慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)*

黃 怡 陳 韻 張雅麗 杜潔莉

1 慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的必要性

隨著過(guò)去幾十年中我國(guó)快速的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害已日益成為我國(guó)城鄉(xiāng)地區(qū)面臨的突出環(huán)境問(wèn)題之一。對(duì)某些特定地區(qū)來(lái)說(shuō)，從慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)已成為一種必需之舉。

1.1 慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害指由人為因素引發(fā)、緩慢發(fā)作、持續(xù)時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)且無(wú)明顯開(kāi)始和結(jié)束標(biāo)志事件的災(zāi)害。由于這種類(lèi)型的災(zāi)害影響持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、顯性特征弱，災(zāi)害的發(fā)生和結(jié)束點(diǎn)都較難判斷或察覺(jué)，所以極容易被輕視甚至忽視。而這類(lèi)災(zāi)害一旦發(fā)生，如果在一定時(shí)期內(nèi)沒(méi)有及時(shí)采取有效的監(jiān)管和防治措施，它們帶來(lái)的危害十分長(zhǎng)久且無(wú)法估量，通常以生活環(huán)境的重度污染破壞直至居民的健康和生命為代價(jià)，并且很難直接而精確地統(tǒng)計(jì)災(zāi)害的危害和破壞程度，很多隱性的危害無(wú)法迅速查明，很多未知的影響在短時(shí)期內(nèi)無(wú)法判斷預(yù)測(cè)[1]。

我國(guó)近30多年來(lái)的快速城鎮(zhèn)化與工業(yè)化緊密相伴，而這種工業(yè)化的環(huán)境成本的規(guī)模和強(qiáng)度是史無(wú)前例的。近年來(lái)國(guó)內(nèi)媒體公開(kāi)發(fā)布的一些嚴(yán)重的公共環(huán)境污染事件，根據(jù)它們的形成誘因、表現(xiàn)特征以及影響后果分析，都可以歸入慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害。對(duì)2000—2015年9月期間媒體公開(kāi)曝光的24起慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害案例進(jìn)行歸納整理，可以發(fā)現(xiàn)它們具有下述一些共同特點(diǎn)：

（1）慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的類(lèi)型，依據(jù)涉及的環(huán)境介質(zhì)、受污染的環(huán)境系統(tǒng)類(lèi)型，表現(xiàn)為直接對(duì)人體產(chǎn)生危害的水污染和空氣污染，土壤污染則可能直接危害和間接危害并存。

（2）災(zāi)源構(gòu)成較復(fù)雜，按照污染物的形態(tài)或性質(zhì)，可分為金屬和類(lèi)金屬污染、氣體元素及其相關(guān)變體形式的污染、固體廢棄物污染，還有農(nóng)藥污染以及輻射污染等。

（3）遭遇慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害危險(xiǎn)的地區(qū)，涉及礦業(yè)城鎮(zhèn)或地區(qū)、大中城市的工業(yè)區(qū)及其周邊城市地區(qū)、沿重要流域的城鎮(zhèn)地區(qū)等，許多已經(jīng)成為名副其實(shí)的慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害地區(qū)。

慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的產(chǎn)生與多重因素有關(guān)：對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)度追求、對(duì)環(huán)境倫理的認(rèn)知缺失、對(duì)慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的嚴(yán)重認(rèn)識(shí)不足與長(zhǎng)期忽視，以及治理應(yīng)對(duì)措施的極度缺乏。對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃來(lái)說(shuō)，要義不容辭地從自身的專(zhuān)業(yè)研究與實(shí)踐中尋求對(duì)此嚴(yán)峻問(wèn)題的解釋與解決。在本刊2013年第4期《城鄉(xiāng)規(guī)劃視角下的慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)難》一文中，筆者曾探討了在慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的形成中城鄉(xiāng)規(guī)劃的間接作用，并對(duì)相關(guān)的城鄉(xiāng)規(guī)劃行為進(jìn)行了反思。經(jīng)過(guò)初步查對(duì)，上述24起慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害事件發(fā)生的地區(qū)大部分都已經(jīng)過(guò)規(guī)劃，僅少量地區(qū)未被規(guī)劃覆蓋。而在經(jīng)過(guò)規(guī)劃的地區(qū)，到底是規(guī)劃不盡合理，還是規(guī)劃實(shí)施不當(dāng)，抑或其他非規(guī)劃原因，鑒于慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害問(wèn)題的嚴(yán)重性與長(zhǎng)期性，極有必要引入慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)。

