上相近。

最新的研究表明，農(nóng)業(yè)福利國(guó)家是福利國(guó)家體系的重要構(gòu)成。與養(yǎng)老、醫(yī)療等普惠性的社會(huì)福利項(xiàng)目不同，農(nóng)業(yè)福利政策屬于特定型福利項(xiàng)目，如針對(duì)失業(yè)人員、貧困救濟(jì)、婦女兒童等特殊群體的福利項(xiàng)目?，F(xiàn)代化的一個(gè)顯著趨勢(shì)就是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)地位的下降、農(nóng)業(yè)人員比重的降低和工農(nóng)收入差距的拉大，農(nóng)業(yè)從業(yè)者也逐漸成為需要福利政策救助的對(duì)象，國(guó)家福利體系也從傳統(tǒng)福利項(xiàng)目的受眾擴(kuò)張到農(nóng)業(yè)從業(yè)者，農(nóng)業(yè)福利國(guó)家也是現(xiàn)代化趨同論的典型表現(xiàn)，人均收入越高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)從業(yè)者比重越低的國(guó)家，農(nóng)業(yè)保護(hù)程度也就越強(qiáng)，農(nóng)業(yè)福利國(guó)家程度也就越高。Honma ＆Hayami［5］56以及Krueger，Schiff＆valdes［6］245等都提出了工業(yè)化國(guó)家農(nóng)業(yè)保護(hù)政策和低收入國(guó)家農(nóng)業(yè)汲取政策之間的強(qiáng)烈對(duì)比，形成了一種經(jīng)濟(jì)越發(fā)展越支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展悖論(development paradox)。［7］32

在工業(yè)化的最初階段，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)征稅，從農(nóng)業(yè)汲取資源來支援工業(yè)部門的發(fā)展，同時(shí)為了維持工業(yè)部門較低的勞動(dòng)工資，食品價(jià)格也被控制得很低。然而在工業(yè)化進(jìn)一步發(fā)展后，工業(yè)部門勞動(dòng)力收入增長(zhǎng)很快，隨著他們生活水平的提高，對(duì)食品的需求彈性開始降低。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)民收入的增長(zhǎng)也遇到瓶頸，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)民收入開始滯后于工業(yè)部門，農(nóng)業(yè)部門的勞動(dòng)力比重也快速下降。農(nóng)業(yè)部門地位下降，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，以及農(nóng)業(yè)與農(nóng)民受經(jīng)濟(jì)危機(jī)與價(jià)格波動(dòng)之害尤為劇烈。國(guó)家開始考慮對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償，農(nóng)業(yè)政策的保護(hù)主義取向越來越明顯。隨著現(xiàn)代化發(fā)展，人均收入不斷提高，食品消費(fèi)支出在日常支出中的比例顯著下降，因此消費(fèi)者對(duì)食品價(jià)格也變得越來越不敏感。在工業(yè)化社會(huì)，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口比重很小，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持與補(bǔ)償分散到所有消費(fèi)者和納稅人頭上，每個(gè)人支付的成本很小，因此消費(fèi)者和納稅人對(duì)食品價(jià)格以及政府支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的反對(duì)也不再?gòu)?qiáng)烈。［8］124政府因此也開始對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民實(shí)施保護(hù)政策，即農(nóng)業(yè)保護(hù)主義。農(nóng)業(yè)保護(hù)主義旨在維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生活水平，其角色表現(xiàn)為一種國(guó)家的福利供給，農(nóng)業(yè)保護(hù)主義實(shí)質(zhì)上成為發(fā)揮再分配作用的社會(huì)福利政策。

農(nóng)業(yè)政策變遷的趨同理論闡釋了工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型驅(qū)使著農(nóng)業(yè)政策從汲取到保護(hù)主義的轉(zhuǎn)型規(guī)律。Sheingate總結(jié)了十九世紀(jì)末以來主要發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)政策發(fā)展史，開創(chuàng)性地將農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)業(yè)政策的演變劃分為三個(gè)階段和三種類型:農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策、農(nóng)業(yè)價(jià)格支持政策、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，并將以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)支持政策稱為農(nóng)業(yè)福利國(guó)家。［9］15

