我國農(nóng)村發(fā)展中的環(huán)境問題及治理機(jī)制研究——基于網(wǎng)絡(luò)化治理視角

郭唐功 姬雄華

延安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院

一、我國農(nóng)村環(huán)境污染的現(xiàn)狀

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程進(jìn)一步加快， 農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境問題越來越得到關(guān)注，同時(shí)也制約城鎮(zhèn)化進(jìn)程。 具體來說，農(nóng)村的環(huán)境污染問題主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

第一，從生產(chǎn)上來說，農(nóng)業(yè)上生產(chǎn)量的提高，主要還是靠大量的使用農(nóng)藥化肥，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)方式落后，導(dǎo)致大量工業(yè)“三廢”的任意排放，水產(chǎn)養(yǎng)殖以及農(nóng)村家禽工廠化養(yǎng)殖的糞便處理不當(dāng)，形成農(nóng)業(yè)上的污水灌溉，進(jìn)一步加劇了污染，呈現(xiàn)出從“點(diǎn)”到“面”污染的態(tài)勢；同時(shí)城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，近幾年我國大部分城市都在進(jìn)行新城的建設(shè)，而在城市規(guī)劃的時(shí)候，總是把工業(yè)區(qū)建設(shè)在靠近遠(yuǎn)郊農(nóng)村，把污染留在了農(nóng)村。

第二，從農(nóng)村生活上來看，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村規(guī)劃不科學(xué)，使得其沿著公路發(fā)展或者與工業(yè)區(qū)混雜，基礎(chǔ)設(shè)施和管理存在問題，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國96%的村莊沒有排水溝渠和污水處理，72%的村莊畜禽圈舍與住宅混雜，使得污染物隨意排放，嚴(yán)重影響居民生活質(zhì)量。同時(shí)，伴隨著生活水平的提高，人均垃圾的產(chǎn)生數(shù)量呈增加的趨勢，據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村每天產(chǎn)生的生活垃圾近百萬噸，大部分未經(jīng)處理直接排放，對環(huán)境造成二次污染。

二、我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題網(wǎng)絡(luò)化治理的存在的原因分析

美國哈佛大學(xué)教授斯蒂芬·戈德史密斯和威廉.埃格斯認(rèn)為：在現(xiàn)代社會的發(fā)展中，“傳統(tǒng)的官僚制管理正在面臨著終結(jié)，取而代之的是一種完全不同的模式——網(wǎng)絡(luò)化治理”[1]。我國學(xué)者陳振明教授對網(wǎng)絡(luò)化治理的定義：“網(wǎng)絡(luò)化治理就是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府和非政府部門（企業(yè)、第三部門、公民）等眾多行動主體，在相互依賴和相互促進(jìn)的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理社會事的過程”[2]；各主體形成一種平等協(xié)商與自我統(tǒng)合作用的治理形態(tài)， 可以得知，這種治理形態(tài)強(qiáng)調(diào)多中心的治理主體、網(wǎng)絡(luò)化的治理機(jī)制和分散化的治理責(zé)任等顯著特征；這種模式克服了傳統(tǒng)的碎片化的管理和提供公共服務(wù)的弊端。從網(wǎng)絡(luò)化治理的角度看，我國農(nóng)村環(huán)境污染呈現(xiàn)出加重趨勢的原因，主要有以下幾個(gè)方面：

1.環(huán)境管理模式落后

現(xiàn)階段，我國的環(huán)境治理模式主要是碎片化的管理模式，這種管理模式政府處于主導(dǎo)地位，主要是政府直接管理，隨著經(jīng)濟(jì)體制和社會制度的變化，這種模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)的要求，由于我國行政績效考核以GDP 的增長為硬性指標(biāo)， 地方政府為了追求政績，片面地追求經(jīng)濟(jì)的增長，將環(huán)境保護(hù)置于次要地位，甚至認(rèn)為環(huán)境保護(hù)阻礙了地方的經(jīng)濟(jì)增長，導(dǎo)致地方政府對環(huán)境保護(hù)采取不重視的態(tài)度。 在目前的管理模式中，政府處于主導(dǎo)的位置，主要是政府的直接管理，關(guān)于環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)法規(guī)制度都是地方政府自己制定并執(zhí)行， 政府具有很大的自主性，為了追求行政績效，容易造成在環(huán)境保護(hù)上政府失敗的發(fā)生；在執(zhí)行管理過程中，地方政府主要是采取單一的行政手段。“而隨著我國社會的不斷發(fā)育，市場主體也在不斷增大，人的價(jià)值觀的多元化，利益多元化、社會發(fā)展的多元化，這些市場主體與客體都發(fā)生了巨大的變化，如果還通過行政手段管理，必然會造成管理效果差”[3]。

