接受外國(guó)援助法律問題研究*
——基于越南的視角

張　玲　周夢(mèng)原

（云南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，云南　昆明　650221）

接受外國(guó)援助法律問題研究*
——基于越南的視角

張玲周夢(mèng)原

（云南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，云南昆明650221）

對(duì)國(guó)際非政府組織提供的援助進(jìn)行管理，是對(duì)國(guó)際非政府組織法律規(guī)制的一個(gè)重要組成部分，可充分發(fā)揮外援對(duì)社會(huì)發(fā)展起到的杠桿作用，亦可積極有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)外援的引導(dǎo)和統(tǒng)籌。本文在對(duì)比分析越南對(duì)國(guó)際非政府組織援助法律規(guī)制體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合印度、俄羅斯的相關(guān)制度，試提出中國(guó)對(duì)外援管理的法律框架，以彌補(bǔ)立法上的空白，完善我國(guó)的相關(guān)法律制度。

國(guó)際非政府組織援助越南法律制度

作為國(guó)際政治舞臺(tái)上舉足輕重的“第三種力量”，非政府組織在冷戰(zhàn)結(jié)束，全球化、信息化等多元發(fā)展的時(shí)代背景下迅速崛起，蓬勃發(fā)展。由于非政府組織的廣泛性和多元性，其呈現(xiàn)在世人面前的是一幅非常復(fù)雜的面孔。這其中既有積極投身于環(huán)保、衛(wèi)生、教育、扶貧等社會(huì)公共領(lǐng)域的慈善機(jī)構(gòu)，同時(shí)也有假借非政府組織的身份開展意識(shí)形態(tài)滲透和情報(bào)搜集等工作，引導(dǎo)其援助流向危害國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的非法領(lǐng)域的政治組織。基于國(guó)際非政府組織的兩面性，如何盡可能地發(fā)揮國(guó)際非政府組織的積極作用，減少其消極影響，是目前各國(guó)對(duì)國(guó)際非政府組織管理的共同目標(biāo)。日前，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，《決定》明確，“加強(qiáng)在華境外非政府組織管理，引導(dǎo)和監(jiān)督其依法開展活動(dòng)”。此外，為規(guī)范境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)的活動(dòng)，保障其合法權(quán)益，促進(jìn)交流與合作，不久前國(guó)務(wù)院已提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議《境外非政府組織管理法》（草案）。可見，對(duì)國(guó)際非政府組織依法管理的框架設(shè)計(jì)已成為我國(guó)當(dāng)前最重要的社會(huì)管理目標(biāo)之一。

對(duì)國(guó)際非政府組織在一國(guó)境內(nèi)的活動(dòng)既可以基于身份，亦可以基于其開展的活動(dòng)進(jìn)行相應(yīng)的立法規(guī)制。一般來說，類似越南、俄羅斯等對(duì)國(guó)際非政府組織活動(dòng)比較敏感的國(guó)家，都在法律中明確要求國(guó)際非政府組織在進(jìn)入國(guó)內(nèi)開展活動(dòng)時(shí)必須進(jìn)行相應(yīng)的登記，獲得開展活動(dòng)所必需的法律身份和主體資格，政府通過對(duì)國(guó)際非政府組織身份的獲取、變更、延期、年審等要求對(duì)國(guó)際非政府組織實(shí)行管理，同時(shí)通過強(qiáng)化信息公布、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、財(cái)務(wù)審計(jì)等管理手段實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)際非政府組織的控制。考慮到國(guó)際非政府組織一旦被準(zhǔn)入，其開展的項(xiàng)目活動(dòng)不僅覆蓋面廣，而且可能橫跨或交叉很多領(lǐng)域，因此僅僅對(duì)國(guó)際非政府組織進(jìn)行身份管理還無(wú)法滿足政府的管理需求，如越南在身份管理之外還對(duì)國(guó)際非政府組織開展的援助活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制。與我國(guó)傳統(tǒng)的但飽受詬病的對(duì)非政府組織登記時(shí)主管加業(yè)務(wù)主管的雙重管理模式不同，越南建立了對(duì)國(guó)際非政府組織身份主管和援助活動(dòng)主管的雙重管理模式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)際非政府組織進(jìn)行全面、有效管理的國(guó)家目標(biāo)。鑒于筆者之前已對(duì)越南在國(guó)際非政府組織身份管理方面做過探討①，因此本文著重關(guān)注越南對(duì)國(guó)際非政府組織援助活動(dòng)的管理制度。

