合同節(jié)水管理模式及其運行機制框架

王 華，盧順光

（水利部綜合事業(yè)局，100053，北京）

人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情水情。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展和氣候變化影響加劇，水資源短缺、水環(huán)境污染等問題越來越突出，已成為制約我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要因素。加強水資源節(jié)約與保護是解決我國水資源問題的戰(zhàn)略舉措。習(xí)近平總書記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針，將節(jié)水放到治水興水的首要位置。水利部部長陳雷指出，“節(jié)水優(yōu)先”是新時期治水工作必須始終遵循的根本方針，要像抓節(jié)能減排一樣抓好節(jié)水。合同節(jié)水管理是將 “合同能源管理”（Energy Performance Contracting,簡稱EPC）理念引入節(jié)水管理中，結(jié)合水資源管理特點，通過引入社會化節(jié)水服務(wù)公司參與節(jié)水改造，節(jié)水服務(wù)公司與用水單位以契約形式約定節(jié)水目標，共享節(jié)水效益，從而推動節(jié)水事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

一、當(dāng)前節(jié)水管理存在的主要問題

當(dāng)前我國水資源利用方式粗放，節(jié)水水平和效率低，節(jié)水投入單一，缺乏市場機制等，節(jié)水工作面臨發(fā)展瓶頸。

1.水資源利用方式粗放

水資源過度開發(fā)問題突出，利用方式偏粗放，用水浪費嚴重，現(xiàn)狀全國單方水GDP產(chǎn)出僅為世界平均水平的1/3，萬元工業(yè)增加值用水量高達 120 m3（以 2000年不變價計，下同），是發(fā)達國家的3～4倍，全國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.5左右，部分地區(qū)僅為0.4左右，與世界先進水平0.7～0.8尚有較大差距。許多地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉方式仍較粗放，高用水企業(yè)轉(zhuǎn)型降耗仍需要較長一段時間，城市生活和服務(wù)業(yè)用水浪費現(xiàn)象較普遍，節(jié)水形勢十分嚴峻。

2.技術(shù)推廣模式需創(chuàng)新

長期以來，我國節(jié)水技術(shù)推廣主要通過政策引導(dǎo)、項目示范、工程建設(shè)、技術(shù)推介等方式進行，雖取得一定成效，但由于過度依賴政府主導(dǎo)，無法發(fā)揮市場機制的作用，難以滿足日益增長的節(jié)水需求。節(jié)水示范項目過度依賴于地方財政的資金支持，用水戶只能被動地接受節(jié)水技術(shù)，在不同地區(qū)反復(fù)推廣單一技術(shù)的方式，也從某種程度上造成節(jié)水技術(shù)推廣效率不高。在節(jié)水市場機制尚不完善的情況下，迫切需要借鑒節(jié)能行業(yè)的成功經(jīng)驗，發(fā)展專業(yè)的節(jié)水技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，逐步建立節(jié)水技術(shù)推廣可持續(xù)發(fā)展的機制。

3.未建立長效投入機制

現(xiàn)階段我國節(jié)水資金投入主要依靠政策財政資金，重點用于節(jié)水工程改造，后續(xù)運營維護資金不足，導(dǎo)致工程壽命短，無法持續(xù)發(fā)揮節(jié)水效益和作用。節(jié)水工程的投資主體和受益主體不統(tǒng)一，無法調(diào)動各方積極性，也影響了節(jié)水技術(shù)的推廣和應(yīng)用。而節(jié)能工作，通過建立節(jié)能補貼機制，實現(xiàn)了從依靠投資推動向補貼引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，有效拉動了節(jié)能市場，極大地調(diào)動了各方的積極性?！笆濉逼陂g，國家對家電行業(yè)節(jié)能補貼達265億元，對推廣節(jié)能技術(shù)、節(jié)能減排發(fā)揮了巨大的杠桿作用。

4.硬性約束機制不健全

2013年，國務(wù)院實施了最嚴格水資源管理制度考核，重點是對落實“三條紅線”目標的考核，而缺乏對地方節(jié)水目標定量考核，尚未建立節(jié)水考核與實行最嚴格水資源管理制度考核有機結(jié)合的工作機制，責(zé)任倒逼機制尚未形成。節(jié)水產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理體系不健全，管理措施相對落后，缺乏有力抓手。節(jié)水產(chǎn)品企業(yè)質(zhì)量誠信體系建設(shè)和動態(tài)管理等約束機制建設(shè)嚴重滯后，難以實現(xiàn)節(jié)水產(chǎn)品的全過程監(jiān)管，高質(zhì)量節(jié)水產(chǎn)品競爭力不足，使市場處于較為無序的狀態(tài)。