1.2 非綜合的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)

規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)對(duì)于完善規(guī)劃編制質(zhì)量、提升規(guī)劃體系效能的重要性已逐漸被認(rèn)知，并在實(shí)踐中越來(lái)越多地被采用，但是關(guān)于慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)尚未展開(kāi)。由于慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的發(fā)生頻率之高、影響范圍之廣、危害程度之深與時(shí)間持續(xù)之久，對(duì)特定地區(qū)來(lái)說(shuō)，必須亦將慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面因素納入一般規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的內(nèi)容，或者專(zhuān)門(mén)進(jìn)行慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)，特別是在已經(jīng)發(fā)生慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的地區(qū)以及潛在的災(zāi)害地區(qū)。

慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的規(guī)劃評(píng)價(jià)是在規(guī)劃實(shí)施一段時(shí)間后，對(duì)土地使用性質(zhì)、空間與功能布局及其環(huán)境與社會(huì)影響的檢驗(yàn)與評(píng)價(jià)，是非綜合性的評(píng)價(jià)，側(cè)重于規(guī)劃環(huán)境方面目標(biāo)的實(shí)施程度及其環(huán)境效果，從而根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)分析基于環(huán)境安全實(shí)效的規(guī)劃實(shí)施中存在的問(wèn)題，歸納出規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施當(dāng)中易于造成慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的因素，并提出相應(yīng)對(duì)策，繼而反饋于規(guī)劃方案編制和規(guī)劃實(shí)施管理，為慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害發(fā)生或潛發(fā)地區(qū)的后續(xù)規(guī)劃提供指導(dǎo)和評(píng)價(jià)依據(jù)。

表1 “十二五”期間國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)

2 慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的針對(duì)性

相對(duì)于一般綜合性規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)來(lái)說(shuō)，慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)具有較為明確的針對(duì)性，體現(xiàn)在與特定產(chǎn)業(yè)行業(yè)、空間地區(qū)以及土地使用功能和布局的關(guān)聯(lián)性上。

2.1 慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害與產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的關(guān)聯(lián)

對(duì)國(guó)內(nèi)外已經(jīng)發(fā)生的大量慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的案例研究表明，引起這些慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的直接相關(guān)產(chǎn)業(yè)與設(shè)施包括：

（1）工業(yè)，以化工類(lèi)工業(yè)污染最為嚴(yán)重[2]，產(chǎn)生對(duì)動(dòng)植物生命有毒的副產(chǎn)品，包括印染、造紙業(yè)、制藥業(yè)、皮革制造、酒精生產(chǎn)等；

（2）能源生產(chǎn)，影響氣溫以及水和空氣的質(zhì)量，這些對(duì)生物有著繼發(fā)影響，例如發(fā)電廠、核電站以及石灰窯等；

（3）冶金工業(yè)、采礦業(yè)，貴金屬等自然資源的精煉，導(dǎo)致環(huán)境破壞，例如有毒金屬溶解進(jìn)水體中。

（4）垃圾填埋場(chǎng)和垃圾焚燒廠、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施等大型公用基礎(chǔ)設(shè)施。

對(duì)照《“十二五”國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》可以發(fā)現(xiàn)，表1中的相當(dāng)部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)都屬于其生產(chǎn)過(guò)程可能引發(fā)慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的產(chǎn)業(yè)。這也意味著，如果不能充分有效地加強(qiáng)對(duì)慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的控制，這些產(chǎn)業(yè)分布的地區(qū)未來(lái)將潛在面臨著巨大的災(zāi)害挑戰(zhàn)。

2.2 慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害與空間、地區(qū)的關(guān)聯(lián)

慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的（潛在）發(fā)生地區(qū)大都與特定的產(chǎn)業(yè)直接或間接相關(guān)，換言之，特定的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型與規(guī)模決定了致災(zāi)過(guò)程、成災(zāi)程度和時(shí)空分布。從目前我國(guó)已經(jīng)發(fā)生慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的地區(qū)分布來(lái)看，呈現(xiàn)出下述空間分布特征：

（1）東部、南部沿海及中部的人口密集區(qū)，尤以發(fā)展化工產(chǎn)業(yè)的地區(qū)為主，對(duì)化工產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，這些地區(qū)占有天然區(qū)位、技術(shù)與產(chǎn)品市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)。

（2）沿江河水域等環(huán)境敏感區(qū)域，例如沿長(zhǎng)江、黃河流域的產(chǎn)業(yè)集中帶，以重化工為主的湖南湘江流域、四川沱江流域的工業(yè)布局，工業(yè)企業(yè)選址出于水路運(yùn)輸方便和減少生產(chǎn)與排污成本的需要。與此同時(shí)，湖南一半以上人口集中在湘江流域，沱江邊的四川工業(yè)城市最集中（圖1）。

（3）城鎮(zhèn)邊緣地區(qū)，以工業(yè)園區(qū)為代表；

（4）農(nóng)村地區(qū)，例如在國(guó)內(nèi)水污染最嚴(yán)重的流域陸續(xù)出現(xiàn)的“癌癥村”。

2.3 慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害與規(guī)劃用地性質(zhì)的關(guān)聯(lián)

表2 具有慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害潛在危險(xiǎn)的用地類(lèi)型

圖1 我國(guó)石油化工基地和化工園區(qū)分布圖資料來(lái)源：據(jù)中國(guó)石油化工網(wǎng)(http://www.cnpec.net)和化工園區(qū)網(wǎng)(www.ch-me.com)相關(guān)信息繪制。

慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害還與特定土地使用性質(zhì)和布局形成較強(qiáng)的相關(guān)性，工業(yè)用地和大型公用設(shè)施用地的選址和空間布局存在著導(dǎo)致慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的巨大隱患，只是不同類(lèi)型、規(guī)模的用地布局可能造成的慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害在空間尺度和持續(xù)時(shí)間上有所差別。

分析《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB50137-2011)，具有慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害潛在危險(xiǎn)的用地類(lèi)型如表2。

（1）工業(yè)用地，主要包括對(duì)居住和公共環(huán)境有一定或者嚴(yán)重干擾、污染和安全隱患的工業(yè)，分別是二類(lèi)工業(yè)用地和三類(lèi)工業(yè)用地，包含了大氣污染型工業(yè)、水污染型工業(yè)、固體廢棄物污染型工業(yè)以及綜合污染型工業(yè)。

（2）物流倉(cāng)儲(chǔ)用地，主要包括對(duì)居住和公共環(huán)境有一定干擾、污染和安全隱患的物流倉(cāng)儲(chǔ)用地，以及存放易燃、易爆和劇毒等危險(xiǎn)品的專(zhuān)用倉(cāng)庫(kù)用地，即二類(lèi)物流倉(cāng)儲(chǔ)用地和三類(lèi)物流倉(cāng)儲(chǔ)用地，還包括綜合性港口和重要的對(duì)外貿(mào)易口岸地區(qū)。

（3）大型市政基礎(chǔ)設(shè)施用地，主要包括供熱、發(fā)電、生活垃圾處理和污水處理廠等用地。垃圾填埋場(chǎng)中的有害和有毒滲濾液可造成土壤和地下、地表水污染，垃圾焚燒廠和發(fā)電廠可能排放二惡英等有毒氣體，而燃?xì)庹竞秃穗娬救绻ㄐ孤?huì)造成大氣污染和核輻射污染。

2.4 慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害與規(guī)劃實(shí)施時(shí)間的關(guān)聯(lián)