一、越南對(duì)國(guó)際非政府組織的管理框架

越南對(duì)國(guó)際非政府組織的立法規(guī)制始于20世紀(jì)90年代中期。其后，越南一直不斷調(diào)整和完善國(guó)際非政府組織的管理制度，構(gòu)建了包括《在越南的國(guó)際非政府組織登記及運(yùn)作管理法令》、《促進(jìn)國(guó)際非政府組織援助的國(guó)家計(jì)劃》和《管理和利用國(guó)際非政府組織援助的法令》在內(nèi)的一系列法律法規(guī)，以應(yīng)對(duì)不斷發(fā)展變化的國(guó)際非政府組織的管理需求。其中《在越南的國(guó)際非政府組織登記及運(yùn)作管理法令》，主要是對(duì)在越南開展非營(yíng)利目的發(fā)展援助和人道主義救援活動(dòng)的國(guó)際非政府組織提供登記及管理的法律框架，即對(duì)國(guó)際非政府組織的身份管理?！洞龠M(jìn)國(guó)際非政府組織援助的國(guó)家計(jì)劃》，主要規(guī)定國(guó)際非政府組織的援助必須與越南社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)以及扶貧助困的戰(zhàn)略規(guī)劃相一致，符合越南提出的行業(yè)指導(dǎo)和地域指導(dǎo)，這其實(shí)是對(duì)國(guó)際非政府組織準(zhǔn)入領(lǐng)域的具體要求。《管理和利用國(guó)際非政府組織援助的法令》②，是對(duì)國(guó)際非政府組織如何開展援助項(xiàng)目活動(dòng)具體的管理規(guī)定，創(chuàng)設(shè)了國(guó)際非政府組織援助項(xiàng)目申請(qǐng)、簽約、評(píng)估、審批、檢查以及評(píng)價(jià)的一系列管理流程。該規(guī)定不但為越南政府加強(qiáng)對(duì)國(guó)際非政府組織援助活動(dòng)管理提供了相應(yīng)的法律依據(jù)，同時(shí)也為國(guó)際非政府組織在越南開展援助活動(dòng)提供了更加清晰、透明的法律指引。

二、越南對(duì)國(guó)際非政府組織援助活動(dòng)的管理內(nèi)容

（一）援助活動(dòng)的原則

越南法律規(guī)定，國(guó)際非政府組織提供援助必須遵守越南相關(guān)法律規(guī)定，嚴(yán)格地履行捐助方的承諾，其援助不得侵害越南的政治穩(wěn)定、社會(huì)秩序、國(guó)家安全、國(guó)家利益，以及越南集體和個(gè)人的合法權(quán)益。另外，越南還規(guī)定了優(yōu)先使用國(guó)際非政府組織援助的領(lǐng)域，其中包括：農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展領(lǐng)域，特別是扶貧項(xiàng)目；衛(wèi)生健康、教育培訓(xùn)、勞動(dòng)就業(yè)等社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域；環(huán)境和自然資源保護(hù)、減災(zāi)疾控領(lǐng)域；制度建設(shè)、技能提升、技術(shù)研發(fā)和人力資源開發(fā)領(lǐng)域，以及人道主義救援領(lǐng)域。

（二）援助活動(dòng)的主體

越南規(guī)定，每一項(xiàng)外國(guó)援助都有其相應(yīng)的捐助方和接受方，因此國(guó)際非政府組織無(wú)法單獨(dú)在越南境內(nèi)開展活動(dòng)，必須與越南的援助接收方開展合作。其中，捐助方包括為了支持越南社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人道主義目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，尊重并服從越南法律，且具有良好信譽(yù)并愿意提供直接援助的國(guó)際非政府組織、其他外國(guó)組織和外國(guó)人（包括擁有外資的集團(tuán)和公司）、越南海外團(tuán)體。因此，雖然法令的名稱是《管理和利用國(guó)際非政府組織援助的法令》，但法令調(diào)整的卻不僅僅局限于國(guó)際非政府組織提供的援助，外國(guó)組織、外國(guó)公司、外國(guó)自然人提供的援助也同樣涵蓋在法令的調(diào)整范圍之中。

對(duì)于接受方，要求必須是依據(jù)越南法律所設(shè)立，并在功能、任務(wù)和活動(dòng)方面與所接受的國(guó)際非政府組織援助目的和內(nèi)容相關(guān)的組織，包括各級(jí)黨政機(jī)關(guān)，各類人民團(tuán)體，越南友協(xié)、科協(xié)、工商聯(lián)等組織的成員單位；包括自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)、人類學(xué)和科技領(lǐng)域的組織，非國(guó)有社會(huì)服務(wù)提供的實(shí)體，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和其他非營(yíng)利組織在內(nèi)的社會(huì)組織及生產(chǎn)且提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的商業(yè)組織。越南法律對(duì)于捐助方所規(guī)定的范圍比較廣泛，但接收方的身份必須是組織或機(jī)構(gòu)，排除了自然人接受外國(guó)援助的情況。另外，普通的商業(yè)企業(yè)也不能成為援助接受方。與中國(guó)某些地方立法實(shí)踐所不同的是，越南的各級(jí)黨政機(jī)關(guān)可以成為援助接收方。