圖1展示了農(nóng)業(yè)福利國(guó)家興起的現(xiàn)代化—趨同理論。在工業(yè)化初期，農(nóng)業(yè)是工業(yè)汲取的主要來源，食品特別是糧食是工人消費(fèi)的主要構(gòu)成，無(wú)論是出于提高工業(yè)資源供給，還是減低食品支出的考慮，國(guó)家都需要采取農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策，通過一定程度的農(nóng)業(yè)投入保持農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量。經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段限制了國(guó)家財(cái)力，國(guó)家不愿也無(wú)力為農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策支付較高的政府支出。因此，這一時(shí)期國(guó)家農(nóng)業(yè)政策是農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，工業(yè)產(chǎn)值的增長(zhǎng)和工業(yè)從業(yè)者收入不斷提高，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的地位則持續(xù)下降，農(nóng)業(yè)人口比重也隨之降低，國(guó)家為補(bǔ)償農(nóng)業(yè)和農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中不斷拉大的工農(nóng)收入差距，實(shí)施了越來越強(qiáng)的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，通過價(jià)格支持政策保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，并最終在高額的國(guó)家財(cái)力基礎(chǔ)上采取再分配手段對(duì)農(nóng)民提供補(bǔ)貼與收入支付。因此，在工業(yè)化后期與完成后，國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策則以價(jià)格支持政策和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策為主。

圖1　農(nóng)業(yè)福利國(guó)家的現(xiàn)代化趨同理論

(一)農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策(Agriculture－promotion Policy)

在工業(yè)化之前，盡管農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)的主體，但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的低下，國(guó)家沒有充足的財(cái)力推動(dòng)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng);由于技術(shù)條件的落后，也沒有足夠的技術(shù)手段推動(dòng)農(nóng)業(yè)技術(shù)的革新;由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和農(nóng)業(yè)的自然經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，國(guó)家也沒有足夠的動(dòng)力去推動(dòng)農(nóng)業(yè)的擴(kuò)張。因此，在工業(yè)化革命之前的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)政策是放任的，以及極有限的推動(dòng)措施，如勸農(nóng)興桑、撥付極少的資金，主要依靠農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)、改良糧種鼓勵(lì)農(nóng)民耕種。農(nóng)業(yè)放任態(tài)度使得中央政府也沒有設(shè)立專門主管農(nóng)業(yè)的部門，如帝制時(shí)代的中國(guó)，有限的農(nóng)田水利主要在地方政府支持下，由農(nóng)民承擔(dān)徭役來完成。在中央六部中，并沒有為農(nóng)業(yè)留下獨(dú)立位置，只有工部承擔(dān)一定的屯田、水利工程，但其主要職能是軍事和皇家土木工程建設(shè)，與農(nóng)田水利并無(wú)多大關(guān)聯(lián)。在農(nóng)業(yè)國(guó)家，稅收是國(guó)家財(cái)政最主要的來源，是統(tǒng)治者汲取財(cái)富的主要渠道。國(guó)家往往通過調(diào)整農(nóng)業(yè)相關(guān)的稅賦與徭役等負(fù)擔(dān)項(xiàng)目影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

