論依法治國與依法行政的關(guān)系

王曉兵王志紅

（1昭通學(xué)院 2昭通人民廣播電臺 云南昭通 657000）

論依法治國與依法行政的關(guān)系

王曉兵1王志紅2

（1昭通學(xué)院 2昭通人民廣播電臺 云南昭通 657000）

黨的十八屆四中全會明確了全面推進依法治國的總?cè)蝿?wù)，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，厘清依法治國與依法行政的關(guān)系尤為重要。本文從概念上分析了依法治國與依法行政的區(qū)別，提出了依法治國是依法行政的統(tǒng)領(lǐng)，依法行政是依法治國的具體化。當(dāng)前，我國依法治國、依法行政的關(guān)鍵都在于立法的完善和執(zhí)法的嚴格。

依法治國 依法行政 關(guān)系

我國要全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國。中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會上首次以全會的形式專題研究部署全面推進依法治國，這對我國建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家具有重大而又深遠的意義。而全面推進依法治國離不開高效的法治實施體系，依法行政作為依法治國的重要內(nèi)容,關(guān)系著依法治國的進程和其目標(biāo)的實現(xiàn)。因此,研究依法治國和依法行政的關(guān)系,切實推行依法行政,對于促進依法治國,有著重要意義。[1]

一、依法治國與依法行政的區(qū)別

依法治國和依法行政是建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟過程中政治、經(jīng)濟以及法制建設(shè)本身發(fā)展的結(jié)果，都是依法運行，二者存在共性，但是二者之間有很大的區(qū)別。[2]

所謂依法治國是指廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，管理國家事務(wù)，管理社會事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，保證國家的各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因個人意志而改變。它要求國家公職人員依法行政，公民要嚴格遵守法律。依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，就要做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。[3]

依法行政是指國家各級行政機關(guān)及工作人員依據(jù)法律賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，對國家的政治、經(jīng)濟、文化、教育、科技等各項社會事務(wù)，依法進行有效的管理活動，它要求一切國家行政機關(guān)和工作人員都必須嚴格按照法律的規(guī)定，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，充分行使管理國家和社會事務(wù)的行政職能，做到既不失職，又不越權(quán)，更不能非法侵犯公民的合法權(quán)益。依法行政的氛圍包括行政立法、行政執(zhí)法、行政司法都要依法進行，其核心是行政執(zhí)法。依法行政也是市場經(jīng)濟體制條件下對政府活動的要求是政治、經(jīng)濟及法治建設(shè)本身發(fā)展到一定程階段的必然要求。依法行政的目的是保護干部本身，更重要的是保護廣大人民群眾的根本利益。[4]

從概念上看，兩者有以下區(qū)別：一、主體的不同，依法治國的主體是廣大人民群眾和國家機關(guān)，具體行使有關(guān)管理職能的行政部門和公職人員，只是代表人民群眾行使管理國家的權(quán)力，要接受人民群眾的監(jiān)督。依法行政行使權(quán)力的主體是行政機關(guān)和其公務(wù)人員。二、依法治國是廣大人民群眾的意志和根本利益上升為國家的意志即法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)章制度，實質(zhì)上所體現(xiàn)的是民主權(quán)利。依法行政是具體行政時的行政立法。三、依法治國是國家有關(guān)政治、經(jīng)濟和社會等各項工作，逐步法制化、規(guī)范化，是宏觀、抽象的問題。依法行政僅指將行政機關(guān)、行政行為、行政法制監(jiān)督法制化，是微觀、具體的問題。[5]

二、依法治國是依法行政的統(tǒng)領(lǐng)

依法治國基本方略，是依法治理國家的思想、原則和制度的總稱，涵蓋了政治、經(jīng)濟、社會生活各個方面，是全方位的。依法治國，建設(shè)社會主義法制國家這一系統(tǒng)工程，主要包括立法、司法、行政、監(jiān)督、普法、依法治理以及基層民主建設(shè)等幾個組成部分，只有全面規(guī)劃、整體推進、各司其職，協(xié)調(diào)配合、相互促進，才能發(fā)揮出最佳的整體效應(yīng)。依法治國是通過各部門、各行業(yè)、各地方實踐依法治國基本方略的依法治理來實現(xiàn)的。依法行政是以各級、各類國家機關(guān)為主導(dǎo)，公民廣泛有序地參與，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)國家憲法和國家法律的規(guī)定來治理國家、管理社會事務(wù)的法制實踐活動，使經(jīng)濟、政治、文化、社會生活等各項事務(wù)，在法制的調(diào)整、規(guī)范、引導(dǎo)下健康有序地發(fā)展，推進依法治國的進程。

