我國流動人口子女平等受教育權(quán)的立法保障問題探討

柯羅妮娜

（煙臺大學 法學院， 山東 煙臺 264005）

2011年7月11日，《羊城晚報》上刊登了一篇標題為《流動人口最大訴求：孩子的教育》的報道，記者深入廣東省幾大城市進行走訪調(diào)查，報道了不同地區(qū)流動兒童受教育的現(xiàn)狀及該地區(qū)對此問題的管理機制。幾乎在同一時期，北京市海淀區(qū)、朝陽區(qū)和大興區(qū)以學校房屋租約到期、在違法建筑內(nèi)非法辦學、存在安全隱患、城鄉(xiāng)結(jié)合部改造等理由拆遷24所農(nóng)民工子弟學校，涉及農(nóng)民工隨遷子女在校生1.4萬余人，引發(fā)社會關注。［1］而這只不過是流動人口子女平等受教育權(quán)缺乏保障的一個縮影。

一、我國流動人口子女平等受教育權(quán)的現(xiàn)狀

隨著20世紀90年代市場經(jīng)濟體制的建立，農(nóng)民工大量流入城鎮(zhèn)，流動兒童教育問題漸漸浮現(xiàn)，在進入21世紀后更是日益嚴重。根據(jù)《中國流動兒童數(shù)據(jù)報告2014》，截止到2010年11月1日，全國流動兒童數(shù)量達到3 581萬，每100個兒童中就有13個流動兒童。其中，小學學齡流動兒童規(guī)模929萬，初中學齡流動兒童規(guī)模464萬。而截至2010年底，全國正在上學的流動兒童中，在流入地入讀公辦學校的比例僅為69%。仍有大量流動人口子女無法進入流入地公辦學校就讀，其平等受教育權(quán)得不到實現(xiàn)的現(xiàn)象普遍存在，具體表現(xiàn)如下。

（一）入學機會不平等

大量流動人口子女在流入地入學，必然造成當?shù)亟逃Y源的擁擠，而為了確保本地戶籍的適齡兒童能夠享受義務教育，政府多會設置一些“門檻”，以此對流動人口子女進行篩選，接收符合條件的兒童。從另一方面說，這些外來人口享受著流入地政府利用當?shù)囟愂仗峁┑墓卜眨辉O置一定的門檻也是合情合理的。而這個門檻應當如何劃定，高度是否合適，標準是否合理，首要的衡量尺度應當是憲法中規(guī)定的平等受教育權(quán)是否能夠得到保障。

然而從現(xiàn)實來看，許多地區(qū)設置的門檻并不低，尤其在一些人口密集的一線大城市，所需條件令人望塵莫及。以北京為例，“符合條件”的隨遷子女需“五證齊全”——家長的在京暫住證、在京實際住所居住證明、在京務工就業(yè)證明、原籍鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具的在當?shù)貨]有監(jiān)護條件的證明、全家戶口簿等。這也是當前全國一線城市中的最高門檻。［2］

（二）費用繁重

除了需要上文所說的證明文件外，另一道橫在流動人口家庭面前的高坎就是借讀費。流動人口子女想進入公辦學校就讀，除了本地戶籍兒童需要交的相應費用外，還需要繳納一筆借讀費。這筆費用通常不低，少則每年一到兩千，多則好幾千，甚至有時交了錢也并不等于一定會得到借讀的名額。

流動人口大多都是外來的打工人員，這些人多來自經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，在其所落腳的城市租下一間條件一般租金卻昂貴的房屋，承擔著各種各樣的費用，有些為了子女上學方便，會選擇在學區(qū)租房，而學區(qū)房的租金更是令人咋舌，養(yǎng)活一家人口本就十分不易，卻還要因為學籍的問題需要對子女的教育承擔額外的高額費用，許多家庭對此難以負擔，這也是導致適齡兒童就讀公辦學校所占比例較低的原因之一。

（三）農(nóng)民工子弟學校學習環(huán)境和條件差

由于以上兩點原因，許多流動人口家庭選擇將子女送進農(nóng)民工子弟學校。然而這些學校在軟件及硬件條件上，比起公辦學校要差很多。這些學校大多建立在城市的邊緣地帶，周邊荒涼，更有甚者就在垃圾場的旁邊。而教學設施也非常的簡易老舊，沒有正式的教室、課桌椅等，缺乏照明設施，有些校舍甚至是危樓，教學期間孩子的安全問題受到嚴重威脅。消防安全、食堂衛(wèi)生環(huán)境遠遠達不到標準。師資水平也比較低，有些教師自身專業(yè)知識、職業(yè)素養(yǎng)不夠，一名教師身兼數(shù)職同時教幾門課的現(xiàn)象也屢見不鮮。這樣的條件，不僅嚴重影響學生的身心健康成長，更重要的是學生所獲得的教育和知識遠低于普遍水平，卻要與那些就讀于公辦學校的學生一同參加統(tǒng)一的入學考試，在不平等的條件下與之競爭，導致其未來的人生發(fā)展機遇不平等。