二、合同節(jié)水管理模式的提出

1.合同節(jié)水管理的概念

水是維系地球生態(tài)系統(tǒng)功能和支撐社會經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略資源。水資源具有使用價值、產(chǎn)權(quán)價值、勞動價值和補償價值等多重價值屬性。節(jié)水既能有效緩解水資源供需矛盾，又能節(jié)約水資源使用成本，具有顯著的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。當(dāng)前水資源供需矛盾依然嚴峻，水資源過度開發(fā)、粗放利用及水污染嚴重、水生態(tài)惡化的狀況還沒有根本扭轉(zhuǎn)，要落實“節(jié)水優(yōu)先”治水思路，就要創(chuàng)新現(xiàn)有節(jié)水管理模式，引入市場機制，最大限度調(diào)動社會資本參與節(jié)水，實現(xiàn)由“要我節(jié)水”變?yōu)椤拔乙?jié)水”。

合同能源管理（EPC）是20世紀70年代中期在西方發(fā)達國家開始發(fā)展起來的一種基于市場運作的全新的節(jié)能機制。節(jié)能服務(wù)公司與用能單位以契約形式約定節(jié)能項目的節(jié)能目標，節(jié)能服務(wù)公司為實現(xiàn)節(jié)能目標向用能單位提供必要的服務(wù)，用能單位以節(jié)能效益支付節(jié)能服務(wù)公司的投入及其合理利潤。將EPC模式引入節(jié)水管理中，本文提出“合同節(jié)水管理（Water Saving Management Contract，簡稱WSMC）”概念，它是一種基于市場機制的全新的節(jié)水管理機制，具體指節(jié)水服務(wù)公司通過集成先進實用節(jié)水技術(shù)，以合同契約形式，為用水戶投資節(jié)水改造項目，并建立長效管理機制，分享節(jié)水效益。它的本質(zhì)是一種用水戶以減少的節(jié)水費用來支付節(jié)水改造項目全部成本的節(jié)水投資方式。

2.合同節(jié)水管理模式的特點

合同節(jié)水管理模式是節(jié)水管理體制機制創(chuàng)新的必然需求，以公司化運營和市場化運作為核心，集技術(shù)集成應(yīng)用與投融資平臺為一體，整合社會資源，推動節(jié)水產(chǎn)業(yè)投資和技術(shù)推廣，實現(xiàn)了節(jié)水投資建設(shè)和運營管理的多元化、集成化、市場化和產(chǎn)業(yè)化。

一是投資主體多元化。當(dāng)前節(jié)水改造項目的投資主要來源于政府財政資金，社會資本參與積極性不高。實施合同節(jié)水管理后，節(jié)水服務(wù)公司負責(zé)節(jié)水項目的投資，通過搭建投融資平臺，廣泛吸收社會資本參與，逐步形成“政府引導(dǎo)、市場推動、多元投資、社會參與”的節(jié)水投入新機制。

二是節(jié)水服務(wù)集成化。節(jié)水服務(wù)公司與用水戶簽訂節(jié)水合同，達成節(jié)水目標，節(jié)水服務(wù)公司提供用水審計、節(jié)水項目設(shè)計、融資、施工建設(shè)以及運行管理等一體化的集成服務(wù)，改變了以往節(jié)水項目“重建設(shè)，輕管理”的運作模式，保證了節(jié)水項目效益的持續(xù)發(fā)揮。

三是技術(shù)推廣市場化。傳統(tǒng)節(jié)水技術(shù)推廣以“技術(shù)推廣指導(dǎo)目錄”“政府引進+推廣示范”等形式進行，用水戶一般被動接受，市場內(nèi)生動力不足。實施合同節(jié)水管理，節(jié)水服務(wù)公司以市場需求為導(dǎo)向，通過搭建技術(shù)集成平臺，優(yōu)先選擇先進實用節(jié)水技術(shù)，實現(xiàn)了市場驅(qū)動與技術(shù)創(chuàng)新的良性循環(huán)。

四是節(jié)水管理產(chǎn)業(yè)化。節(jié)水市場的巨大需求必將帶動節(jié)水服務(wù)企業(yè)的發(fā)展壯大，從而推動節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，節(jié)水管理也將由以政府主導(dǎo)逐漸向行業(yè)自律管理的方式轉(zhuǎn)變。以節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例，2014年節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達到2 650億元，比2013年增加23%。

三、合同節(jié)水管理的業(yè)務(wù)模式

合同節(jié)水管理通過向用水戶提供用水審計、節(jié)水項目設(shè)計、原材料及設(shè)備采購、施工建設(shè)、運行維護以及節(jié)水量監(jiān)測等一攬子節(jié)水服務(wù)，節(jié)水項目投資主要來自節(jié)水服務(wù)企業(yè)（WSMC），并由WSMC承擔(dān)絕大部分風(fēng)險，WSMC與用水戶共同分享節(jié)水效益，收回其投資和合理的利潤。項目結(jié)束后，節(jié)水設(shè)備全部歸用水戶所有，用水戶享受所有節(jié)水效益（如圖1）。