（三）援助形式

根據(jù)越南法律規(guī)定，國(guó)際非政府組織援助指的是為了支持越南發(fā)展和人道主義目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而由捐助方提供的贈(zèng)款以及提供的非營(yíng)利性援助。這里的援助其實(shí)涵蓋了國(guó)際非政府組織的兩類主要活動(dòng)方式：一是，國(guó)際非政府組織只向受贈(zèng)方提供資金、技術(shù)、專業(yè)知識(shí)等方面的援助，并不參與或不直接介入為使用援助而開展的項(xiàng)目活動(dòng)。二是，國(guó)際非政府組織在提供資金的同時(shí)，以自己為主或與相關(guān)合作伙伴共同參與到資金使用和項(xiàng)目實(shí)施中，與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)產(chǎn)生更多的互動(dòng)與合作。因此，越南對(duì)于國(guó)際非政府組織援助的形式也分為兩種：一種是項(xiàng)目援助，即指那些為完成或?qū)崿F(xiàn)既定目標(biāo)，在中長(zhǎng)期的時(shí)間內(nèi)或分幾個(gè)階段從不同的來源，采用不同的形式調(diào)配資源開展系列項(xiàng)目活動(dòng)的援助。在項(xiàng)目援助中，越南又分了兩類項(xiàng)目：第一類是投資項(xiàng)目，指在指定的時(shí)限內(nèi)對(duì)特定實(shí)物設(shè)施數(shù)量增加的創(chuàng)制、擴(kuò)展和提升，或?qū)μ囟óa(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量維持和提升的項(xiàng)目活動(dòng)。第二類是技術(shù)援助項(xiàng)目，指那些旨在進(jìn)行能力建設(shè)和制度建設(shè)，或?yàn)闇?zhǔn)備實(shí)施項(xiàng)目而提供專業(yè)技術(shù)、培訓(xùn)、設(shè)備、供應(yīng)、數(shù)據(jù)、文檔、考察、專題討論、講座等技術(shù)投入的項(xiàng)目活動(dòng)。另一種是與項(xiàng)目援助相對(duì)的非項(xiàng)目援助，即以實(shí)物、現(xiàn)金或?qū)I(yè)知識(shí)形式（包括以專家志愿者的形式）來提供援助，包括緊急情況救助。所謂“緊急情況救助”，指在緊急的狀態(tài)下，發(fā)生緊急情況（例如自然或其他災(zāi)難）之后立即提供的，并且最長(zhǎng)持續(xù)時(shí)間不超過緊急情況結(jié)束后3個(gè)月的援助項(xiàng)目。

總的來說，國(guó)際非政府組織若希望進(jìn)入越南開展實(shí)施項(xiàng)目援助或非項(xiàng)目援助，除了需要依據(jù)《在越南的國(guó)際非政府組織登記及運(yùn)作管理法令》取得相應(yīng)的活動(dòng)許可、項(xiàng)目辦公室許可或代表處許可的法律地位許可外，其擬開展的援助活動(dòng)還必須符合《管理和利用國(guó)際非政府組織援助的法令》，并經(jīng)過一系列審批手續(xù)被批準(zhǔn)的援助活動(dòng)。因而，越南所構(gòu)建的對(duì)國(guó)際非政府組織在越活動(dòng)的法律框架是一套全面而復(fù)雜的法律體系，為政府依法管理提供了多層次、綜合的管理措施和手段。

（四）援助管理的流程

對(duì)于國(guó)際非政府組織援助活動(dòng)的開展，越南法律規(guī)定了詳盡的管理流程。首先，由越南相關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，以及各級(jí)政府吸引外援的規(guī)劃來鼓勵(lì)、動(dòng)員外國(guó)非政府組織向越南提供援助，經(jīng)過部門間的磋商，達(dá)成援助意向后聯(lián)系和通知捐助方籌集相應(yīng)的資金。在國(guó)際非政府組織同意提供援助并完成項(xiàng)目準(zhǔn)備工作之后，越南政府再對(duì)援助項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估的內(nèi)容主要包括：實(shí)施援助項(xiàng)目與具體發(fā)展目標(biāo)的相關(guān)性；項(xiàng)目實(shí)施的可行性；越南援助接受方作為該項(xiàng)目合作方的能力；預(yù)算分配的適當(dāng)性；捐助方和接受方的義務(wù)和責(zé)任，以及捐助方的法律地位和實(shí)施援助項(xiàng)目的預(yù)期效果及相關(guān)各方當(dāng)事人的意見等。通過評(píng)估后，由負(fù)責(zé)評(píng)估的機(jī)構(gòu)總結(jié)評(píng)估結(jié)果、整合相關(guān)意見、提交評(píng)估報(bào)告等待援助審批，待審批通過后，援助項(xiàng)目即可實(shí)施。為了保證國(guó)際非政府組織援助達(dá)到既定目標(biāo)，越南還建立了援助后評(píng)估制度，可隨時(shí)對(duì)國(guó)際非政府組織的援助項(xiàng)目進(jìn)行檢查和評(píng)估，便于政府對(duì)援助實(shí)施積極的監(jiān)管。

（五）獎(jiǎng)懲措施

為了更好地管理和使用國(guó)際非政府組織的援助項(xiàng)目，避免在國(guó)際非政府組織援助實(shí)施后違背援助的目的，偏離援助的宗旨，越南法律還規(guī)定了違規(guī)的懲罰措施。當(dāng)援助項(xiàng)目實(shí)施過程中接受方或捐助方違反了法律規(guī)定，該援助項(xiàng)目會(huì)被視為不合法而被取消。對(duì)于違規(guī)的組織和個(gè)人，根據(jù)違規(guī)行為的性質(zhì)和程度，也將施以相應(yīng)的紀(jì)律處分、行政處罰或刑事指控，以確保國(guó)際非政府組織援助項(xiàng)目能夠順利、有序地進(jìn)行。懲罰措施的制定，使得越南管理接受國(guó)際非政府組織援助的體系更加完善，也使整個(gè)監(jiān)管制度更加有效。

三、越南對(duì)國(guó)際非政府組織援助管理的效果和特點(diǎn)