工業(yè)化初期，工業(yè)化是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)是工業(yè)，農(nóng)業(yè)則被視為落后的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。然而農(nóng)業(yè)卻是主要經(jīng)濟(jì)部門和勞動(dòng)力主要就業(yè)部門，因此，盡管國(guó)家大多輕視農(nóng)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，但是重視農(nóng)業(yè)對(duì)工業(yè)增長(zhǎng)的服務(wù)作用。農(nóng)業(yè)對(duì)工業(yè)的貢獻(xiàn)表現(xiàn)為工業(yè)應(yīng)從中榨取食物、勞動(dòng)力和資本，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也就是現(xiàn)代工業(yè)不斷吸收傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的資源而得到擴(kuò)張的過程。早期的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析了工業(yè)化初期農(nóng)業(yè)與工業(yè)化的關(guān)系，劉易斯提出的二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式認(rèn)為，傳統(tǒng)部門(農(nóng)業(yè)部門)的剩余勞動(dòng)力的邊際生產(chǎn)力接近于零甚至為負(fù)數(shù)，因此農(nóng)業(yè)部門的命運(yùn)在于勞動(dòng)力向現(xiàn)代部門即工業(yè)轉(zhuǎn)移。經(jīng)濟(jì)發(fā)展也就是二元部門向一元化機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過程。只有當(dāng)工業(yè)發(fā)展將農(nóng)業(yè)的剩余勞動(dòng)力吸收告罄后，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)率才能得到提高。拉尼斯和費(fèi)(Ranis＆Fei)提出的“費(fèi)－拉”模式強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供勞動(dòng)力和農(nóng)產(chǎn)品剩余的作用，認(rèn)為農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢制約了工業(yè)的擴(kuò)張。［10］533－565關(guān)于農(nóng)業(yè)對(duì)工業(yè)化的貢獻(xiàn)，早期的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為農(nóng)業(yè)在勞動(dòng)、資本、外匯、糧食和市場(chǎng)(農(nóng)民作為買者與賣者)五個(gè)方面為工業(yè)提供資源。［11］255在較為發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)脫離自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，通過工農(nóng)業(yè)商品流通互換，工業(yè)憑借其高生產(chǎn)率、高附加值與價(jià)格優(yōu)勢(shì)，從農(nóng)業(yè)獲得大量資金積累。在后發(fā)國(guó)家，為了加快追趕工業(yè)化步伐，盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)騰飛，農(nóng)業(yè)成為部分國(guó)家政策驅(qū)動(dòng)資金汲取的主要對(duì)象。落后國(guó)家往往采取偏向工業(yè)與城市的農(nóng)業(yè)歧視政策，制定高農(nóng)業(yè)稅率，直接汲取農(nóng)業(yè)稅收，再利用財(cái)政資金直接投資工業(yè)，或者運(yùn)用行政權(quán)力或壟斷農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷市場(chǎng)，壓低農(nóng)產(chǎn)品的城市銷售價(jià)格，降低城市消費(fèi)和工業(yè)發(fā)展成本。在工業(yè)化基礎(chǔ)薄弱的國(guó)家，農(nóng)業(yè)也是出口創(chuàng)匯的主要來源，農(nóng)產(chǎn)品出口獲得的外資被用做工業(yè)化資金，進(jìn)口國(guó)外先進(jìn)工業(yè)設(shè)備。

由于農(nóng)業(yè)對(duì)工業(yè)化初始階段有著如此重要的功能，國(guó)家在工業(yè)化啟動(dòng)后也開始實(shí)施不同程度的農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策。國(guó)家出于理性，不但不能抑制農(nóng)業(yè)發(fā)展，反而要推動(dòng)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)，特別是糧食和工業(yè)原料等農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增長(zhǎng)。國(guó)家在中央政府設(shè)立專門農(nóng)業(yè)部門、制定農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策，特別是要開辟農(nóng)業(yè)財(cái)政支出，改革土地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅率。在西方民主國(guó)家，農(nóng)業(yè)部門不僅是農(nóng)業(yè)政策的決策機(jī)構(gòu)，而且擔(dān)任農(nóng)業(yè)從業(yè)者代言人的角色。在非民主或后發(fā)國(guó)家，農(nóng)業(yè)部則主要為統(tǒng)治集團(tuán)的國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略服務(wù)，在執(zhí)行推動(dòng)政策的同時(shí)，為汲取農(nóng)業(yè)資源而實(shí)施推動(dòng)政策。國(guó)家最主要的農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策就是農(nóng)業(yè)財(cái)政支出政策，支出政策一般由已經(jīng)建立的農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)。財(cái)政支農(nóng)支出內(nèi)容廣泛，包括為解決農(nóng)業(yè)市場(chǎng)失靈的農(nóng)業(yè)基本公共設(shè)施支出，如農(nóng)產(chǎn)品銷售與運(yùn)輸?shù)慕煌ńㄔO(shè)、農(nóng)產(chǎn)品公共儲(chǔ)備支出、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷和促銷支出等，以及直接提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和附加值的支出，如農(nóng)業(yè)培訓(xùn)與教育支出、農(nóng)業(yè)研究與技術(shù)推廣服務(wù)支出、農(nóng)業(yè)信貸服務(wù)等。然而，這一時(shí)期的農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策在總量和比例上都是很小的，其原因一方面源于國(guó)家致力于發(fā)展工業(yè)化，農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策遠(yuǎn)非國(guó)家發(fā)展政策的重心;另一方面由于工業(yè)化初中期，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)仍然占據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)相當(dāng)大的比例，國(guó)家財(cái)力尚不足以支持較大比重的農(nóng)業(yè)支出。