①用水審計。WSMC依據(jù)相關(guān)用水定額和標準對用水戶用水量進行核算，以此來確認減少水資源消耗和提高用水效率的潛在水平。

②節(jié)水項目設(shè)計。根據(jù)用水審計的結(jié)果，WSMC開展節(jié)水項目可行性研究，對節(jié)水量、節(jié)水效益、投資水平、風(fēng)險及其防范等內(nèi)容提出具體方案，編制節(jié)水項目可行性研究報告，為節(jié)水合同的簽訂提供依據(jù)。

③簽訂合同。節(jié)水合同的簽訂是合同節(jié)水管理模式實施的重要標志，主要包括節(jié)水目標、合同周期以及利益分配方式。同時還應(yīng)包括原材料及設(shè)備采購、施工、效益分配以及節(jié)水技術(shù)服務(wù)等相關(guān)配套合同或條款。

④項目實施。依據(jù)節(jié)水合同約定，由WSMC負責(zé)節(jié)水項目建設(shè)、設(shè)備購置和安裝調(diào)試，用水戶配合WSMC做好項目實施。

圖1 合同節(jié)水管理業(yè)務(wù)模式

⑤運行維護。合同期限內(nèi)，WSMC負責(zé)節(jié)水項目的運行維護，按照合同約定的效益分配方式獲得合理收益，同時承擔(dān)相應(yīng)的運行維護費用。

⑥項目移交。WSMC為用水戶提供技術(shù)服務(wù)和人員培訓(xùn)，待合同期滿后將項目全部轉(zhuǎn)讓給用水戶。

四、合同節(jié)水管理的運行機制框架

合同節(jié)水管理是一種基于市場的節(jié)水管理機制創(chuàng)新，其本質(zhì)在于厘清政府與市場的關(guān)系，明確政府與市場的邊界。本文構(gòu)建了“政府+市場+行業(yè)自律組織”的合同節(jié)水管理運行機制框架（如圖2），其中政府監(jiān)管是前提，市場機制是核心，行業(yè)組織是介于政府與市場之間的一種中間自治組織。

1.政府監(jiān)管的核心：形成節(jié)水倒逼機制

①建立最嚴格節(jié)水考核機制。落實最嚴格水資源管理責(zé)任與考核制度，從制度上加強節(jié)水管理，是實施合同節(jié)水管理的前提。將節(jié)水目標考核納入最嚴格水資源管理制度考核體系中，建立健全節(jié)水監(jiān)測、考核和工作評價制度，加大對重點耗水企業(yè)節(jié)水的考核力度，落實節(jié)水目標責(zé)任制，將考核結(jié)果作為政府、相關(guān)部門以及企事業(yè)負責(zé)人綜合考核評價的重要依據(jù)，實施獎勵與懲罰措施，形成促進節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展的倒逼機制。

②強化用水定額管理。按照水利部《用水定額編制技術(shù)導(dǎo)則》，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點和經(jīng)濟發(fā)展水平，加快制定農(nóng)業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)以及城鎮(zhèn)生活等各行業(yè)用水定額，加快完善用水定額標準體系。加強定額定期修訂工作，對采用新的、先進的節(jié)水生產(chǎn)工藝或設(shè)備及進行某項節(jié)水技術(shù)改造措施后的定額標準應(yīng)及時修訂。加強用水定額監(jiān)督管理，按照用水定額實施超定額累進加價政策，提高高耗水、高污染排放行業(yè)用水效率。

③加強取用水計量監(jiān)控體系建設(shè)。準確的取用水計量監(jiān)控為節(jié)水效益的測算提供數(shù)據(jù)支撐。應(yīng)進一步加強水資源計量監(jiān)督管理，制定出臺取用水計量、用水統(tǒng)計、水資源監(jiān)測等管理辦法，加快完善各類計量技術(shù)標準體系。監(jiān)督和指導(dǎo)用水戶執(zhí)行計量管理制度，推廣先進的計量設(shè)備和設(shè)施應(yīng)用。建立和完善用水戶水資源計量監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，全面準確地掌握用水戶的用水信息，為節(jié)水考核和節(jié)水效益測算提供科學(xué)依據(jù)。

2.市場機制的核心：發(fā)揮節(jié)水服務(wù)公司主體作用

①建立水價市場化形成機制。社會資產(chǎn)參與節(jié)水本質(zhì)需求是逐利性，應(yīng)充分發(fā)揮市場在節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，通過水價改革推動節(jié)水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。加快推進水價、水資源稅費改革，逐步建立反映水資源稀缺性、供求關(guān)系的水價市場形成機制。進一步理順各類水價的比價關(guān)系，加快推進居民生活用水階梯式水價制度，對工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水逐步實現(xiàn)超額累進加價制度，拉開高耗水、高污染行業(yè)和其他行業(yè)水價差距。

