“拱心石XL”令奧巴馬左右為難

東方IC

一塊寫著“停止美加石油管線”的標(biāo)牌矗立在位于內(nèi)部拉斯加州的曠野中。

2015年伊始，美國新一屆國會正式運轉(zhuǎn)。坐擁參眾兩院的共和黨正“重整旗鼓”，向奧巴馬“開戰(zhàn)”，“拱心石XL”項目便是他們射向奧巴馬政府的“第一發(fā)炮彈”。然而就在國會開幕的當(dāng)天，白宮發(fā)言人歐內(nèi)斯特發(fā)出警告：“若國會通過該管道的提案，奧巴馬將使用否決權(quán)。”“拱心石XL”管道建設(shè)的提案已經(jīng)在眾議院以252∶161的結(jié)果通過，1月30日，該議案在參議院又以62∶36的表決結(jié)果獲批，毫無疑問，這份法案最終將出現(xiàn)在奧巴馬總統(tǒng)的案頭。一條管道的修建為何上升為美國政治的核心議題？兩黨緣何為此針鋒相對、各不相讓？

“拱心石XL”管道

“拱心石”管線系統(tǒng)由加拿大泛加能源公司（TransCanada）于2008年提出，其初衷是提升加拿大對美國的能源出口能力，緩解美加鐵路系統(tǒng)的能源運輸壓力，將加拿大艾伯塔省生產(chǎn)的石油直接運往墨西哥灣沿岸的煉油廠進行提煉。建成之后，該系統(tǒng)將成為縱貫北美大陸南北的一條能源大動脈。由于該管線跨越國境，需要由美國國務(wù)院報請總統(tǒng)批準(zhǔn)。2008年3月，該系統(tǒng)的一期工程得到共和黨小布什總統(tǒng)執(zhí)政時期的國務(wù)院批準(zhǔn)，現(xiàn)已建成投入使用。二期、三期工程主要分布在美國境內(nèi)，也已建設(shè)完工并投入使用，它與一期工程銜接，打通了從美國“原油庫存中樞”庫欣到得克薩斯州休斯頓市的輸送加工渠道和出口渠道?！肮靶氖疿L”管線是該系統(tǒng)的第四期工程，是整個系統(tǒng)的“最后一環(huán)”，該管線全長1897公里，北起加拿大油砂油生產(chǎn)重鎮(zhèn)哈迪斯蒂市，南至美國內(nèi)布拉斯加州的斯蒂爾城，雖然這條管線被一些媒體稱為“一期工程的翻版”，但它距離更短、管道更粗，“專門為輸送非常規(guī)石油而量身定制”，如最終獲批，將為該系統(tǒng)增加83萬桶/日的運輸能力，可以解決加拿大艾伯塔省的油砂油和美國蒙大拿州巴肯產(chǎn)區(qū)的頁巖油的輸送加工問題?！肮靶氖疿L”可謂整個系統(tǒng)的“精華”所在，最能體現(xiàn)泛加能源管道系統(tǒng)的設(shè)計初衷——推動加拿大、美國的非常規(guī)石油發(fā)展，保障全球最大油砂油產(chǎn)區(qū)的商業(yè)開采前景，使北美地區(qū)成為全球石油新的增長中心。

“拱心石XL”規(guī)劃2008年正式提出，2010年便拿到了加拿大政府的準(zhǔn)建許可，但美國方面的審批卻是波折不斷、一拖再拖。從2008年至2014年，美國共和黨控制的眾議院已九次授權(quán)該項目開工，但民主黨控制的參議院卻一直反對。奧巴馬一直對該項目不肯表態(tài)，從容地“置身事外”。一方面，他高調(diào)地宣揚非常規(guī)油氣的開采將為美國“能源獨立”提供助力;另一方面，他又有意將該管道的修建和對氣候變化的危害聯(lián)系起來，既強化非常規(guī)油氣開采的重要性，又淡化該管線修建的緊迫性，以一種模糊立場討好選民。然而，由于久拖不決，該項目的造價已經(jīng)上漲了近一倍，泛加能源公司也只能是“啞巴吃黃連”，加拿大總理哈珀曾多次為該項目向奧巴馬“求情”，但都無濟于事。