不同于火災(zāi)、洪澇、地震等傳統(tǒng)災(zāi)害，慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的引發(fā)過(guò)程通常都不易被發(fā)現(xiàn)，都在經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)數(shù)年甚至數(shù)十年的災(zāi)情隱蔽時(shí)間后才被受害者發(fā)現(xiàn)，而待發(fā)現(xiàn)之時(shí)，災(zāi)情已經(jīng)對(duì)地方環(huán)境造成惡劣影響，對(duì)地方居民造成嚴(yán)重的生理或心理傷害。慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)遠(yuǎn)，災(zāi)害顯現(xiàn)時(shí)并不代表災(zāi)害的結(jié)束，而是將會(huì)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)地影響地方的正常生存狀態(tài)，數(shù)年或數(shù)十年，以至于無(wú)法預(yù)計(jì)災(zāi)害最終平息的時(shí)間。例如湖南瀏陽(yáng)鎘污染事件中，從2003年長(zhǎng)沙的一家化工企業(yè)投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)至2009年因重度污染成災(zāi)被媒體公開(kāi)曝光，前后時(shí)間約6年，但是要對(duì)被鎘污染的土地進(jìn)行完全修復(fù)非常困難，且需要漫長(zhǎng)的時(shí)間。

因此對(duì)于特定的工業(yè)產(chǎn)業(yè)或大型公用設(shè)施用地來(lái)說(shuō)，慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)相對(duì)于一般規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)起始開(kāi)展的時(shí)間要提早，并定期進(jìn)行，不斷反饋規(guī)劃，通過(guò)用地功能調(diào)整來(lái)進(jìn)行控制干預(yù)，而不能待其投入運(yùn)行數(shù)年污染積累成災(zāi)后再開(kāi)展。

3 慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害實(shí)施評(píng)價(jià)的框架內(nèi)容

慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)，是對(duì)慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害（潛在）地區(qū)的非綜合評(píng)價(jià)，側(cè)重于各層面規(guī)劃的實(shí)施程度及其實(shí)施效應(yīng)，應(yīng)該在規(guī)劃實(shí)施前、實(shí)施中以及實(shí)施后都分別適時(shí)進(jìn)行環(huán)境、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)影響的評(píng)價(jià)。在內(nèi)容上，它由4個(gè)方面構(gòu)成。

3.1 產(chǎn)業(yè)符合性分析

這是特別針對(duì)慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的評(píng)價(jià)內(nèi)容，基于慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害主要發(fā)生在特定的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)及其分布地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，考察規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地上的產(chǎn)業(yè)是否符合國(guó)家、區(qū)域及地方產(chǎn)業(yè)規(guī)劃在目標(biāo)定位、產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、發(fā)展規(guī)模與環(huán)境影響方面的要求。

以化工產(chǎn)業(yè)為例，2015年5月國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《石化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局方案》，部署石化產(chǎn)業(yè)科學(xué)布局和安全環(huán)保集約發(fā)展，其中附有對(duì)新建項(xiàng)目（基地）相關(guān)指標(biāo)要求。例如，新建的煉油、乙烯、對(duì)二甲苯、煤經(jīng)甲醇制烯烴升級(jí)示范項(xiàng)目（包括原有裝置異地搬遷擴(kuò)建項(xiàng)目）應(yīng)布局在產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)，二苯基甲烷二異氰酸酯（MDI）項(xiàng)目應(yīng)布局在合規(guī)設(shè)立并以石化為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的園區(qū)范圍內(nèi)，符合《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定。新設(shè)立的石化產(chǎn)業(yè)基地應(yīng)布局在地域空間相對(duì)獨(dú)立、安全防護(hù)縱深廣闊的孤島、半島、廢棄鹽田等區(qū)域，規(guī)劃面積不小于40km2。在全國(guó)層面化工產(chǎn)業(yè)已形成了長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海、西北產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)及沿長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)帶，在區(qū)域?qū)用嬉灿邢鄳?yīng)的化工產(chǎn)業(yè)基地分布規(guī)劃。然而目前眾多城市化工園區(qū)及產(chǎn)業(yè)布局不盡合理，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，基于各種利益考慮，將化工企業(yè)及各種管道與人員聚集區(qū)混雜。而它們的短期發(fā)展規(guī)劃與訴求都會(huì)在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與地區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃等不同規(guī)劃階段及其實(shí)施中落實(shí)。