經(jīng)過不斷努力，越南建立了完善的法律框架來管理國(guó)際非政府組織的援助，并取得了良好的效果。近幾年來，越南發(fā)展迅速，國(guó)際交流明顯增多，與世界各國(guó)建立起了理解、互信、互助的友好關(guān)系，國(guó)際非政府組織對(duì)越援助逐年遞增，為醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷，減貧，發(fā)展衛(wèi)生、教育事業(yè)，解決社會(huì)問題，保護(hù)環(huán)境和應(yīng)對(duì)氣候變化做出了積極的貢獻(xiàn)。自1991年以來，在越南的國(guó)際非政府組織數(shù)量不斷增加，目前，越南已與900個(gè)國(guó)際非政府組織建立了關(guān)系，非政府組織對(duì)越援助累計(jì)30億美元［1］。據(jù)越南各友好組織聯(lián)合會(huì)人民援助協(xié)調(diào)委員會(huì)的初步統(tǒng)計(jì)，2013年，國(guó)際非政府組織已向越南提供了2.5億美元的援助，主要集中于經(jīng)濟(jì)社會(huì)、醫(yī)療、解決社會(huì)問題、教育培訓(xùn)、自然資源與環(huán)境等領(lǐng)域［2-3］。縱觀越南對(duì)援助管理的法律規(guī)定，體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（一）全程性

越南的援助管理涵蓋了從援助的動(dòng)員、援助協(xié)議的協(xié)商和簽署、援助文件的準(zhǔn)備、評(píng)估和審批、援助活動(dòng)的實(shí)施以及援助活動(dòng)的監(jiān)督和評(píng)估各個(gè)階段。與很多僅重視項(xiàng)目事前審批的實(shí)踐不同，越南的管理體現(xiàn)出高度的全程管理的特點(diǎn)，對(duì)國(guó)際非政府組織援助的檢查和評(píng)估貫穿于整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，且隨時(shí)可以進(jìn)行對(duì)援助的使用途徑、項(xiàng)目開展的實(shí)際效果等內(nèi)容進(jìn)行事中、事后監(jiān)管，減少了審批后疏于管理而導(dǎo)致援助項(xiàng)目的實(shí)施恣意妄為的可能性，確保了援助實(shí)施嚴(yán)守合同、遵紀(jì)守法、符合既定目標(biāo)并達(dá)到預(yù)期的效果。

（二）主動(dòng)性

越南對(duì)國(guó)際非政府組織的援助不是被動(dòng)的接受，而是主動(dòng)的應(yīng)對(duì)。比如，援助的啟動(dòng)是根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在符合國(guó)家利用外援整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，由援助接受方根據(jù)實(shí)際需要向政府提出需求，政府部門不但要參與援助協(xié)議的協(xié)商談判和簽約，還要主導(dǎo)對(duì)援助項(xiàng)目的評(píng)估。援助實(shí)施過程中政府也會(huì)形成制度化的定期監(jiān)督檢查評(píng)估。

（三）區(qū)別性

考慮到不同援助類型的特點(diǎn)，越南法律對(duì)項(xiàng)目援助和非項(xiàng)目援助，特別是緊急情況救助的審批進(jìn)行了區(qū)分?？偟膩碚f，對(duì)于項(xiàng)目援助，政府側(cè)重于了解項(xiàng)目實(shí)施的長(zhǎng)期短期目標(biāo)、援助的預(yù)期成果、具體的援助內(nèi)容、時(shí)間和地點(diǎn)，援助金額和構(gòu)成，預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃等方面。而對(duì)于非項(xiàng)目援助，政府則主要考察援助的相關(guān)性，援助的管理執(zhí)行安排以及協(xié)調(diào)機(jī)制等內(nèi)容。緊急情況救助往往針對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)情況，這類救援時(shí)間緊迫，需求強(qiáng)烈，如果政府要求救援的實(shí)施要以履行復(fù)雜的審批程序?yàn)榍疤?，不免?huì)延誤救援的關(guān)鍵時(shí)機(jī)，影響災(zāi)害響應(yīng)的及時(shí)性和針對(duì)性，因此越南的緊急情況救助不以正常的審批流程為前提，而是當(dāng)災(zāi)難發(fā)生后，根據(jù)受災(zāi)當(dāng)?shù)厝松?、?cái)產(chǎn)等損失的情況，最終由外國(guó)組織基于越南的緊急救助申請(qǐng)向受災(zāi)地區(qū)及時(shí)提供資金、物品、人力等援助。但緊急情況救助有一定的時(shí)間限制，如果在緊急情況結(jié)束3個(gè)月，援助項(xiàng)目還在繼續(xù)，就需要按照正常的流程和步驟經(jīng)審批后方可實(shí)施。

（四）嚴(yán)苛性

國(guó)際非政府組織赴越南開展活動(dòng)，不僅要取得相應(yīng)的身份許可，還需要取得援助活動(dòng)的許可。雙重許可本身就是一種比較嚴(yán)格的管理機(jī)制，而嚴(yán)格的審批制度、繁雜的管理流程在某種程度上也阻礙了國(guó)際非政府組織及時(shí)地向越南提供援助。

四、我國(guó)接受外援管理的實(shí)踐

境外非政府組織的復(fù)雜性和多樣性決定了政府很難適用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效管理，因此對(duì)境外非政府組織在華活動(dòng)的管理是對(duì)中國(guó)政府的社會(huì)治理能力的一次巨大挑戰(zhàn)。目前，我國(guó)對(duì)國(guó)際非政府組織在華開展活動(dòng)的管理現(xiàn)狀雖然是國(guó)家層面立法缺乏，但地方層面勇于嘗試探索和實(shí)踐。