美國的態(tài)度與當(dāng)今世界能源市場格局的變化密不可分。當(dāng)前，美國銀行發(fā)布報告，2014年美國已經(jīng)超過沙特和俄羅斯成為世界第一大油氣生產(chǎn)國，在國內(nèi)市場石油出現(xiàn)了“供大于求”的局面。同時，國際油價大幅下跌，相對于一年前，油價降低了50%以上，這些因素都使得非常規(guī)油氣的開采遭遇困境，市場融資變得異常艱難，為該項目的前景蒙上陰影。此外，美加關(guān)系也在發(fā)生微妙變化，加拿大開始更多地“向亞洲看”，積極尋找新的能源出路。加拿大的安橋公司已提出修建“北方門戶”管線建議，將艾伯塔的石油運往太平洋港口基蒂馬特，再用油輪中轉(zhuǎn)至亞洲，目前這一項目正在積極籌備。再拖下去，“拱心石XL”項目將面臨“被拖黃”的厄運。

兩黨分歧何在

能源政策的差異是區(qū)分民主、共和兩黨的重要標(biāo)識。一般而言，民主黨偏向于通過政府監(jiān)管來控制石油價格和保障能源供應(yīng)，而共和黨則認為市場調(diào)節(jié)是最佳辦法，政府應(yīng)避免干預(yù)市場，放松審批限制。雖然兩黨都認同“能源獨立”的戰(zhàn)略目標(biāo)，但民主黨強調(diào)節(jié)能和提高能源使用效率，贊同美國為應(yīng)對全球氣候變化做出努力，強調(diào)推動可再生能源的發(fā)展;共和黨則強調(diào)擴大國內(nèi)傳統(tǒng)能源生產(chǎn)，推動把石油開發(fā)的區(qū)域范圍擴大。就“拱心石XL”管線而言，共和黨和部分保守派民主黨是該項目的支持者，他們的選民基礎(chǔ)主要包括石油和管道公司、能源州的多數(shù)民眾，甚至還有民主黨的傳統(tǒng)票倉工會組織。他們支持該項目理由主要有三個：第一，該項目將確保美國的能源安全。美國是全球第一大石油消費國和頭號經(jīng)濟體，加拿大是世界第三大石油儲備國和第五大石油生產(chǎn)國，該管道將強化“友好鄰邦”加拿大對美國的能源出口，能使美國對中東及委內(nèi)瑞拉等“危險地區(qū)”的石油依賴度減少40%以上，對美國能源安全非常有利。第二，該項目將促進美國能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在“頁巖油革命”的推動下，美國非常規(guī)石油產(chǎn)量迅速增長，該管線經(jīng)過美國蒙大拿州和北達科他州，可將巴肯地區(qū)生產(chǎn)的頁巖油運往墨西哥灣煉油廠，幫助煉油廠獲得安全可靠的廉價油源，美國消費者也可因此選用較低價的本地生產(chǎn)油品，促進美國經(jīng)濟的長期增長。第三，管道的修建將帶動美國的就業(yè)。美國國務(wù)院的評估報告認為，該計劃將為管道沿線各州增加四萬個直接或間接的就業(yè)機會，這對提振美國的勞動市場、推動經(jīng)濟發(fā)展大有裨益。

該項目的反對者主要是自由派民主黨人、管道沿線居民和環(huán)保人士。如今，反對“拱心石XL”管道建設(shè)已經(jīng)成為美國新一代環(huán)保運動的“旗幟”。反對者的理由主要有三個：首先，“建設(shè)這條管道會大大增加美國人對石油消費的依賴”，增加溫室氣體排放。美國有專家曾預(yù)言，這條輸油管線將點燃地球上最大的“碳炸彈”，一旦建成使用，“氣候環(huán)境就完了”。其次，管道沿途路線上的森林植被將被破壞，管道在途經(jīng)地區(qū)可能出現(xiàn)泄漏，污染環(huán)境與水源，“一旦發(fā)生意外，將是一場環(huán)境、生態(tài)和經(jīng)濟的災(zāi)難”。最后，反對者還特別指出，艾伯塔的油砂礦生產(chǎn)的原油比其他種類的石油對環(huán)境污染更嚴重。油砂的硫、鎳、氮及鉛等含量高于常規(guī)石油數(shù)倍，不能用傳統(tǒng)的采油技術(shù)來提取，需要加熱，開采同樣單位的石油，從油砂中開采需要消耗更大量的水，并增加高達17%的碳排放。目前，反對“拱心石XL”管線的環(huán)保志愿者通過設(shè)立網(wǎng)站、街頭宣講、在國會前聚會示威、向行人派發(fā)傳單等各種方式開展活動，頗具聲勢。在他們的帶動下，華爾街和好萊塢的一大批富豪明星也借助公益之名出錢出力，成為反對該管線項目的“先鋒”。因此，該輸油管道項目的建設(shè)被推遲，得到了環(huán)保主義者的一片叫好。畢竟，具有環(huán)保主義傾向的年輕人、西班牙裔、女性都是民主黨的潛在擁躉。除了選票之外，民主黨還因?qū)υ摴艿赖南麡O態(tài)度收獲了大量競選資金支持。華爾街金融大亨湯姆·斯蒂爾為反對該管線，已經(jīng)投入了超過一億美元，根據(jù)美國媒體報道，“這筆錢中很大一部分在2014年流入了民主黨人的競選賬戶”。