因此，產(chǎn)業(yè)符合性分析既要檢驗(yàn)規(guī)劃實(shí)施后建成的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、空間規(guī)模（主要是用地規(guī)模）與空間布局是否符合各級(jí)規(guī)劃的要求，又要檢驗(yàn)初始規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、規(guī)模、布局是否符合國(guó)家、區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的要求。此外，需要更多的專(zhuān)業(yè)交叉，從行業(yè)與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃到工業(yè)選址模式與產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃，針對(duì)不同工業(yè)產(chǎn)業(yè)的類(lèi)型、水平、生產(chǎn)特點(diǎn)、污染類(lèi)型考慮，對(duì)工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行細(xì)化和量化規(guī)劃，并在城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施中予以落實(shí)。

3.2 規(guī)劃合理性分析

主要檢驗(yàn)（潛在的）慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害地區(qū)規(guī)劃本身的合理性與科學(xué)性、其決策的技術(shù)手段以及其影響的定量性技術(shù)的評(píng)價(jià)分析。就慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面來(lái)說(shuō)，著重審視規(guī)劃方案的安全與生態(tài)的理念和目標(biāo)，并側(cè)重于工業(yè)和公用設(shè)施的選址與布局對(duì)環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、防止污染和其他公害的考慮。

在總體規(guī)劃層面，著重考察工業(yè)用地和公用設(shè)施布局對(duì)城鎮(zhèn)總體空間與環(huán)境以及周邊城鎮(zhèn)的影響。需要特別注意的是，傳統(tǒng)的將易于產(chǎn)生污染的產(chǎn)業(yè)或設(shè)施用地布置在城鎮(zhèn)或地區(qū)的上下風(fēng)向與上下游的判斷已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，并且這些狹隘的局部觀念正是造成跨省陸源、流域污染的主因，造成在更大的區(qū)域范圍內(nèi)既是災(zāi)害制造者又是受害者的格局。因此慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的規(guī)劃合理性分析，首要強(qiáng)調(diào)運(yùn)用一個(gè)聯(lián)系的觀念、整體的觀念去分析原先的規(guī)劃方案，看規(guī)劃是否真正具有城鎮(zhèn)簇群發(fā)展的區(qū)域意識(shí)，并將這種意識(shí)反映在對(duì)工業(yè)產(chǎn)業(yè)和大型公用設(shè)施的布局之中。

進(jìn)一步在總體規(guī)劃中，對(duì)于工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地和大型公用基礎(chǔ)設(shè)施用地的布局安排，也許并無(wú)明顯的不合理或并不存在引發(fā)慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的必然性，但如果在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面對(duì)于產(chǎn)業(yè)與設(shè)施的性質(zhì)、用地規(guī)模、功能與空間組織與用地布局方面缺少正確的落實(shí)，則仍可能帶來(lái)潛在的災(zāi)害。因此，要運(yùn)用工業(yè)生態(tài)學(xué)原理和生態(tài)規(guī)劃思想來(lái)指導(dǎo)工業(yè)與大型公用設(shè)施的控制性與修建性的詳細(xì)規(guī)劃。在定量的層面，還可以通過(guò)規(guī)劃方案的模擬來(lái)分析其產(chǎn)生慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的可能性及影響，并與實(shí)施后的現(xiàn)狀形成對(duì)照。規(guī)劃合理性分析是后面探討規(guī)劃實(shí)施成功與否的基礎(chǔ)。

3.3 規(guī)劃符合性分析

在規(guī)劃付諸實(shí)施并既成一定事實(shí)后，考察規(guī)劃方案的目標(biāo)與指標(biāo)是否完成及完成程度，將規(guī)劃實(shí)施的階段結(jié)果與初始規(guī)劃方案進(jìn)行對(duì)應(yīng)比較，可以通過(guò)空間迭加的技術(shù)定量分析，將土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃方案進(jìn)行比對(duì)。規(guī)劃符合性分析強(qiáng)調(diào)規(guī)劃實(shí)施結(jié)果與規(guī)劃方案的契合度[3]或一致性與否，而忽略規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的不確定性。按照規(guī)劃方案的實(shí)施程度，大致分為完全實(shí)施、基本實(shí)施、部分實(shí)施、未按規(guī)劃實(shí)施等4種情形。