就國(guó)家層面而言，過去的30年里中國(guó)政府對(duì)境外非政府組織都秉持了“不支持、不反對(duì)、不取締”的所謂“三不”政策，體現(xiàn)在法律規(guī)制方面就是制度的空白和管理的缺失。在國(guó)家層面上除了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》之外，鮮有對(duì)境外非政府組織進(jìn)行管理的相關(guān)立法，造成了大量的外國(guó)社團(tuán)游離于法律秩序之外，而且既有的規(guī)定也僅僅是對(duì)法律身份的賦予進(jìn)行規(guī)定，尚缺乏對(duì)其開展活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。就外國(guó)的援助而言，商務(wù)部曾印發(fā)《關(guān)于接受外國(guó)政府、國(guó)際組織無(wú)償援助的管理辦法》③，該管理辦法中所規(guī)定的援助僅指技術(shù)、設(shè)備、人員培訓(xùn)方面的援助，不包括資金援助，且規(guī)定的援助方也很有限，該辦法只是政府部門的規(guī)章，只適用于管理商務(wù)部接受外援的相關(guān)問題，不能廣泛適用。

就地方實(shí)踐而言，在國(guó)際非政府組織比較活躍的省份都較早進(jìn)行了嘗試性立法規(guī)制，比如2002年《西藏自治區(qū)接受境外非政府組織和個(gè)人贈(zèng)款援助項(xiàng)目管理暫行辦法》，2009年《甘孜藏族自治州接受境外非政府組織和個(gè)人捐贈(zèng)援助項(xiàng)目管理辦法》，2010年《臨夏回族自治州接受境外非政府組織和個(gè)人捐贈(zèng)援助項(xiàng)目管理暫行規(guī)定》，2011年《四川省有關(guān)組織和個(gè)人與境外非政府組織合作事項(xiàng)管理暫行辦法的通知》，以及2010年《云南省規(guī)范境外非政府組織活動(dòng)暫行規(guī)定》。地方實(shí)踐分為以下幾種類型：

（一）針對(duì)接受境外非政府組織捐贈(zèng)援助項(xiàng)目進(jìn)行管理，主要以甘孜、西藏和臨夏的規(guī)定為代表

首先，這些地方規(guī)定以審批或備案作為項(xiàng)目開展的前提條件，以政府外事部門為職能管理部門，但僅規(guī)范了以項(xiàng)目為依托的捐贈(zèng)和援助，缺乏對(duì)非項(xiàng)目援助方式的規(guī)范。其次，對(duì)捐贈(zèng)援助項(xiàng)目沒有進(jìn)行區(qū)分管理，忽視了類似緊急救援這類項(xiàng)目的特殊性。第三，缺乏對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中和實(shí)施結(jié)束后的監(jiān)管規(guī)定。第四，對(duì)境外非政府組織沒有落地要求，即只負(fù)責(zé)批準(zhǔn)項(xiàng)目，不負(fù)責(zé)賦予境外非政府組織國(guó)內(nèi)活動(dòng)的法律身份。

（二）以與境外非政府組織合作的省內(nèi)單位為管理對(duì)象，規(guī)范省內(nèi)有關(guān)組織和個(gè)人與境外非政府組織開展各項(xiàng)活動(dòng)的相關(guān)規(guī)定，主要以四川為代表

雖然四川省區(qū)分了合作活動(dòng)還是合作項(xiàng)目，并實(shí)行了不同的報(bào)告或備案管理，但由于其管理的對(duì)象不是境外非政府組織，因此不要求境外非政府組織獲得當(dāng)?shù)氐姆缮矸?，同樣缺乏事中、事后的管理?/p>

（三）身份管理與項(xiàng)目管理相結(jié)合的模式，比較有代表性的是云南管理境外非政府組織的暫行規(guī)定

該規(guī)定明確了相關(guān)管理部門的職責(zé)，規(guī)范了備案程序和備案材料的格式及要求，為境外非政府組織開展活動(dòng)主體的資格進(jìn)行了確認(rèn)，對(duì)境外資金的往來提供了方便，對(duì)活動(dòng)開展情況進(jìn)行了有效監(jiān)管。就其內(nèi)容而言。首先，該規(guī)定是以境外非政府組織為管理對(duì)象。其次，明確了境外非政府組織的活動(dòng)界限。第三，建立了對(duì)境外非政府組織“集中管理、中外合作、雙重備案，三重負(fù)責(zé)”的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。類似越南，通過身份備案和項(xiàng)目備案，要求境外非政府組織開展項(xiàng)目活動(dòng)的必須在獲得法律身份的同時(shí)，還要獲得政府對(duì)其開展項(xiàng)目的認(rèn)同④，這是中國(guó)對(duì)境外非政府組織實(shí)施全面管理的首次嘗試，但缺點(diǎn)是該規(guī)定要求所有開展活動(dòng)的境外非政府組織都要取得法律身份后才能開展活動(dòng)，忽視了沒有長(zhǎng)期駐在需求，僅提供臨時(shí)捐贈(zèng)或一次性項(xiàng)目活動(dòng)的組織需求。另外，該規(guī)定僅以項(xiàng)目的形式來界定境外非政府組織的各種活動(dòng)，但實(shí)際上境外非政府組織既有開展項(xiàng)目活動(dòng)的，也有僅僅從事捐贈(zèng)、會(huì)議、學(xué)術(shù)研討、考察交流等非項(xiàng)目活動(dòng)的，因此單一的管理模式并不適用于境外非政府組織的所有活動(dòng)。第四，對(duì)類似緊急情況援助沒有提供綠色通道，可能從法律上阻礙了人道主義救援的迅速開展。通過以上現(xiàn)狀分析，我國(guó)現(xiàn)有的對(duì)國(guó)際非政府組織的管理框架存在如下問題：