正如上文提到的，工業(yè)化初中期的農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策是與各種的汲取聯(lián)系在一起的。然而值得注意的是，在先發(fā)與后發(fā)國(guó)家以及不同的經(jīng)濟(jì)與政治體制的國(guó)家，汲取與推動(dòng)的比重、汲取的形式都不相同，甚至截然相反。在先發(fā)國(guó)家，特別是西方民主國(guó)家，工業(yè)化推動(dòng)了農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)從業(yè)者作為重要的利益群體開始走上政治舞臺(tái)，在政黨政治的制度環(huán)境下對(duì)農(nóng)業(yè)政策發(fā)揮著越來越顯著的影響，國(guó)家實(shí)施農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策的同時(shí)并沒有國(guó)家政策意義上的汲取，而工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的汲取則主要通過市場(chǎng)機(jī)制即工農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格差距來實(shí)現(xiàn)，而國(guó)家則并未制定不利的農(nóng)業(yè)政策。如在美國(guó)十九世紀(jì)中期，南部地區(qū)是棉花的主要生產(chǎn)地，而棉花主要以出口為主，南部地區(qū)本身很少生產(chǎn)工業(yè)品，而北部工業(yè)發(fā)達(dá)，南方通過出口棉花獲得的資金流入北方，為北方工業(yè)化提供了資本。

然而，在后發(fā)達(dá)國(guó)家，民主制度不健全，農(nóng)業(yè)缺乏有效的利益代表制度，統(tǒng)治階層存在強(qiáng)烈的工業(yè)化優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，有限的推動(dòng)政策往往伴隨著顯著的國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的汲取與扭曲政策，這種汲取政策一般表現(xiàn)為高農(nóng)業(yè)稅率、阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地和所有制、人為壓低糧食與農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格、國(guó)家壟斷國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)與貿(mào)易政策等。在部分后發(fā)達(dá)國(guó)家，在農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策與汲取政策搭配下的雙重效應(yīng)下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率仍然得到了顯著的增長(zhǎng)，然而工農(nóng)業(yè)收入差距卻不斷拉大，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)局面并未扭轉(zhuǎn)。如日本在十九世紀(jì)末到二十世紀(jì)初，農(nóng)地稅是日本政府主要的收入來源，政府制定高農(nóng)業(yè)稅率汲取農(nóng)業(yè)資金，而對(duì)初生的工業(yè)企業(yè)則實(shí)施低稅政策，在農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策方面，日本政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支出盡管較少，但仍然不斷增長(zhǎng)。工業(yè)生產(chǎn)出來的機(jī)械設(shè)備被用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，工業(yè)技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生出的肥料能源則為農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)創(chuàng)造了條件。更為糟糕的情況是，在部分后發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)，如二十世紀(jì)六七十年代的西非以及1953－1978年的中國(guó)，有限的農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策與強(qiáng)烈的農(nóng)業(yè)汲取政策相結(jié)合、推動(dòng)政策為汲取政策服務(wù)、嚴(yán)重的工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、統(tǒng)治階層強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)偏好，完全扭曲了有限的農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策的積極效應(yīng)，不僅使農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策效果十分微弱，國(guó)家還通過扭曲性的市場(chǎng)干預(yù)與價(jià)格機(jī)制汲取農(nóng)業(yè)剩余，其結(jié)果是極大地破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，甚至使農(nóng)業(yè)陷入危機(jī)，使國(guó)民陷入饑荒與災(zāi)難。

(二)價(jià)格支持政策(Price Support Policy)

當(dāng)工業(yè)化發(fā)展到中后期，由于工業(yè)化的發(fā)展，國(guó)家不僅不需要從農(nóng)業(yè)中汲取資源發(fā)展工業(yè)，反而有能力加大對(duì)農(nóng)業(yè)的推動(dòng)力量，實(shí)施以工補(bǔ)農(nóng)戰(zhàn)略。在仍然向農(nóng)業(yè)征稅的國(guó)家，農(nóng)業(yè)相關(guān)稅收占國(guó)家財(cái)政收入的比重已經(jīng)微不足道，國(guó)家財(cái)政收入也主要來源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，相比工業(yè)化初期，國(guó)家財(cái)力得到了顯著的增長(zhǎng)。因此，汲取和扭曲型的農(nóng)業(yè)政策逐漸被消除，如農(nóng)業(yè)稅比重逐漸降低乃至取消，國(guó)家放松對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)管控和價(jià)格管制，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格逐漸走向市場(chǎng)化。

在實(shí)質(zhì)性的農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策和理性的農(nóng)業(yè)汲取條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將獲得顯著的增長(zhǎng)和發(fā)展，主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量將獲得大幅增長(zhǎng)，增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人口增長(zhǎng)，使得人均糧食消費(fèi)量不斷增長(zhǎng)，并出現(xiàn)富余。由于農(nóng)業(yè)技術(shù)的改進(jìn)和生產(chǎn)條件的完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率也進(jìn)一步提高。盡管農(nóng)業(yè)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的地位卻越來越低。一方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重被二、三產(chǎn)業(yè)超過，其份額越來越小;另一方面，農(nóng)村人口與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重也日益降低。