但是一致性程度的高低并不必然說(shuō)明實(shí)施結(jié)果的好壞，需調(diào)查分析每種情形實(shí)際變更的原因和結(jié)果，包括下列3種可能：規(guī)劃合理可行，實(shí)施過(guò)程中其他方面的違規(guī)可能造成慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害發(fā)生；規(guī)劃疏漏，在規(guī)劃實(shí)施前就缺少慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的考慮，其他方面也違規(guī)，則慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害不可避免產(chǎn)生；規(guī)劃不合理，若規(guī)劃實(shí)施中能結(jié)合現(xiàn)實(shí)狀況、不斷變化的條件以及階段執(zhí)行的反饋，不斷調(diào)整規(guī)劃，或許可減緩或避免。

3.4 規(guī)劃有效性分析

在規(guī)劃實(shí)施一段時(shí)間以后，對(duì)規(guī)劃方案的目標(biāo)、規(guī)劃實(shí)施的結(jié)果與效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，以確定規(guī)劃所擬定的目標(biāo)與指標(biāo)是否完成及完成程度。如果規(guī)劃作為對(duì)城市未來(lái)發(fā)展的引導(dǎo)和控制是合理的，并且在實(shí)施當(dāng)中得以落實(shí)，則規(guī)劃是有效的，反之則是無(wú)效的；如果初始規(guī)劃由于種種原因不盡合理，在實(shí)施過(guò)程中也沒(méi)有完全按照規(guī)劃進(jìn)行，其結(jié)果可能好可能壞，好的情形是規(guī)劃實(shí)施過(guò)程是有效的，壞的情形則無(wú)論規(guī)劃方案與規(guī)劃實(shí)施都是無(wú)效的。因此，前述的規(guī)劃符合性必須基于規(guī)劃合理性的前提，才可能獲得規(guī)劃的有效性。

慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的規(guī)劃有效與否，更強(qiáng)調(diào)實(shí)施結(jié)果的正面或負(fù)面性。沒(méi)有造成慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的，則規(guī)劃是有效的；如果規(guī)劃地區(qū)內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)或必然引發(fā)規(guī)劃地區(qū)內(nèi)慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害，則規(guī)劃及其實(shí)施過(guò)程是無(wú)效的。

4 慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)方法與技術(shù)手段

城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)本身面臨著從理論到技術(shù)、從簡(jiǎn)單到全面的過(guò)程，在規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)趨于整體性、系統(tǒng)性的理論框架構(gòu)成中，慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的評(píng)價(jià)將逐漸成為重要的部分。相較于一般綜合性的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)來(lái)說(shuō)，慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)突出針對(duì)與慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害相關(guān)的判斷技術(shù)和判斷價(jià)值，以及研究的方法路徑與技術(shù)手段。

4.1 與慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害相關(guān)的判斷技術(shù)與判斷價(jià)值

與慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害相關(guān)的判斷技術(shù)，主要涉及作為規(guī)劃實(shí)施結(jié)果，如何確定特定地區(qū)是否發(fā)生了慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害以及災(zāi)害影響程度如何，例如城鎮(zhèn)地區(qū)工廠毒物排放或泄漏的技術(shù)災(zāi)害特征、危害，亟需多學(xué)科交叉融合來(lái)綜合研究，建立判斷方法和技術(shù)手段。

規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)本身是對(duì)規(guī)劃價(jià)值取向的強(qiáng)調(diào)，公正與理性是規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的首要標(biāo)準(zhǔn)。在慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)中，更注重引入社會(huì)公平與正義的價(jià)值判斷與考量，設(shè)立合理的規(guī)劃價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，確立規(guī)劃的多元利益主體。

4.2 與慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害相關(guān)的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