②培育節(jié)水服務(wù)公司。節(jié)水服務(wù)公司是一種基于合同節(jié)水管理機制運作的、以贏利為直接目標的專業(yè)化公司，通過與愿意進行節(jié)水改造的用水戶簽訂節(jié)水服務(wù)合同，為客戶提供用水審計、節(jié)水項目設(shè)計、融資、改造、運行管理等解決方案，實施合同節(jié)水管理項目。在節(jié)水服務(wù)公司發(fā)展初期，應(yīng)加強政策引導(dǎo)和財稅補貼，出臺鼓勵節(jié)水服務(wù)公司發(fā)展的指導(dǎo)意見，實行財政獎補，所得稅、營業(yè)稅等稅收減免政策，培育一批擁有知名品牌、具有較強競爭力的大型節(jié)水投資開發(fā)集團和集成服務(wù)運營商。

圖2 合同節(jié)水管理運行機制框架

③打造節(jié)水技術(shù)集成平臺。合同節(jié)水管理模式與傳統(tǒng)節(jié)水管理模式的主要區(qū)別之一，就是合同節(jié)水管理模式提供技術(shù)集成服務(wù)，包括設(shè)計、安裝、運行調(diào)試以及培訓(xùn)等一整套服務(wù)體系，而傳統(tǒng)節(jié)水管理模式下的技術(shù)只涉及其中一個或幾個環(huán)節(jié)，沒有形成集成優(yōu)勢。節(jié)水服務(wù)公司依托其自身技術(shù)優(yōu)勢或通過合同契約與技術(shù)、設(shè)備等服務(wù)運營商建立技術(shù)聯(lián)盟，形成合力共同參與節(jié)水改造項目，分享節(jié)水投資收益。

④搭建節(jié)水投融資平臺。合同節(jié)水管理模式將改變以政府財政資金為單一模式的節(jié)水投入方式，形成“政府財政”與“社會資本”兩手發(fā)力的多元投融資模式。節(jié)水服務(wù)公司依托節(jié)水預(yù)期收益，搭建投融資平臺，廣泛吸引銀行、基金以及其他戰(zhàn)略投資者，為節(jié)水項目提供資金支持。同時政府建立以節(jié)水量和節(jié)水效果為指標的財政補貼機制，最大限度地調(diào)動社會資本參與節(jié)水的積極性，促進節(jié)水產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。

3.行業(yè)組織的核心：推動節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

①建立節(jié)水服務(wù)行業(yè)自律組織。隨著節(jié)水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，越來越多的節(jié)水服務(wù)企業(yè)將不斷涌現(xiàn)，需要建立節(jié)水服務(wù)行業(yè)的自律組織，具體承擔(dān)節(jié)水服務(wù)行業(yè)管理政策制定、節(jié)水服務(wù)企業(yè)會員管理、節(jié)水項目咨詢、信息發(fā)布、技術(shù)服務(wù)以及培訓(xùn)等職能。節(jié)水服務(wù)行業(yè)是聯(lián)系政府與節(jié)水服務(wù)企業(yè)的重要紐帶，是節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大的重要標志，對節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康、有序發(fā)展具有重要促進作用。

②發(fā)展壯大節(jié)水服務(wù)中介機構(gòu)。節(jié)水服務(wù)中介機構(gòu)主要包括用水審計、節(jié)水量和效果檢測、水質(zhì)檢驗等機構(gòu)，為合同節(jié)水項目的開展提供科學(xué)、準確、獨立的技術(shù)支撐，特別是節(jié)水量和效果檢測直接關(guān)系節(jié)水效益的計算，影響節(jié)水合同的順利實施。因此應(yīng)規(guī)范節(jié)水服務(wù)中介機構(gòu)的市場準入、資質(zhì)管理，通過建立市場誠信體系，約束中介機構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為，保證節(jié)水量和節(jié)水效益檢測的獨立性、科學(xué)性。

五、結(jié)論與建議

合同節(jié)水管理模式是利用市場機制進行節(jié)水管理的一種有益嘗試，對落實“節(jié)水優(yōu)先”“兩手發(fā)力”新時期水利工作方針、推動節(jié)水型社會建設(shè)、提高水資源利用效率和效益具有重要現(xiàn)實意義。我們相信，隨著全面深化水利改革不斷推進，水價形成機制日趨完善，節(jié)水市場需求將十分巨大，合同節(jié)水管理必將擁有廣闊的市場空間和應(yīng)用前景。

[1]甘泓，秦長海，等.水資源定價方法與實踐研究1：水資源價值內(nèi)涵淺析[J].水利學(xué)報，2012（43）.

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