1、國(guó)家層面立法的缺乏。綜觀我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)，我國(guó)目前既沒有對(duì)國(guó)際非政府組織在華活動(dòng)的管理規(guī)定，更沒有關(guān)于管理國(guó)際非政府組織提供援助的相關(guān)條文。立法上的空白使我國(guó)缺乏正式、具體并能廣泛適用的法律法規(guī)來規(guī)范國(guó)際非政府組織援助的管理，如現(xiàn)今一些基金會(huì)、外國(guó)商會(huì)向我國(guó)提供捐助并開展相關(guān)活動(dòng)，對(duì)此我國(guó)目前無(wú)法對(duì)這些外國(guó)組織提供的援助進(jìn)行有效的控制，而想要對(duì)其管理更是無(wú)法可依。即使一些地方已出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，也由于缺乏國(guó)家法律的引導(dǎo)和保障，使得地方實(shí)踐混亂不清，難以順利開展，效果不佳，所以迫切需要有明確、清晰的法律框架來規(guī)制相關(guān)問題。

2、管理思路和主旨模糊。從國(guó)際非政府組織管理的思路來看，越南主要采取的是引導(dǎo)和利用國(guó)際非政府組織對(duì)越的援助。俄羅斯主要采取的是限制的態(tài)度，對(duì)于涉及政治問題的組織、活動(dòng)是嚴(yán)格禁止的。我國(guó)在對(duì)國(guó)際非政府組織管理方面一直處于籠統(tǒng)、模糊的狀態(tài)，對(duì)于外援的管理更是不清不楚。一直以來，在管理國(guó)際非政府組織的法律制度長(zhǎng)期缺位的情況下，我國(guó)政府在實(shí)踐中表現(xiàn)出一種對(duì)國(guó)際非政府組織“不承認(rèn)、不取締、不干預(yù)”的三不政策，這一政策的具體內(nèi)容是：中國(guó)不承認(rèn)在華國(guó)際非政府組織的法律地位，不取締已來華活動(dòng)的國(guó)際非政府組織，也不干涉他們的內(nèi)部事務(wù)，但他們不得危害中國(guó)的國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定［4］。我國(guó)的這種“三不”政策體現(xiàn)出我國(guó)政府對(duì)于國(guó)際非政府組織的一種消極且中立的態(tài)度，但這一態(tài)度未能解決我國(guó)在管理國(guó)際非政府組織上的困境?！叭弧闭呖此平o國(guó)際非政府組織在華開展活動(dòng)創(chuàng)造了很大的空間和自由，但實(shí)際上是我國(guó)對(duì)其管理嚴(yán)重缺失的一種表現(xiàn)，對(duì)于國(guó)際非政府組織而言沒有規(guī)范的制度保障，對(duì)于我國(guó)來說無(wú)法對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的管理，從而會(huì)導(dǎo)致在華國(guó)際非政府組織處于一種松散的局面，會(huì)造成其在我國(guó)開展活動(dòng)隨意而混亂。也許“三不”政策的原意是高度關(guān)注、謹(jǐn)慎立法，留給職能部門更多的空間和靈活性，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)管理，但造成的實(shí)際效果卻是立法嚴(yán)重滯后，政府部門職責(zé)不清，對(duì)境外非政府組織在華活動(dòng)缺乏有效監(jiān)管，無(wú)法掌握境外非政府組織從事領(lǐng)域、活動(dòng)范圍、組織性質(zhì)、資金來源、使用情況等一系列基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，無(wú)法對(duì)境外非政府組織的活動(dòng)情況和社會(huì)影響進(jìn)行全面評(píng)估，無(wú)法甄別良莠不齊的境外非政府組織，也無(wú)法對(duì)從事違法犯罪活動(dòng)的境外非政府組織依法處置。

3、管理手段匱乏。由于我國(guó)沒有法律的規(guī)制，缺乏積極、有效的管理思路，使得我國(guó)規(guī)范國(guó)際非政府組織有關(guān)活動(dòng)的管理手段不全面、不完整、不具體，比如有的看重身份管理，有的看重活動(dòng)管理。另外，我國(guó)目前只重視國(guó)際非政府組織活動(dòng)事前的管理，而對(duì)一些組織進(jìn)入我國(guó)后實(shí)施登記給予身份及審批之后在我國(guó)活動(dòng)的開展、項(xiàng)目的進(jìn)行卻很少關(guān)注，并且沒有進(jìn)行有效的監(jiān)管，容易導(dǎo)致松散、混亂的局面。管理手段的不完善也是我國(guó)目前相關(guān)制度存在的一大問題。

五、完善我國(guó)外援管理制度的對(duì)策建議

管理思路上的混亂，管理依據(jù)上的缺失和管理手段上的匱乏顯然不符合我國(guó)正在努力構(gòu)建的規(guī)范有序、公開透明、便民高效的行政管理改革目標(biāo)。這些問題體現(xiàn)出了我國(guó)監(jiān)管制度上的灰色地帶，因此解決這些問題，建立相關(guān)的管理體系時(shí)不我待。

