農(nóng)民工隨遷子女上學(xué)難的問題、成因及對(duì)策：基于利益分析的視角

作者簡(jiǎn)介：王飛(1986- )，男，山西平魯人，西華師范大學(xué)教育學(xué)院，在讀碩士研究生。研究方向：課程與教學(xué)論。

隨著城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程的推動(dòng)，大量的農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民工子女隨其父母涌進(jìn)城市，造成了農(nóng)民工隨遷子女的教育難題。其實(shí)質(zhì)也是教育公平的問題。所謂教育公平，是指社會(huì)保障每個(gè)人對(duì)教育資源、教育權(quán)利和教育機(jī)會(huì)都有平等的享受權(quán)，都有機(jī)會(huì)全面發(fā)展他們的智力和體力。 ①由于農(nóng)民工隨遷子女在受教育權(quán)利實(shí)現(xiàn)過程中，涉及諸多利益相關(guān)者以及復(fù)雜的利益關(guān)系，而不能享受與城市孩子同等的受教育權(quán)利。因而，運(yùn)用利益分析法——即是對(duì)各種社會(huì)現(xiàn)象從物質(zhì)利益上探究它的內(nèi)在動(dòng)因和深刻根源 ②——對(duì)農(nóng)民工隨遷子女上學(xué)難的問題進(jìn)行深層剖析，有助于認(rèn)清這一問題的本質(zhì)，并針對(duì)此問題做出合理的解釋并提出解決的對(duì)策建議。

一、農(nóng)民工隨遷子女上學(xué)難是諸多利益沖突的結(jié)果

在農(nóng)民工子女受教育權(quán)利實(shí)現(xiàn)的過程中，主要涉及到兩個(gè)利益主體：一是輸入地城市學(xué)生的利益，二是輸入地農(nóng)民工子女的利益。錯(cuò)綜復(fù)雜地存在著流入地政府、流出地政府、公立學(xué)校、農(nóng)民工子弟學(xué)校等利益相關(guān)者。正是由于這些利益相關(guān)者以及由此產(chǎn)生的復(fù)雜利益沖突的存在，農(nóng)民工隨遷子女在城市受教育的權(quán)利受到了各種阻礙，產(chǎn)生了農(nóng)民工隨遷子女上學(xué)難的問題。

（一）城市市民子女與農(nóng)民工隨遷子女的利益沖突

一個(gè)城市的公立正規(guī)學(xué)校是有限的，能夠容納的學(xué)生數(shù)量有一定的限度，城市各種教育資源的利用也會(huì)受到在校在讀學(xué)生數(shù)量的影響。學(xué)生數(shù)量越多，一定數(shù)量可用的教育資源就會(huì)變得有限。加之城市市民一般對(duì)子女的教育期望普遍比較高，希望自己的子女能夠上聲譽(yù)較高的公立學(xué)校，同時(shí)也期望一個(gè)班的學(xué)生盡量少一些。然而隨著大量農(nóng)民的進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民工隨遷子女也大量涌入城市，進(jìn)入學(xué)校，擠占城市有限的學(xué)校教育資源。

另外，城市市民擔(dān)心農(nóng)民工子女會(huì)給自己的子女帶來不利的影響，因而會(huì)對(duì)農(nóng)民工子女有排斥抵觸的心理。而且在教育領(lǐng)域里，由于受到各方面利益的驅(qū)使，教育制度為兩者提供的教育資源也會(huì)存有差異。優(yōu)質(zhì)的教育資源會(huì)傾向于處于強(qiáng)勢(shì)的城市市民子女，強(qiáng)勢(shì)群體絕不會(huì)輕易讓出自己的既得利益，因而農(nóng)民工隨遷子女對(duì)教育資源的占有也變得異常艱難。這也就造成了農(nóng)民工隨遷子女上學(xué)難的問題。這種現(xiàn)狀也正是城市市民子女與農(nóng)民工隨遷子女教育利益爭(zhēng)奪的結(jié)果。

（二）流入地政府與流出地政府的利益沖突

2006年新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第七條規(guī)定：“義務(wù)教育實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主管理的體制?？h級(jí)以上人民政府教育行政部門具體負(fù)責(zé)義務(wù)教育實(shí)施工作；縣級(jí)以上人民政府其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)義務(wù)教育實(shí)施工作。”從上述相關(guān)規(guī)定不難看出，義務(wù)教育的實(shí)施有地域的職責(zé)范圍，當(dāng)?shù)卣疄槟切儆诒镜貞艏倪m齡兒童提供教育。在城市，流入地政府有義務(wù)和責(zé)任為戶籍所在地是城市的市民子女提供相應(yīng)的教育資源，而作為流入地的農(nóng)民工隨遷子女戶籍不屬于當(dāng)?shù)?，因而流入地政府不愿意承?dān)農(nóng)民工子女受教育的相關(guān)費(fèi)用。