硬幣總有兩面，奧巴馬也為“拱心石XL”項目的延遲付出了沉重代價，該項目沿線三個州的民主黨參議員在2014年中期選舉中丟了席位，而共和黨能夠成為下屆參議院的多數(shù)黨，與此有很大關(guān)系。民調(diào)發(fā)現(xiàn)，總統(tǒng)與民主黨人對該項目的消極態(tài)度為共和黨贏得了不少選票。

美國政治“風(fēng)向標(biāo)”

雖然白宮事先已經(jīng)發(fā)出了“總統(tǒng)將動用否決權(quán)”的威脅，奧巴馬在國情咨文中也向共和黨喊話：“讓我們將目光放長遠些，而不僅僅投在能源管道上”，但國會還是“臨危不懼”，通過了法案。 “奧巴馬已經(jīng)被逼到了墻角”，他不得不直面這個“艱難的選擇”。使用否決權(quán)，毫無疑問將加劇兩黨斗爭的烈度，且會給民眾留下一個“專橫跋扈”的形象。眾議院共和黨領(lǐng)袖麥卡錫表示，共和黨掌管國會才剛兩周半，奧巴馬已經(jīng)針對多個問題發(fā)出了七次否決威脅，“這真不是一個好的開始，他應(yīng)該在決定什么將被否決之前先與國會進行合作商談”。參議院議長麥康奈爾表示：“一個在中期選舉之后高呼兩黨合作的總統(tǒng)，現(xiàn)在卻威脅要否決新一屆國會第一個獲得兩黨支持的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)議案，美國民眾肯定會為之驚愕?！痹诒就聊茉催^剩、全球油價下跌、非常規(guī)油氣“失寵”的大背景下，該項目幾乎已經(jīng)被“拖黃”，對于共和黨而言，該項目被否不過是失去了一個“雞肋”，卻給了他們一個將“拱心石XL之死”歸咎于奧巴馬的機會，激化項目支持者對民主黨的反對情緒，為2016年的大選“儲備炮彈”。不使用否決權(quán)，批準(zhǔn)該項目，這意味著黨內(nèi)自由派和環(huán)保人士多年來的努力將化為泡影，會給民主黨留下一個“軟弱無力”的總統(tǒng)形象，同樣會帶來民主黨傳統(tǒng)票倉的大量流失。世界氣候變化談判巴黎回合召開在即，有意成為“全球氣候變化領(lǐng)導(dǎo)者”的奧巴馬若在“拱心石XL”議題上示弱，無疑會讓美國應(yīng)對氣候變化的決心打折扣，削弱這位“領(lǐng)袖”的權(quán)威，讓峰會上其他國家的領(lǐng)導(dǎo)人“集體看笑話”?？梢哉f，在“拱心石XL”管線問題上，共和黨掌握著優(yōu)勢和主動，奧巴馬將面臨左右為難的窘境。

2015年1月9日，內(nèi)布拉斯加州法院通過判決，駁回了該州土地所有者的上訴，明確了“拱心石XL”管道的合法性，這一司法判例對國會通過法案、國務(wù)院通過項目評估起到了示范和推動作用。奧巴馬如今又少了一個可以“拖一拖”的理由，共和黨正積極發(fā)動輿論攻勢，逼奧巴馬盡快做出決定。值得玩味的是，參議院的議案和眾議院的議案在版本上有所不同，參議院所通過的“拱心石XL”提案中夾帶了不少民主黨的“私貨”，如共和黨參議員集體承認氣候變化是真實存在的，這些“私貨”為兩院推出一個共同的版本增加了難度，也為奧巴馬爭取了時間。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國所助理研究員）