（一）完善立法

越南目前已通過立法，建立了較為完善的國(guó)際非政府組織管理制度，除了越南以外，縱觀世界其他國(guó)家，印度、俄羅斯也已建立了相應(yīng)的管理模式來規(guī)范接受國(guó)際非政府組織的援助。印度對(duì)于國(guó)際非政府組織開展活動(dòng)目前還未有相關(guān)規(guī)定，但印度中央政府對(duì)于獲取國(guó)外捐贈(zèng)的非政府組織已有較嚴(yán)格的法律，涉及外國(guó)捐贈(zèng)的非政府組織主要由始于1976年的《外國(guó)捐贈(zèng)管理法》（The Foreign Contribution（Regulation）Act）來監(jiān)管。目前，印度已建立起了以中央政府為管理主體，基于行政許可，以資金信息為抓手的涉外非政府組織管理體系，將境外慈善資源導(dǎo)向國(guó)內(nèi)扶貧、發(fā)展和社會(huì)服務(wù)等適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域，并較為有效地預(yù)防了國(guó)外勢(shì)力借助非政府組織渠道干預(yù)國(guó)內(nèi)政治和商業(yè)秩序［5］。而俄羅斯于2012年7月13日，通過了“外國(guó)代理人”法案，該法案把從事政治活動(dòng)并接受外國(guó)資助的非政府組織界定為“外國(guó)代理人”，嚴(yán)格監(jiān)督他們的資金來源和去向，防止他們搞“顏色革命”，并且包含重罰或監(jiān)禁等懲罰性條款。顯然，俄羅斯通過該法案就是要從法律上規(guī)范各種非營(yíng)利組織的行為，維護(hù)國(guó)家利益與安全，打擊任何損害國(guó)家利益的行為。接受境外捐贈(zèng)的，必須公開、透明，接受嚴(yán)格監(jiān)督［6］。由此可見，這些國(guó)家都已制定了具體的法律來規(guī)范國(guó)際非政府組織在該國(guó)的援助活動(dòng)。我國(guó)與越南、印度、俄羅斯同為發(fā)展中國(guó)家，規(guī)范我國(guó)接受外援的管理，當(dāng)務(wù)之急就是建立健全關(guān)于管理國(guó)際非政府組織提供援助的正式法律法規(guī)，彌補(bǔ)立法上的空白，比如制定我國(guó)的《外國(guó)捐助法》，通過立法使得外國(guó)援助進(jìn)入我國(guó)有法可依、有法必依，在援助活動(dòng)開展過程中也可以使我國(guó)對(duì)其有執(zhí)法的依據(jù)，避免我國(guó)接受外國(guó)援助的相關(guān)活動(dòng)一直游走在法律的邊緣，使國(guó)內(nèi)國(guó)外組織的行為任意妄為，無(wú)從管理。因此，立法是我國(guó)規(guī)范相關(guān)活動(dòng)，建立監(jiān)管體系的首要條件。

（二）區(qū)分身份管理和援助活動(dòng)管理

首先，對(duì)于長(zhǎng)期在我國(guó)開展活動(dòng)的國(guó)際非政府組織，我們應(yīng)該通過審批許可制給予其相應(yīng)的身份，為他們?cè)谌A活動(dòng)提供法律地位，此后對(duì)于其開展的援助活動(dòng)、項(xiàng)目可以進(jìn)行登記備案。越南對(duì)于活動(dòng)項(xiàng)目的進(jìn)行采取的是許可審批制，該制度需要經(jīng)過申請(qǐng)、評(píng)估，再由相關(guān)機(jī)關(guān)審批等一系列復(fù)雜的流程，往往會(huì)造成援助項(xiàng)目滯后，而登記備案制是指將援助項(xiàng)目依照法定程序報(bào)送有關(guān)機(jī)關(guān)備案，對(duì)符合法定條件的，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以登記的法律性要求，該制度相對(duì)較為簡(jiǎn)單，利于外國(guó)援助項(xiàng)目的及時(shí)開展。我國(guó)在很多方面需要外國(guó)的資金、技術(shù)、知識(shí)等，因此登記備案制更有助于吸引外國(guó)組織來華提供援助。對(duì)于一些臨時(shí)來華開展援助活動(dòng)的組織，我們可以僅對(duì)其活動(dòng)、項(xiàng)目進(jìn)行登記備案，而不需要經(jīng)過身份許可，進(jìn)一步為外援來華提供便捷。其次，在管理上我們應(yīng)當(dāng)區(qū)分項(xiàng)目和非項(xiàng)目援助，尤其是非項(xiàng)目援助中的緊急情況救助必須區(qū)別于其他項(xiàng)目活動(dòng)，對(duì)于緊急情況救助，我們應(yīng)當(dāng)盡量簡(jiǎn)便管理流程，及時(shí)讓外國(guó)組織進(jìn)入我國(guó)為災(zāi)區(qū)提供援助，同時(shí)也可以規(guī)定援助持續(xù)的時(shí)間，在方便活動(dòng)的同時(shí)避免其脫離監(jiān)管。此外，我們應(yīng)促進(jìn)來華提供援助的國(guó)外組織與中方相關(guān)機(jī)構(gòu)的合作，共同開展援助項(xiàng)目，進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，帶動(dòng)國(guó)內(nèi)非政府組織的發(fā)展。