這一時(shí)期，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)從業(yè)者而言最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)是農(nóng)業(yè)與農(nóng)民的相對(duì)經(jīng)濟(jì)地位的不斷下降。隨著農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化的完善和國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展，農(nóng)民根據(jù)國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)情況生產(chǎn)。和平年代，在農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策的促進(jìn)下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量增長(zhǎng)迅猛，農(nóng)產(chǎn)品富余與過?，F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。然而產(chǎn)量的劇增并不一定增加農(nóng)民收入。產(chǎn)量過剩導(dǎo)致價(jià)格大跌，而農(nóng)產(chǎn)品需求卻并非顯著增加，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，甚至下降。在工業(yè)化中后期，農(nóng)民面對(duì)日益拉大的工農(nóng)收入差距越來越不滿，要求政府改變單一的農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策，實(shí)施更加有力的干預(yù)和保護(hù)政策的呼聲也越來越高漲。特別是在極端環(huán)境下，如面臨嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格暴跌，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值嚴(yán)重縮水，農(nóng)民收入急劇降低，且大量負(fù)債。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策已經(jīng)無(wú)法解決農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收問題了，推動(dòng)農(nóng)業(yè)政策變遷的時(shí)機(jī)成熟。

一戰(zhàn)后，特別是二十世紀(jì)二十年代，資本主義世界出現(xiàn)了一段“相對(duì)安定”的局面。在這一時(shí)期，各主要資本國(guó)家基本完成了工業(yè)化。工業(yè)化帶來的技術(shù)革命使農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大增。盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到一戰(zhàn)的嚴(yán)重影響，但戰(zhàn)后的和平與繁榮使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)正常并節(jié)節(jié)攀升。工業(yè)化帶動(dòng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮，產(chǎn)生了大量脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的城市從業(yè)人員，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求與日俱增。農(nóng)業(yè)產(chǎn)出回升的直接后果是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的下跌。價(jià)格的下跌波動(dòng)不僅影響農(nóng)業(yè)人員的收入與農(nóng)業(yè)地區(qū)的穩(wěn)定，國(guó)家也不得不采取價(jià)格干預(yù)政策。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，政府價(jià)格干預(yù)政策真正的興起源于大蕭條的爆發(fā)，大蕭條使農(nóng)業(yè)陷入危機(jī)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格遭受嚴(yán)重打擊。世界農(nóng)產(chǎn)品相對(duì)價(jià)格從1927－1929年迅速狂跌到1931－1933年的最低點(diǎn)，按不變價(jià)格計(jì)算，1932年的小麥價(jià)格僅相當(dāng)于1925年的四分之一，從1929年到1932年，棉花、小麥、稻米等農(nóng)產(chǎn)品平均價(jià)格下降了一倍多，大蕭條嚴(yán)重打擊了農(nóng)場(chǎng)主的經(jīng)濟(jì)收入。［12］356

在農(nóng)業(yè)總體過剩的背景下，前一時(shí)期旨在擴(kuò)大產(chǎn)量的農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策只能使農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格繼續(xù)降低，政府的農(nóng)業(yè)政策因而改弦易張。政府的農(nóng)業(yè)政策從旨在提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長(zhǎng)的推動(dòng)政策走向控制產(chǎn)量、提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的價(jià)格支持政策，旨在降低減輕農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)的影響。在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格較低時(shí)，農(nóng)民可以以高于市場(chǎng)價(jià)格的保護(hù)價(jià)銷售農(nóng)產(chǎn)品，從而穩(wěn)定農(nóng)民收入的增長(zhǎng)。價(jià)格支持政策開啟了政府直接干預(yù)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的先河。在農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策階段，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的干預(yù)較小，而且主要使用間接手段。政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)保持放任狀態(tài)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格基本上由市場(chǎng)機(jī)制決定。價(jià)格支持政策意味著政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通過程進(jìn)行直接干預(yù)。最初的價(jià)格支持政策是通過政府參與農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷來干預(yù)價(jià)格，如政府在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格過低和過高時(shí)分別買進(jìn)和賣出農(nóng)產(chǎn)品，從而維持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的穩(wěn)定，這一策略還沒有直接干預(yù)農(nóng)民的決策和市場(chǎng)交易行為。較為簡(jiǎn)單的價(jià)格支持政策是只規(guī)定一個(gè)基準(zhǔn)保護(hù)價(jià)，在市場(chǎng)過剩、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低于規(guī)定的保護(hù)價(jià)時(shí)要求按照保護(hù)價(jià)銷售。更為復(fù)雜的形式是美國(guó)在三十年代以后實(shí)施的價(jià)格支持政策是控制產(chǎn)量，農(nóng)民按照與政府的補(bǔ)償協(xié)議減少耕種面積，同時(shí)政府通過控制農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)，以保護(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品，或者以農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品作為抵押向農(nóng)民提供貸款，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格過低時(shí)，農(nóng)民通過不償還貸款而獲得高于按市場(chǎng)價(jià)銷售收入的貸款額。