二、我國流動人口子女平等受教育權(quán)缺損的原因

（一）我國公民沒有遷徙自由權(quán)，戶籍制度不合理

《世界人權(quán)宣言》第13條規(guī)定：“人人在各國境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住?！边w徙自由應當是現(xiàn)代社會人的一項基本權(quán)利，然而我國憲法并沒有這樣的規(guī)定。遷徙自由與平等受教育權(quán)有著緊密的聯(lián)系，是流動人口能夠平等享用教育資源的一個前提。而我國的戶籍制度分為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)來管理，將城鄉(xiāng)居民明確劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種戶籍。由于我國憲法沒有規(guī)定公民的遷徙自由權(quán)，因而兩種戶籍之間的變更受到嚴格的限制。城市流動人口大部分都是來自農(nóng)村的打工者，農(nóng)業(yè)戶口使得其在城鎮(zhèn)中的很多活動受到約束甚至是無法實現(xiàn)，其中就包括子女平等地享用受公共教育資源。

（二）現(xiàn)有教育體制不夠科學

針對義務教育，我國目前實行的是根據(jù)戶籍就近入學制?！督逃ā返?2條規(guī)定：“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務教育的，當?shù)厝嗣裾畱敒槠涮峁┢降冉邮芰x務教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！边@種按照戶籍就近入學的教育體制造成了流動兒童、少年入學的不便，即使法律有規(guī)定流入地政府應當為其提供平等接受義務教育的條件，但由于地方保護主義的盛行，加之法律同時賦予政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況規(guī)定具體辦法的權(quán)利，流入地政府為確保本地戶籍的少年兒童能夠享受公共教育資源而對流動人口子女的入學設置門檻，致使流動人口子女平等受教育權(quán)無法實現(xiàn)“實質(zhì)平等”。

（三）立法保障力度不夠

十幾年來，國家為解決流動人口子女的教育問題出臺了一系列有針對性的規(guī)章政策。如1996年原國家教委頒布的《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年就學辦法（試行）》，1998年3月由教育部、公安部聯(lián)合頒布的《流動兒童少年就學暫行辦法》，2003年國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的教育部、發(fā)改委等六部門《關于進一步做好進城務工就業(yè)農(nóng)民子女義務教育工作的意見》等。這些多是一些部門規(guī)章，效力等級較低，執(zhí)行不到位，實施效果較差，盡管也有些成效，但還是難以保障流動兒童、少年平等受教育的合法權(quán)益。

（四）缺乏相應的救濟機制

沒有救濟就沒有權(quán)利，盡管在我國目前的法律體系中，各個層級的法律都對平等受教育權(quán)有所規(guī)定，但由于我國的法制還不完善，教育立法責任機制薄弱和對受教育權(quán)的性質(zhì)認識不清，大量存在的平等受教育權(quán)受到侵害的案件得不到及時有效的救濟和保護。［3］具體表現(xiàn)在：我國憲法并沒有建立憲法權(quán)利救濟機制，憲法權(quán)利遭到侵害無法通過憲法訴訟的途徑得到解決。而目前的《教育法》及訴訟法并沒有明確規(guī)定公民平等受教育權(quán)遭到侵害時可以提起訴訟，最高人民法院頒布的《民事案件案由規(guī)定》也不包含教育權(quán)糾紛，致使公民的這一項憲法基本權(quán)利在遭到侵害時無法得到有效救濟。

三、保障流動人口子女平等受教育權(quán)的立法對策

（一）在憲法中增加“遷徙自由權(quán)”，改革戶籍制度

我國應當遵循現(xiàn)代民主憲政的基本要求，借鑒世界各國的通行做法，將“遷徙自由權(quán)”作為一項基本人權(quán)寫入我國憲法中，同時取消現(xiàn)有的“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”二元結(jié)構(gòu)戶籍制度，對于農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口實行統(tǒng)一戶籍制，這將有利于農(nóng)村人口向城市遷徙和流動，更能保障流動人口子女的平等受教育權(quán)的實現(xiàn)。

（二）制定專門保護流動人口子女的教育法

現(xiàn)代社會是一個法治的社會，合法權(quán)益需要得到法律的有力保障。從平等權(quán)理念來看，現(xiàn)代平等思想從立足點式的“機會平等”轉(zhuǎn)變?yōu)楸仨毭鎸嶋H存在的不平等狀態(tài)，實現(xiàn)實質(zhì)平等，這就要求法律對社會弱勢群體實行傾斜性的保護，以實現(xiàn)實質(zhì)正義。［4］在享受公共教育資源方面，流動人口子女相對于本地居民子女來說處于弱勢地位，法律應當對這一弱勢群體提供能夠?qū)崿F(xiàn)“實質(zhì)正義”的保護，因而，國家制定一部專門的《城鎮(zhèn)流動兒童、少年教育法》是確有必要的。具體可從以下幾方面考慮。