（三）強(qiáng)調(diào)對(duì)外援的事中、事后監(jiān)管

在活動(dòng)經(jīng)過登記備案之后，對(duì)于援助項(xiàng)目在我國(guó)國(guó)內(nèi)的開展必須進(jìn)行有效的監(jiān)督，在援助項(xiàng)目和活動(dòng)進(jìn)行的過程中，以及項(xiàng)目開展結(jié)束后隨時(shí)對(duì)其進(jìn)行評(píng)估、檢查，進(jìn)一步保障援助活動(dòng)的順利開展。這里我們可以參考俄羅斯的制度，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)接受援助的組織和機(jī)構(gòu)的管理，一味地強(qiáng)化對(duì)外國(guó)組織的管理未必可行，但對(duì)我國(guó)的組織和機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管會(huì)大大提高管理的效率，也真正能實(shí)現(xiàn)管理的效果。除此之外，還可以確立懲罰性規(guī)定，對(duì)于在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違法行為進(jìn)行懲處，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的可以取消該援助項(xiàng)目，并限制違規(guī)機(jī)構(gòu)或個(gè)人將來參與此類活動(dòng)。加強(qiáng)對(duì)援助活動(dòng)和項(xiàng)目的事中、事后監(jiān)管，是建立相關(guān)制度中尤為重要的環(huán)節(jié)。

（四）明確管理的思路和主旨

在制定法律、完善管理體系之前，必須明確我國(guó)管理的思路和主旨。越南的管理制度雖嚴(yán)格，但其政府采取開放、鼓勵(lì)的態(tài)度對(duì)待國(guó)際非政府組織，并運(yùn)用各種途徑積極吸引國(guó)際非政府組織來越開展援助項(xiàng)目，從而使得外援活動(dòng)在越取得了良好的成效。而俄羅斯則加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)組織機(jī)構(gòu)的管理，大大限制了外國(guó)援助在俄發(fā)展，收獲的是西方的指責(zé)和批評(píng)。當(dāng)今世界全球化進(jìn)程不斷發(fā)展，世界各國(guó)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面都進(jìn)一步交流、融合，在開放、合作、共進(jìn)的大環(huán)境中，中國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)外交流，而國(guó)際非政府組織正是世界的一部分，我國(guó)政府應(yīng)積極鼓勵(lì)各國(guó)的非政府組織來華開展援助項(xiàng)目，并可以采取相應(yīng)的優(yōu)惠政策吸引國(guó)際非政府組織。政府還應(yīng)該支持國(guó)內(nèi)的一些組織、機(jī)構(gòu)，通過他們建立與別國(guó)非政府組織的聯(lián)系與合作，強(qiáng)化民間交往。與此同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到某些國(guó)際非政府組織帶來的負(fù)面影響，通過完善相關(guān)立法，構(gòu)建合理、有效的管理模式，強(qiáng)化管理手段，做到在鼓勵(lì)、支持、吸引國(guó)際非政府組織助力中國(guó)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，對(duì)該類組織進(jìn)行有效的監(jiān)管，維護(hù)社會(huì)管理的平衡，保障政治統(tǒng)一，民生和諧。

注釋

①?gòu)埩?，陳穎.越南管理國(guó)際非政府組織法律框架比較研究［J］.云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版），2012（2）：193-198.

②Decree no.93/2009/ND-CP on the issuance of the regulation on management and utilization of aid from international non-governmental organizations，http：//www.ngocentre. org.vn/webfm_sed/2071，2009.

③外國(guó)政府和國(guó)際組織對(duì)華無(wú)償援助項(xiàng)目管理辦法［EB/OL］.中國(guó)網(wǎng)，http：//www.china.com.cn/policy/txt/2006-09/13/content_7157607.htm，2006-09-13.

④張玲，馬慧娟.社會(huì)管理創(chuàng)新下的云南省規(guī)制境外非政府組織［J］.中國(guó)公證，2012（5）：34-37.

［1］越南有效使用非政府組織援助［EB/OL］.http：//vovworld.vn/zh-CN/越南經(jīng)濟(jì)/越南有效使用非政府組織援助/125417.vov，2012-12-17.

［2］chenqiuhong.2013年國(guó)際非政府組織向越南提供2. 5億美元的援助［EB/OL］.http：//www.caexpo.com/news/info /number/2014/01/02/3612300.html，2014-01-02.

［3］越南舉行政府與國(guó)際非政府組織合作關(guān)系會(huì)議［EB/OL］.http：//cn.vietnamplus.vn/Home/越南舉行政府與國(guó)際非政府組織合作關(guān)系會(huì)議/201311/30268.vnplus，2013-11-28.

［4］謝曉慶.國(guó)際非政府組織在華30年：歷史、現(xiàn)狀與應(yīng)對(duì)［J］.東方法學(xué)，2011（6）：118-126.

［5］藍(lán)煜昕，張潮.從印度《外國(guó)捐贈(zèng)管理法》看涉外非政府組織管理［J］.人民論壇，2013（總第419）：252-253.

［6］李永全.俄羅斯為何依法約束“外國(guó)代理人”［N］.光明日?qǐng)?bào)，2012-09-05.

Study on the Legal System about Accepting Foreign Aids：Based on the Perspective of Vietnam

ZHANG Ling，ZHOU Meng-yuan
（LawSchool，Yunnan University of Finance and Economics，Yunnan 650221，Kunming，China）

Managing assistance provided by the international non-governmental organizations（INGOs）is an important part of INGOs’legal regulation，which can either give full play to the leverage of foreign aid to social development，or can realize the guidance and plans of foreign aid as a whole effectively and positively.Based on the comparative analysis of the legal regulation system about INGOs’aid for Vietnam，India and Russia，this papertries to put forward the legal framework of foreign aid management in China，so as to fill a blank in Chineselegislation，also can improve the relevant legal system in China.

the international non-governmental organizations；aid；Vietnam；legal system

*本文系2010年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“境外非政府組織在華運(yùn)作的法律監(jiān)管問題研究”的階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)10XFX023）。