表3 慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)大量慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害案例的實(shí)證研究，分析、歸納、推斷出在各級(jí)規(guī)劃實(shí)施當(dāng)中工業(yè)用地和市政公用設(shè)施規(guī)劃中，易于造成慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的關(guān)鍵規(guī)劃因素以及實(shí)施環(huán)境中的其他各種不確定因素，并以與慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害相關(guān)的目標(biāo)和背景為基本點(diǎn)來(lái)選取合適的指標(biāo)，每個(gè)因素可包含若干評(píng)價(jià)指標(biāo)，從而初步建立起慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（表3）。

根據(jù)慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的特征，評(píng)價(jià)指標(biāo)要體現(xiàn)一定的特殊性，選擇具有代表性的、有針對(duì)性的因子側(cè)重評(píng)價(jià)。物質(zhì)空間現(xiàn)狀特征包括（潛在）災(zāi)害源的用地性質(zhì)、規(guī)劃選址、空間布局、數(shù)量與規(guī)模、周邊地區(qū)土地使用特征和人口分布等；環(huán)境和生態(tài)因素也是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的方面，目前的各級(jí)規(guī)劃中對(duì)于工業(yè)用地考慮的深度不夠，工業(yè)用地控規(guī)指標(biāo)對(duì)生態(tài)安全的控制較弱，因此增加了重要的綠化率、抗污染的綠化配置種類(lèi)等評(píng)價(jià)內(nèi)容。災(zāi)害特征通過(guò)致災(zāi)程度與脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)度來(lái)表示。評(píng)價(jià)指標(biāo)力求簡(jiǎn)明、實(shí)用，具有可判斷性和可操作性。不同層級(jí)的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)可選擇相關(guān)的關(guān)鍵指標(biāo)。慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害評(píng)價(jià)的難點(diǎn)在于災(zāi)害的判斷技術(shù)，因此指標(biāo)應(yīng)力求做到定量與定性相結(jié)合，其中較多因素與指標(biāo)需要借助環(huán)境評(píng)價(jià)工作的技術(shù)指標(biāo)成果來(lái)體現(xiàn)。

4.3 定量與定性分析法

在與慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害相關(guān)的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)中，定量評(píng)價(jià)使用較多。對(duì)于規(guī)劃符合性的評(píng)價(jià)，可以通過(guò)空間迭加分析法、GIS和空間分析技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)；對(duì)于慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害影響的評(píng)價(jià)，可既有定性的事實(shí)描述，又有對(duì)災(zāi)害程度及其空間分布特征的定量表達(dá)。但是，慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的危害程度常常難以確定，特別是與居民長(zhǎng)期的健康和生命相關(guān)的量化判定，還需借助于流行病學(xué)和醫(yī)學(xué)的分析研究結(jié)果。

4.4 滿(mǎn)意度調(diào)查分析法

慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的主體構(gòu)成，應(yīng)從政府部門(mén)、規(guī)劃專(zhuān)業(yè)人士擴(kuò)展到廣大市民的公眾參與。規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)原本就應(yīng)遵循公開(kāi)、公平、公正的原則，而慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害由于影響到特定土地上和周邊定居人群的生命健康與財(cái)產(chǎn)安全，所以在規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的實(shí)踐中，更要充分考慮公眾利益，廣泛聽(tīng)取公眾對(duì)于規(guī)劃實(shí)施的滿(mǎn)意程度，尊重公眾的主觀感受，積極引導(dǎo)公眾參與評(píng)價(jià)，并且將規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)透明及時(shí)向公眾發(fā)布。社會(huì)學(xué)的田野調(diào)查分析方法可以引入，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查法或訪談法進(jìn)行災(zāi)害的社區(qū)影響評(píng)價(jià)，有助于全面深刻地把握慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的規(guī)劃實(shí)施效應(yīng)。

5 結(jié)語(yǔ)