地方政府存在著部門職能分配不科學(xué)、管理職能缺位和資源分配不合理的現(xiàn)象。特別是地方政府的環(huán)保部門，主要表現(xiàn)在人力資源、財(cái)力資源、權(quán)力資源、權(quán)威資源和文化資源的有限，從而導(dǎo)致其能力結(jié)構(gòu)中與這些資源對應(yīng)的能力不足。[3]由于權(quán)力與資源缺乏，使得環(huán)保部門形同虛設(shè)，導(dǎo)致其管理職能缺位。 環(huán)境污染問題通常是涉及區(qū)域性的，而碎片化的治理模式只是對本地發(fā)生的污染能治理，但是針對區(qū)域性的污染管理， 在環(huán)境管理中未把城市和農(nóng)村作為一個(gè)整體，各級地方政府基于理性的考慮，會采取搭便車的行為，碎片化的管理模式對區(qū)域性的污染問題無力回應(yīng)。

2.政府的單一治理，參與主體不足

目前，我國農(nóng)村環(huán)境治理主要是靠地方政府的單一的主體力量，隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)環(huán)境的變化， 地方政府面臨的問題日益多樣化和復(fù)雜化，而地方政府存在著部門設(shè)計(jì)不健全和職能分配上不科學(xué)，依舊依靠政府單一的力量來處理農(nóng)村的環(huán)境問題，使得地方政府顯得能力不足；由于我國長期實(shí)行的城鄉(xiāng)分治的二元化治理格局，市場主體和社會組織對農(nóng)村的公共物品的提供基本上沒有參與。第三部門的大量的集中于城市， 隨著第三部門的不斷發(fā)展壯大， 城市里大量的第三部門的能力未得到充分的發(fā)揮，而作為農(nóng)村地區(qū)的地方政府與第三部門缺乏有效的互動，只是片面地追求地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得地方政府在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)不能治理的方面形成空白地域；農(nóng)村環(huán)境作為一個(gè)公共物品， 同樣具有非排他性，作為以追求利益為目的的市場主體， 由于其投入成本大，收益小，考慮到自身利益問題，而沒有政府給予其利益的保障，造成市場主體的參與動力不足；公民作為環(huán)境保護(hù)的受益者之一，在思想上和認(rèn)識上存在著很大的局限，認(rèn)為環(huán)境保護(hù)只是政府的責(zé)任，對環(huán)境保護(hù)的重要性認(rèn)識不到位以及缺乏環(huán)境保護(hù)知識；同時(shí)公民在參與環(huán)境保護(hù)存在著很大的外部環(huán)境限制，如沒有相關(guān)的法律制度給予參與權(quán)利保障，參與渠道和途徑缺乏等，受理性選擇的影響，大部分公民選擇采取搭便車來取代參與環(huán)境保護(hù)。這些眾多的因素造就了在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面， 只有單一的政府治理主體，參與主體不足的局面。

3.農(nóng)村相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律制度不完善

從我國環(huán)境保護(hù)立法角度看，國家層面和地方立法層面都在環(huán)境保護(hù)方面頒布了一定的法律和法規(guī)，初步形成了以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為主的環(huán)境保護(hù)法體系，但該體系中針對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律只是作了較少的原則性說明，針對性不強(qiáng)，更多的是關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境，并沒有直接針對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)保護(hù)的部分。“總的來說，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的重點(diǎn)只是農(nóng)業(yè)生物的環(huán)境要素，相差并不大，而且并未把農(nóng)村看作一個(gè)與城市相對的體系，以區(qū)別對農(nóng)村的環(huán)境問題的區(qū)域性差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一，污染程度不同等的問題”[4]； 我國現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法具有普適性，而在制定法律的時(shí)候又多以城市環(huán)境問題污染為中心，對農(nóng)村的環(huán)境污染問題存在著認(rèn)識不足，同時(shí)我國目前正處于城市化的快速發(fā)展時(shí)期，對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)沒有充分考慮到城鎮(zhèn)化對農(nóng)村環(huán)境的影響，使得針對我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律缺位。