農(nóng)業(yè)價(jià)格支持政策表明國(guó)家開始對(duì)農(nóng)民實(shí)施價(jià)格補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的資金既有可能來自政府財(cái)政資金，也有可能通過提高城市農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格來由消費(fèi)者承擔(dān)。即使由政府承擔(dān)，工業(yè)化也為國(guó)家價(jià)格支持政策的實(shí)施創(chuàng)造了物質(zhì)條件。工業(yè)化創(chuàng)造了相對(duì)豐腴的國(guó)家財(cái)政，使得國(guó)家有能力為價(jià)格支持政策投入大量資金，消費(fèi)者也有能力承擔(dān)更高的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。隨著城市居民收入的提高，食品消費(fèi)在消費(fèi)者消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重持續(xù)降低，少量增加的食品支出對(duì)城市消費(fèi)者而言負(fù)擔(dān)很小。而且，這一時(shí)期農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)上已經(jīng)下降到很小的比例，國(guó)家財(cái)政和城市消費(fèi)者也能夠支持小規(guī)模的農(nóng)業(yè)價(jià)格補(bǔ)貼。

(三)農(nóng)業(yè)福利政策(Agriculture－welfare Policy)

價(jià)格支持政策幾乎不可避免地刺激了生產(chǎn)，產(chǎn)量控制計(jì)劃往往被農(nóng)民規(guī)避，而農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)卻沒有取得同等程度的增加，供給過剩問題日益嚴(yán)重。在價(jià)格支持政策體系下，政府控制農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持推動(dòng)產(chǎn)量的進(jìn)一步增長(zhǎng)，政府也無(wú)法將過剩的糧食銷售出去，政府庫(kù)存不斷累積，政府如何消化過剩的農(nóng)作物已經(jīng)成為政府不得不考慮的問題。此外，即使有價(jià)格支持政策的保護(hù)，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量過剩也使農(nóng)民收入增長(zhǎng)乏力。

農(nóng)民收入和不斷增加的農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存過剩問題迫使政府逐漸改變既有的價(jià)格支持政策，開始越來越多地推行對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼政策，通過政府補(bǔ)貼政策來實(shí)現(xiàn)減少政府糧食庫(kù)存以及提高農(nóng)民收入的目標(biāo)。補(bǔ)貼的方式主要有兩種:一種是價(jià)格補(bǔ)貼，補(bǔ)貼方式是政府先設(shè)立一個(gè)目標(biāo)價(jià)格(保護(hù)價(jià))，之后根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格和目標(biāo)價(jià)格之間的差額，政府再把差額的資金補(bǔ)貼給按市場(chǎng)價(jià)格銷售農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民。根據(jù)這種補(bǔ)貼方式，政府不再以保底價(jià)收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)民則以目標(biāo)價(jià)格為基礎(chǔ)決定生產(chǎn)量，然后以實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格銷售其農(nóng)產(chǎn)品。這一政策的實(shí)施使得因政府收購(gòu)而導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品過剩問題得以緩和。價(jià)格補(bǔ)貼的另一種方式是政府以高于市場(chǎng)價(jià)格的保護(hù)價(jià)格收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品，并以市場(chǎng)價(jià)格銷售出去，其中由于價(jià)差產(chǎn)生的支付就是政府給予農(nóng)民的補(bǔ)貼。價(jià)格補(bǔ)貼無(wú)疑刺激了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，產(chǎn)量越大，政府補(bǔ)貼支出規(guī)模也就越大，公共財(cái)政壓力也隨之增大。此時(shí)，為了抑制農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的過度膨脹，緩解財(cái)政壓力或可能的財(cái)政赤字難題，政府通過調(diào)整補(bǔ)貼方式，實(shí)施第二種補(bǔ)貼方式，即對(duì)農(nóng)民收入的直接補(bǔ)貼。直接補(bǔ)貼將補(bǔ)貼和價(jià)格與年度農(nóng)業(yè)產(chǎn)量脫購(gòu)，根據(jù)耕地或種植面積來確定補(bǔ)貼額。因?yàn)橄鄬?duì)于價(jià)格和產(chǎn)量，耕地和種植面積在一段時(shí)間內(nèi)是相對(duì)穩(wěn)定的，因此，國(guó)家支付的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼額的增長(zhǎng)也將得到控制。