從2008年開始，國(guó)務(wù)院規(guī)定全部免除城市義務(wù)教育階段公辦學(xué)校學(xué)生學(xué)雜費(fèi)。對(duì)符合當(dāng)?shù)卣?guī)定接收條件的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女，要按照相對(duì)就近入學(xué)的原則統(tǒng)籌安排在公辦學(xué)校就讀，免除學(xué)雜費(fèi)，不得收取借讀費(fèi)。除此之外，流入地政府還應(yīng)按照預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際接收人數(shù)對(duì)接收進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的公辦學(xué)校足額撥付教育經(jīng)費(fèi)。如此一來，流入地政府就要額外承擔(dān)本應(yīng)由流出地政府承擔(dān)農(nóng)民工隨遷子女上學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)，流入地政府的教育負(fù)擔(dān)無疑加大。因而，流入地政府為了減少增加的教育負(fù)擔(dān)，就要紛紛為農(nóng)民工隨遷子女設(shè)置較高的入學(xué)門檻。加之，有些流出地政府本身財(cái)政狀況差，順勢(shì)推掉了進(jìn)城務(wù)工隨遷子女的教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，不愿與城市流入地政府共同承擔(dān)農(nóng)民工隨遷子女的教育費(fèi)用。

（三）公立學(xué)校與農(nóng)民工隨遷子女的利益沖突

農(nóng)民工隨遷子女作為受教育權(quán)利的擁有者，是可以通過去公立學(xué)校學(xué)習(xí)來實(shí)現(xiàn)他們受教育權(quán)利的，然而現(xiàn)實(shí)是公立學(xué)校比較排斥農(nóng)民工子女入學(xué)。涉及到的利益沖突可能有以下兩方面：其一，在“兩免一補(bǔ)”政策實(shí)施之前，公立學(xué)校要向就讀的農(nóng)民工子女收取一定的借讀費(fèi)來維持農(nóng)民工子女就讀的額外開支，這樣的話，公立學(xué)校還勉強(qiáng)愿意接收農(nóng)民工子女入學(xué)。但是“兩免一補(bǔ)”政策實(shí)施之后，有一部分費(fèi)用就要公立學(xué)校來承擔(dān)，額外入學(xué)的農(nóng)民工子女產(chǎn)生的費(fèi)用差額就無人填補(bǔ)，因而農(nóng)民工子女入學(xué)公立學(xué)校就受到了排斥。其二，由于受地域教育條件差異的影響，城市的教育資源比較優(yōu)質(zhì)，而農(nóng)村地區(qū)的教育條件比較落后，農(nóng)民工子女之前可能在家鄉(xiāng)受過一定的基礎(chǔ)教育，公立學(xué)校固有的觀念認(rèn)為農(nóng)民工子女在學(xué)習(xí)成績(jī)方面要比城市孩子的學(xué)習(xí)成績(jī)差一點(diǎn)。因而，公立學(xué)校不愿意接收農(nóng)民工子女入學(xué)，他們擔(dān)心農(nóng)民工子女入學(xué)公立學(xué)校會(huì)影響到學(xué)校的教學(xué)成績(jī)，進(jìn)而影響學(xué)校在社會(huì)中的聲譽(yù)，給學(xué)校和任課教師帶來負(fù)面的評(píng)價(jià)，由此公立學(xué)校也就排斥農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)。

（四）流入地政府與農(nóng)民工子弟學(xué)校的利益沖突

農(nóng)民工子弟學(xué)校的出現(xiàn)一定程度上滿足了農(nóng)民工隨遷子女的入學(xué)問題，但是由于人力、財(cái)力、物力有限，許多農(nóng)民工子弟學(xué)校未能達(dá)到應(yīng)有的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，存在辦學(xué)、安全等諸多問題。對(duì)于流入地政府而言，滿足不了農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)的難題，因而也就默許了不合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工子弟學(xué)校的存在。但是辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)低、教學(xué)環(huán)境差、安全隱患多等問題的存在，流入地政府又不得不取締一些非法興辦的農(nóng)民工子弟學(xué)校。這樣，流入地政府就陷入了默許與取締農(nóng)民工子弟學(xué)校的矛盾之中。一旦農(nóng)民工子弟學(xué)校遭到取締，教育供需矛盾加劇，農(nóng)民工隨遷子女上學(xué)難的問題就又會(huì)凸顯。