鑒于在我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展中慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的形成極其錯(cuò)綜復(fù)雜，在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域建立起慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的適用的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)機(jī)制，建立較完善的信息系統(tǒng)，從技術(shù)到制度進(jìn)行綜合應(yīng)對(duì)，已是迫在眉睫。然而就目前的城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施來(lái)看，并非所有的城鎮(zhèn)地區(qū)都建立起了有效的、常態(tài)化的評(píng)價(jià)，因此，對(duì)特定城鎮(zhèn)、特定地區(qū)和特定產(chǎn)業(yè)用地來(lái)說(shuō)，有必要通過(guò)出臺(tái)相應(yīng)的地方標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵤┘?xì)則，將慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)作為必要的乃至強(qiáng)制性程序。

總之，城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施方案的合理性是前提，規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程是關(guān)鍵，規(guī)劃實(shí)施評(píng)估則是不可或缺的階段性總結(jié)，如此實(shí)施、反饋、修正、再實(shí)施，可以形成理性和良性的循環(huán)。慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)未來(lái)將沿著兩個(gè)方向發(fā)展：一個(gè)是從城鎮(zhèn)總體規(guī)劃向控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃等規(guī)劃的向下深入推進(jìn)，強(qiáng)化和細(xì)化對(duì)控制指標(biāo)和詳細(xì)設(shè)計(jì)等內(nèi)容及其實(shí)施的評(píng)價(jià)；另一個(gè)則是沿著從單一城市到流域、區(qū)域的向上整體擴(kuò)展，增加以流域、區(qū)域?yàn)閱挝坏穆l(fā)性技術(shù)災(zāi)害層面的規(guī)劃實(shí)施效應(yīng)評(píng)價(jià)，從而整體推動(dòng)規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)人居環(huán)境的維護(hù)與提升。

References

[1]黃怡, 劉璟, 夏勝. 城鄉(xiāng)規(guī)劃視角下的慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害——20世紀(jì)后半葉美國(guó)公共環(huán)境災(zāi)害引發(fā)的規(guī)劃反思[J]. 上海城市規(guī)劃，2013（4）：44-49.

HUANG Yi，LIU Jing，XIA Sheng. Slow-motion Technological Disaster in the Viewpoint of Urban& Rural Planning：Planning Introspection on Public Environmental Disasters in the USA in Late Half of 20th Century[J]. Shanghai Urban Planning Review,2013(4): 44-49.

[2][美]丹·費(fèi)金著.王雯譯.湯姆斯河：一個(gè)美國(guó)“癌癥村”的故事[M]，上海譯文出版社，2015。

Dan Fagin. WANG Wei, translate. Toms River:A Story of Science and Salvation[M]. Shanghai:Shanghai Translation Publishing House, 2015.

[3]孫施文, 周宇. 城市規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的理論與方法[J]. 城市規(guī)劃匯刊，2003（2）：15-20.

SUN Shiwen，ZHOU Yu. Theory and Method on Evaluation of Urban Planning Implementation[J].Urban Planning Forum, 2003(2): 15-20.

[4]張雅麗.城鎮(zhèn)慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害地區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)[D]，同濟(jì)大學(xué)，2014.

ZHANG Ya li. Eva lua tion o f P lann ing Im p lem en tation in U rban Slow-M o tion Technological Disaster Areas[D]. Tongji University,2014.

[5]（美）馬克·戈特迪納，雷·哈奇森著. 黃怡譯. 新城市社會(huì)學(xué)[M]，上海譯文出版社，2011.

M ark Gottdiener, Ray Hutchison. HUANG Yi,translate. The New Urban Sociology [M]. Shanghai:Shanghai Translation Publishing House, 2011.

[6]黃怡. 城鄉(xiāng)規(guī)劃視角下的災(zāi)難社會(huì)學(xué)研究[C]//人

文規(guī)劃·創(chuàng)意轉(zhuǎn)型——2012全國(guó)高等學(xué)校城市規(guī)劃專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)年會(huì)論文集. 中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2012：91-94.

HUANG Yi. Research on Sociology of Disaster in the Perspective of Urban and Rural Planning[C]//Humanity Planning, Creative Transformation:Proceedings of 2012 China U rban Planning Education Network Annual Conference. China Architecture & Building Press, 2012: 91-94.