4.農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金投資單一且融資渠道不暢

作為農(nóng)村公共物品之一的農(nóng)村環(huán)境，同樣具有非排他性和非競爭性，因而很難確定農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體，而對農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)投入的資本高，收益甚微，使得市場主體和社會資本很難進(jìn)入該領(lǐng)域；地方政府作為農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)的主要力量，由于分稅制的實(shí)行，事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配，同時(shí)地方政府大量的財(cái)政資金又投入到城市，真正投入到農(nóng)村的資金很少；作為地方財(cái)政的主要收入來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于設(shè)備和技術(shù)落后，發(fā)展緩慢，對地方財(cái)政的貢獻(xiàn)不大，甚至還有一部門企業(yè)需要地方財(cái)政的扶持，進(jìn)一步限制了地方財(cái)政對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的投入，這些情況造就了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的投融渠道不暢和靠單一地方政府資金投入。

三、農(nóng)村環(huán)境的網(wǎng)絡(luò)化治理途徑

“在作為合作網(wǎng)絡(luò)的治理理論看來，隨著治理主體的多元化，多元主體之間的權(quán)利依賴與合作伙伴關(guān)系在運(yùn)行機(jī)制上必然最終形成一種自主治理的網(wǎng)絡(luò)，各治理主體可以通過對話來增進(jìn)理解，各自發(fā)揮各自的優(yōu)勢資源，從而能實(shí)現(xiàn)良好的合作管理”[5]。 構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的治理模式來處理農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問題，能充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢，形成社會合力，激發(fā)社會活力。

1.構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境管理的網(wǎng)絡(luò)化治理模式

農(nóng)村環(huán)境的網(wǎng)絡(luò)化治理模式就是在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)上通過政府和非政府部門的共同參與合作，在相互依賴的環(huán)境中共享權(quán)力，分擔(dān)責(zé)任，從而形成對農(nóng)村環(huán)境進(jìn)行有效治理的模式，在一定程度上補(bǔ)充或者替代政府管理的弊端。通過對網(wǎng)絡(luò)化治理模式特征的分析，農(nóng)村環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理模式的有效運(yùn)行需要在各參與主體之間建立信任機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和維護(hù)機(jī)制。信任機(jī)制是保證網(wǎng)絡(luò)化治理模式運(yùn)行的前提條件；在網(wǎng)絡(luò)化治理中，信任是一種核心的凝聚力，它的作用等同于科層制的權(quán)威；[6]網(wǎng)絡(luò)治理模式的構(gòu)建必須由政府為多主體參與搭建平臺，使得各主體之間能夠有條件開展對話，建立合作，增加信任。信任可以增加組織成員之間的依賴和培育網(wǎng)絡(luò)組織之間的文化，從而促進(jìn)組織核心價(jià)值觀的建立，共同致力于農(nóng)村環(huán)境治理的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。整合機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行的關(guān)鍵步驟?！熬W(wǎng)絡(luò)化治理不僅是政府一方的獨(dú)自表演，更需要社會主體的廣泛參與。 ”[7]在農(nóng)村環(huán)境治理中，政府依然是處于主導(dǎo)位置， 但是政府的作用是有限的，通過構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，各主體有意識的集合，形成一種平等協(xié)商與自我統(tǒng)合作用的治理形態(tài)，整合非政府組織的力量，發(fā)揮第三部門，市場主體和公民等力量， 能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化組合和優(yōu)化配置，提高資源的利用率。 協(xié)調(diào)和合作機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)化治理模式運(yùn)行的核心內(nèi)容，協(xié)調(diào)是在個(gè)參與主體的共同利益的基礎(chǔ)上開展對話交流，達(dá)成合作，在網(wǎng)絡(luò)化治理中參與方的利益追求是不同的，在各方協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，有利于實(shí)現(xiàn)各方的利益，從而促進(jìn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。維護(hù)機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)治理模式運(yùn)行的重要保障。網(wǎng)絡(luò)治理實(shí)質(zhì)是對權(quán)力的分散和各主體之間利益的博弈，因此在制定農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)政策時(shí)候， 要聽取各主體的意見， 從而是參與網(wǎng)絡(luò)治理主體行為變得規(guī)范和有序，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)化機(jī)制的合理有序運(yùn)行。