1.確立“公平優(yōu)先，兼顧效率”的價值取向：長期以來，我國實行的是一種“效率優(yōu)先”的教育政策，將有限的教育資源優(yōu)先用于為一部分人提供高質(zhì)量的教育，這種政策有其合理的國情基礎，在一定程度上也的確促進了教育的發(fā)展，但卻因此人為造成了教育的不公平。

“教育不僅是人的手段，而且是人的目的?！保?］教育是一種特殊的資源，至少義務教育是人人都應當享有的權(quán)利，政府對此應當轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，將“效率優(yōu)先，兼顧公平”改為“公平優(yōu)先，兼顧效率”的教育政策和制度，首先確保全國的適齡兒童、少年都能夠公平地享受到國家提供的教育機會，在追求教育平等的基礎上兼顧教育資源的優(yōu)化配置，以達到追求教育效率的目的。

2.進一步明確權(quán)利主體的合法權(quán)益及義務主體的責任：流動人口子女的義務教育是我國義務教育的重要部分，國家應當通過多項措施確保其實現(xiàn)：明確流動人口子女平等的享有受教育權(quán)，平等享用公共教育資源，以保障公民平等受教育權(quán)的實現(xiàn)為標準降低入學的各項門檻；政府應當按照公辦學校所接納的流動人口子女人數(shù)對公辦學校提供補助并為流動人口子女設立專項獎學金，以減輕流動人口家庭的經(jīng)濟負擔；對專門的子弟學校也當提供一定的財政支持，改變以往教育撥款主要投向公辦學校的情形，并減少或是減免對子弟學校的稅費等。

3.改革教育體制：近些年我國的流動人口有增無減，并且數(shù)量龐大，很多流動人口子女因為沒有得到良好的教育，甚至沒有入學，父母又因為忙于打工無暇顧及，而成為所謂的“問題少年”。教育的根本價值就是為國家培養(yǎng)經(jīng)濟與社會發(fā)展所需要的勞動力，為國家提供品行兼優(yōu)、博學多能的人才，國家有義務將這些處于邊緣地帶的孩子納入教育的懷抱。專門立法應當根據(jù)這一現(xiàn)實變化做出有利于流動人口子女入學的修改，即結(jié)合戶籍制度的改革，將“在戶籍所在地學校就近入學”修改為“在居住地就近入學”。

在這方面我們可以借鑒法國的先進做法：“只要是16周歲以下的少年兒童，無論其國籍是否在法國，無論其身份是否合法，都能夠在法國享受到跟當?shù)睾⒆油瑯拥慕逃龣C會，享用同樣的教育資源，沒有任何差別。 ”［6］

4.完善救濟機制：《城鎮(zhèn)流動兒童、少年教育法》中應當設置較為完善的救濟條款，明確受教育權(quán)受侵害的救濟路徑：對于違背憲法規(guī)定的規(guī)章可以申請違憲審查；不屬于規(guī)章層面的地方政府及其工作部門的規(guī)定侵犯流動人口子女平等受教育權(quán)的，受害人可以申請行政復議或是提起行政訴訟；當學校行為使得流動人口子女平等受教育權(quán)無法實現(xiàn)時，受害人可以提起民事訴訟。

（三）制定及完善相關的規(guī)章、政策

從現(xiàn)階段的基本國情及法律現(xiàn)狀來看，我國離制定一部專門的《城鎮(zhèn)流動兒童、少年教育法》的目標還較為遙遠。就目前而言，比較現(xiàn)實的做法是采取如下措施保障流動人口子女平等受教育權(quán)：①最高人民法院將教育權(quán)糾紛納入《民事案件案由規(guī)定》之中，為法院受理教育權(quán)糾紛提供依據(jù)。②由教育部聯(lián)合公安部、發(fā)改委對原有規(guī)章進行修改，禁止地方政府或公辦學校對流動人口子女設置歧視性入學條件。③在條件較為成熟的情況下，由國務院出臺相關的行政法規(guī)，以保障流動人口子女的平等受教育權(quán)。

［1］馬暉. 北京民工子弟：何處安放的童年？［EB/OL］.（2011-08-20）［2014-12-24］.http：//www.21cbh.com/HTML/2011-8-20/5NMDY5XzM1ODY5Ng.html.

［2］藍方.流動兒童入學不應設門檻［EB/OL］.（2011-09-16）［2014-12-24］.http：//www.caing.com/2011-09-16/100303425.html.

［3］顧微微.論平等受教育權(quán)理念與實踐的沖突——于我國公民受教育權(quán)享有狀況的思考［J］.遼寧教育研究，2007（8）：41-45.

［4］曹寧.關于城市農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)立法保護的幾點思考［J］.經(jīng)濟管理者，2011（3）：296-297.

［5］丁婷.我國公民平等受教育權(quán)的幾點思考［J］.理論與實踐，2003（7）：71-72.

［6］張愛梅.流動人口子女的平等受教育權(quán)問題探討［J］.繼續(xù)教育研究，2006（4）：70-72.