二、農(nóng)民工隨遷子女上學(xué)難題的解決對(duì)策分析

通過以上分析可以看出，農(nóng)民工子女上學(xué)難的問題牽涉到多方利益相關(guān)者，他們之間的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，存在諸多利益沖突。基于以上利益分析，提出如下解決對(duì)策。

（一）流入地政府要擔(dān)起管理之責(zé)

對(duì)于農(nóng)民工隨遷子女受教育難的問題解決，主要以城市流入地政府管理為主。加強(qiáng)政策宣傳力度并指導(dǎo)公辦學(xué)校依法依規(guī)接收農(nóng)民工隨遷子女就近入學(xué)，大力扶持農(nóng)民工子弟學(xué)校的發(fā)展，給予其必要的幫助和引導(dǎo)。政府要對(duì)那些愿意接收農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)的公辦學(xué)校予以政策上的傾斜。流入地政府應(yīng)鼓勵(lì)多種渠道籌措資金辦學(xué)，充分利用公辦學(xué)校的資源對(duì)農(nóng)民工子弟學(xué)校進(jìn)行專項(xiàng)對(duì)口的幫助。流入地政府要統(tǒng)籌全局，充分協(xié)調(diào)政府與農(nóng)民工子弟學(xué)校之間的利益關(guān)系，切實(shí)為農(nóng)民工隨遷子女營(yíng)造一個(gè)良好的入學(xué)政策、制度環(huán)境。

（二）建立中央財(cái)政、地方財(cái)政、社會(huì)多元參與的教育投入體制

當(dāng)前，農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)問題存在著城市流入地政府和流出地政府教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)的利益沖突，因此建立中央財(cái)政、地方財(cái)政、社會(huì)多元參與的教育投入體制勢(shì)在必行。首先，在財(cái)政資金上，中央和地方按一定的比例進(jìn)行分擔(dān)撥付，流入地政府和流出地政府再進(jìn)行相應(yīng)份額的分?jǐn)?，從而減輕流入地政府的財(cái)政壓力。其次，鼓勵(lì)社會(huì)多元參與的教育投入，多方籌措資金來保障農(nóng)民工隨遷子女的順利入學(xué)。中央政府還應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，從政策、制度方面規(guī)范流入地政府和流出地政府的責(zé)任，從根本上調(diào)和既存的利益沖突，一旦教育經(jīng)費(fèi)得到落實(shí)和保障，農(nóng)民工隨遷子女上學(xué)難的問題才能順利解決。

（三）農(nóng)民工隨遷子女平等入學(xué)要求戶籍制度改革

城市政府能否提供公平的義務(wù)教育是實(shí)現(xiàn)教育起點(diǎn)公平的關(guān)鍵。 ③但是由于戶籍制度的限制，農(nóng)民工隨遷子女的教育受到了許多限制，沒有戶籍保障的農(nóng)民工隨遷子女處于的城市學(xué)校教育的邊緣狀態(tài)。即使少數(shù)農(nóng)民工隨遷子女進(jìn)入農(nóng)民工子弟學(xué)校進(jìn)行學(xué)習(xí)，但這些學(xué)校本身教育條件較差，農(nóng)民工隨遷子女所受的教育在質(zhì)和量上都無法與當(dāng)?shù)貞艏脑谛W(xué)生相比，仍然無法分享當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)的教育資源。因而進(jìn)行必要的戶籍制度改革勢(shì)在必行，合理的戶籍制度意味著只要是合法的公民，都應(yīng)享有平等的教育、醫(yī)療、就業(yè)等權(quán)利，農(nóng)民工隨遷子女應(yīng)和城市市民子女一樣享有受教育權(quán)利。因此，現(xiàn)有的二元戶籍制度必須改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，消除二元戶籍附帶的不平等的制度安排，真正解決農(nóng)民工隨遷子女上學(xué)難的制度問題，讓所有農(nóng)民工隨遷子女與城市市民子女一樣享受優(yōu)質(zhì)的教育資源。

注釋：

①馮虹,張藝.北京農(nóng)民工子女教育公平問題探析[J].民族教育研究,2008,(4):52.

②佟明忠.利益分析——?dú)v史唯物主義的重要方法[J].探索與爭(zhēng)鳴,1986(4):14.

③金南順.城市農(nóng)民工子女上學(xué)難問題探討[J].濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào),2006(3):26.