直接補(bǔ)貼意味著農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的資金成本由消費(fèi)者轉(zhuǎn)向完全由政府財(cái)政支付，實(shí)際上是分?jǐn)傇谒屑{稅人頭上。這種由全體納稅人承擔(dān)，通過政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向農(nóng)民提供補(bǔ)貼，以增長(zhǎng)農(nóng)民收入的方式和社會(huì)福利支出一樣，起著收入再分配的作用，因此實(shí)質(zhì)上也是一項(xiàng)政府再分配的社會(huì)福利政策。因此，政府對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼，無(wú)論其形式手段如何，只要是主要運(yùn)用財(cái)政資金予以直接支付，都可稱為農(nóng)業(yè)福利政策。

農(nóng)業(yè)福利政策是福利國(guó)家體系的重要補(bǔ)充，它是一種針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的隱性福利制度，是對(duì)傳統(tǒng)福利政策體系的擴(kuò)展。傳統(tǒng)的福利國(guó)家政策體系一般包含社會(huì)保障、醫(yī)療、失業(yè)保障等普惠性福利項(xiàng)目和針對(duì)特定人群的特定福利項(xiàng)目。更廣義的社會(huì)政策還包括教育、住房政策、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策等，而以農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼為主要形式的農(nóng)業(yè)福利政策，則大大拓寬了傳統(tǒng)的福利國(guó)家理論的內(nèi)涵，盡管歐美發(fā)達(dá)國(guó)家近十年來對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但總體上仍維持著很大的規(guī)模，加上農(nóng)業(yè)福利支出，這些國(guó)家廣義的福利規(guī)模將更加龐大。

另外，農(nóng)業(yè)福利國(guó)家理論也是發(fā)展型國(guó)家理論的重要補(bǔ)充。按照傳統(tǒng)的福利國(guó)家政策的標(biāo)準(zhǔn)，以東亞國(guó)家和地區(qū)為代表的新興資本主義國(guó)家是典型的低社會(huì)福利國(guó)家。根據(jù)2007年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，東亞新型工業(yè)國(guó)家和地區(qū)的代表，即亞洲四小龍——香港、新加坡、韓國(guó)和臺(tái)灣的平均社會(huì)性支出僅占GDP的4%到6%，而OECD國(guó)家平均的社會(huì)性支出要占GDP的四分之一，即使日本的社會(huì)性支出也不到GDP的20%，低于OECD國(guó)家的平均水平。［13－14］這種高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、低社會(huì)福利的國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策導(dǎo)向被稱為生產(chǎn)主義福利國(guó)家(Productivist Welfare Regime)或發(fā)展型福利國(guó)家(Developmental Welfare’State)。生產(chǎn)主義或發(fā)展型福利國(guó)家將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高物質(zhì)生產(chǎn)率作為最重要的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)政策優(yōu)先于社會(huì)政策。有限的社會(huì)保障政策最初只覆蓋最重要的公職人員，如軍隊(duì)、政府公務(wù)員、教師等，隨著社保制度的發(fā)展，覆蓋面緩慢擴(kuò)大到重要的私營(yíng)大企業(yè)勞工群體，而非生產(chǎn)性的部門和次要私營(yíng)部門則仍然被排除在社會(huì)福利體制之外。［15］163－169盡管發(fā)展型福利國(guó)家理論概括了東亞新型工業(yè)國(guó)家重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕社會(huì)福利的政策傾向，但是忽略了這些國(guó)家很多隱性的社會(huì)福利與再分配政策內(nèi)容，其中最為重要的就是東亞國(guó)家的農(nóng)業(yè)福利政策。東亞的這些低社會(huì)福利國(guó)家，如果加上對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的再分配支出，即農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，這些發(fā)展型福利國(guó)家的福利支出規(guī)模將有著顯著的提升。［16］411－435