2.構(gòu)建多主體參與機(jī)制，發(fā)揮各主體的優(yōu)勢

農(nóng)村環(huán)境作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，需要多主體共同參與，在農(nóng)村環(huán)境治理的網(wǎng)絡(luò)化機(jī)制，充分發(fā)揮各主體的作用?，F(xiàn)階段，在網(wǎng)絡(luò)化治理模式中，政府依然應(yīng)該占主導(dǎo)角色，政府的主導(dǎo)角色主要表現(xiàn)在，在聽取各方意見后制定網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行的制度和規(guī)則，不再是農(nóng)村環(huán)境公共物品的提供者，而是作為監(jiān)督者，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)化治理的良好運(yùn)行，同時(shí)政府應(yīng)該降低市場進(jìn)入準(zhǔn)則，使更多的主體參與進(jìn)來，發(fā)揮自身的優(yōu)勢；第三部門要充分發(fā)揮自身的橋梁作用，做好政府和公民之間的良性互動，彌補(bǔ)政府失靈的部分，增加公眾對政府的信任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，要秉持社會責(zé)任的理念，自覺改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，減少對環(huán)境的污染， 通過履行環(huán)保的社會責(zé)任提高企業(yè)的影響力；農(nóng)村的村民在提高環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)識，積極參與環(huán)境保護(hù)， 在環(huán)境保護(hù)中與其余主體進(jìn)行交流對話，對環(huán)境保護(hù)提出要求和對環(huán)境滿意度作出相應(yīng)的回應(yīng)；通過在網(wǎng)絡(luò)治理中各個(gè)參與主體相互依賴的環(huán)境中共享權(quán)力，在促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)自身的利益。

3.完善農(nóng)村環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理的法律制度

農(nóng)村環(huán)境的網(wǎng)絡(luò)化治理不僅需要有相關(guān)針對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的作為保障和支撐，還需要建立相關(guān)的制度和規(guī)則來界定網(wǎng)絡(luò)治理參與主體的責(zé)任。農(nóng)村作為與城市相對的體系，其環(huán)境問題的產(chǎn)生和發(fā)展有其自身的特殊性，因此農(nóng)村環(huán)境的治理需要有針對性的法律，結(jié)合國家層面的法律和各地方的實(shí)際情況，地方政府制定符合農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)法律制度，使得環(huán)境保護(hù)法律從抽象化為具體，這樣是地方的法律具有很大的實(shí)踐性， 又與我國最高的環(huán)境保護(hù)法律體系相一致，在一定程度上完善了環(huán)境保護(hù)的法律體系，使農(nóng)村環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理有法可依。在農(nóng)村環(huán)境的網(wǎng)絡(luò)化治理模式中，參與主體在相互依賴的環(huán)境中共享權(quán)力分擔(dān)責(zé)任，會造成公私界限變的模糊化，同時(shí)參與主體代表著不用的利益訴求， 為了追求各自的了利益，會減少對組織的忠誠性投入，因而在一些責(zé)任的認(rèn)定上會產(chǎn)生相互推諉，相互之間轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。 農(nóng)村環(huán)境治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及范圍和內(nèi)容比較廣泛，在以政府為主的進(jìn)行利益協(xié)調(diào)的能力是有限的，所有針對網(wǎng)絡(luò)化治理參與者制定相關(guān)的制度，合理界定各自的責(zé)任，使農(nóng)村環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理規(guī)范化和常態(tài)化。

4.形成農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金投融的多渠道

農(nóng)村環(huán)境的治理不僅需要政策的投入，還需要資金投入。 中央政府加大對農(nóng)村環(huán)保投入的轉(zhuǎn)移支付，并出臺相關(guān)的財(cái)政政策，明確農(nóng)村環(huán)境治理資金在轉(zhuǎn)移制度或政策財(cái)政預(yù)算的中的比重，確保農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投入有穩(wěn)定的資金。[8]地方政府應(yīng)該統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)，把城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)整體，加大對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的財(cái)政資金的投入力度，形成城市支持和促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展；構(gòu)建對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的投融資機(jī)制，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)化治理模式的優(yōu)勢，激活社會活力，激發(fā)網(wǎng)絡(luò)治理參與者（政府、市場主體、第三部門、公民等）對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的投資；發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，減少對農(nóng)村環(huán)境的污染，增加地方的財(cái)政收入，為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)提供支持。

[1](美) 斯蒂芬.戈德史密斯，威廉.D 埃格斯.網(wǎng)絡(luò)化治理： 公共部門的新形態(tài)[M].孫迎，譯.北京：北京大學(xué)出版社,2008.

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