三、結(jié)論

農(nóng)業(yè)福利國(guó)家自二十世紀(jì)七八十年代以來已經(jīng)成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的一個(gè)普遍趨勢(shì)，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持等值(PSE)占農(nóng)業(yè)收入的比重平均值達(dá)到30%，部分國(guó)家甚至高達(dá)50%以上，盡管自2000年以來農(nóng)業(yè)福利國(guó)家有收縮趨勢(shì)，但國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼仍然維持在高位。實(shí)際上農(nóng)業(yè)福利國(guó)家的產(chǎn)生并不是一蹴而就的，而是國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷的產(chǎn)物，隨著工業(yè)化程度的提高，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度不斷增長(zhǎng)，從單純的農(nóng)業(yè)公共物品的供給，再到對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的支持，最終走向?qū)r(nóng)民收入的直接補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)保護(hù)政策現(xiàn)代化理論已經(jīng)充分證實(shí)了國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展與農(nóng)業(yè)保護(hù)程度之間的正相關(guān)關(guān)系，農(nóng)業(yè)福利國(guó)家的產(chǎn)生是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，是農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的普遍規(guī)律。

具體而言，工業(yè)化以來，農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型走過了大致三個(gè)政策階段:農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策階段、價(jià)格支持政策階段和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策階段。每個(gè)階段都有一個(gè)主流的農(nóng)業(yè)政策。工業(yè)化初期是以農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策為主導(dǎo)型的農(nóng)業(yè)政策，此時(shí)國(guó)家在推動(dòng)工業(yè)化起步階段，農(nóng)業(yè)對(duì)工業(yè)化資源的供給作用更加重要，政府對(duì)農(nóng)業(yè)重視度增加。但是國(guó)家財(cái)力的不足，以及由于城市人口的政治、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位，對(duì)農(nóng)業(yè)的支持僅僅是增加農(nóng)業(yè)公共物品的供給，如道路交通建設(shè)、建立農(nóng)業(yè)科技研發(fā)機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具與耕作技術(shù)的改造等，這一時(shí)期見證農(nóng)業(yè)推動(dòng)政策增加的標(biāo)志是財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)支持的增長(zhǎng)。隨著工業(yè)化發(fā)展和國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)業(yè)就業(yè)人口在經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力的比重顯著降低，農(nóng)業(yè)的地位不斷下降，但是農(nóng)民的組織能力和游說政府支持的動(dòng)力卻顯著增加。與此同時(shí)，城市人口收入大大提高，食品消費(fèi)支出比重普遍下降，城市人口對(duì)提高農(nóng)業(yè)支持力度的反對(duì)態(tài)度降低，這些因素決定了國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)將遠(yuǎn)高于工業(yè)化初期，而農(nóng)業(yè)保護(hù)政策也從間接影響農(nóng)民收入的公共物品供給發(fā)展到直接提高農(nóng)民收入的價(jià)格支持和直接補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的第三個(gè)階段，其主要特征是國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)農(nóng)民的大規(guī)模收入轉(zhuǎn)移支付，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)福利國(guó)家的產(chǎn)生。

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責(zé)任編輯:熊先蘭

On the Theory and Practice about the Agricultural Welfare State

ZHANG Guang1，WU Jin－jin2，CHEN Shao－wei3*(1.School of Public Affairs，Xiamen University，Xiamen，F(xiàn)ujian 361005; 2.School of Public Finance＆Public Administration，Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang，Jiangxi 330013; 3.School of Public＆Policy Management，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

Abstract:The rise of agricultural welfare state reflects the widespread principle of agricultural policy transition all over the world.This paper employs the modernization convergence theory to propose three stage in the rise of agricultural welfare state.We argue that since the evolution of industrialization，the agricultural policy in modern countries had universally transited from the agricultural promotion policy to price support policy and ultimately the agricultural subsidy policy.

Keywords:modernization convergence; agricultural welfare state; theory and practice

作者簡(jiǎn)介:張光(1956－)，男，福建福州人，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院政治系教授、博士生導(dǎo)師，主要從事公共財(cái)政與政府經(jīng)濟(jì)學(xué)研究;吳進(jìn)進(jìn)(1987－)，男，安徽安慶人，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院講師，主要從事公共財(cái)政與政府經(jīng)濟(jì)學(xué)研究;陳少威(1991－)，男，福建三明人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要從事公共財(cái)政與政府經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

*收稿日期:2015－04－10

中圖分類號(hào):C913

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1001－5981(2015) 04－0014－06