依法行政是在實施依法治國方略，建設(shè)社會主義法治國家過程中對行政機關(guān)提出的要求。依法治國方略的確定，為實現(xiàn)依法行政開辟了道路，創(chuàng)造了前提條件。依法行政不是孤立的，它需要權(quán)力機關(guān)加強立法和必要的授權(quán)，需要司法機關(guān)的保障，需要全國人民有良好的法律素養(yǎng)以及來自各方面的監(jiān)督，等等。沒有依法治國的大環(huán)境，就談不上依法行政。

依法治國既是一種思想和智慧的結(jié)晶，又是一種社會狀態(tài)與秩序化的存在，但它的本意是一種治理國家、控制權(quán)力、調(diào)節(jié)權(quán)力與權(quán)力關(guān)系的方式，是一種治國方略。因此，所謂依法治國，就是指全體社會成員，特別是國家權(quán)力主體普遍地遵循具有正義與秩序價值的良法體系以實現(xiàn)人權(quán)的一種治國方略。換言之，它是一個以良法治國為前提條件，以司法公正為基本要求，以權(quán)力制約為內(nèi)在機制，都在樹立法律至上權(quán)威以確保人權(quán)的制度構(gòu)架及其合理運作而達到的理想狀態(tài)，其實質(zhì)在于對公共權(quán)力與人民權(quán)利進行理性的法律定位，使公共權(quán)力及其執(zhí)掌者遵從法律的治理。依法治國的基本內(nèi)容包括堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揚人民民主，嚴格依法辦事，依法辦事意味著依法行政，就是指以法律來約束行政權(quán)力，防止行政權(quán)力濫用，以保證行政權(quán)力能過依法運作。[6]

三、依法行政是依法治國的具體化

依法治國由依法立法、依法行政、依法司法和依法監(jiān)督等內(nèi)容組成的，在這些內(nèi)容中，依法行政是依法治國的核心和重點。因為一個國家的整個管理活動不是靠立法機關(guān)、司法機關(guān)和軍事機關(guān)，而主要是靠政府行政機關(guān)進行的，如果各級行政機關(guān)都能依法行使職權(quán)，依法進行管理，那么依法治國就有了基本保證。因此，依法行政是現(xiàn)代法治國家政府行使權(quán)力所普遍遵循的基本準(zhǔn)則，也是實現(xiàn)依法治國的關(guān)鍵和核心。

依法行政是依法治國的基本內(nèi)容。黨的十五大報告在論述“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的要求時，明確指出，各級政府依法行政是其最重要的內(nèi)容之一。“干部依法決策、依法行政是依法治國的重要環(huán)節(jié)?！币婪ㄖ螄瑢φ畽C關(guān)和政府工作人員來說，最基本的要求就是要依法行政、依法辦事。

目前，在我國代表人民意志所制定的法律，80%以上是依靠行政機關(guān)執(zhí)行的，行政機關(guān)在依法治國中擔(dān)負著最大量、最繁重的任務(wù)。行政權(quán)力具有運用資源的最大力量，具有積極主動干預(yù)人們的社會活動和私人活動的特性。在國家的所有權(quán)力中，行政權(quán)總是最龐大、最直接影響國家和社會的安定和發(fā)展、影響最廣大人民群眾的利益和自由的力量。沒有依法行政，依法治國就失去了最主要的支柱。依法治國要求全體公民和國家機關(guān)都奉行“法律至上”的信念，以法律為行動的準(zhǔn)則。但從某種意義上，政府守法比老百姓守法還重要。因為，老百姓違法只是搞混了一攤水，而政府如果違法，則把水的源頭也弄臟了。

依法治國是一種崇高的目標(biāo)和價值，要達到這個目標(biāo)，實現(xiàn)這個目標(biāo)，就需要從各方面入手，包括制定優(yōu)良的憲法和法律，對憲法和法律的執(zhí)行，全社會對憲法和法律的信仰和遵守，因為一國的法律絕大部分均為國家行政機關(guān)所執(zhí)行。如果沒有國家行政機關(guān)的執(zhí)行，那依法治國一定是一句空話、假話，依法治國就會落空。因此，依法行政是依法治國的具體化。

四、依法治國、依法行政的關(guān)鍵都在于立法的完善和執(zhí)法的嚴格

立法、執(zhí)法是依法治國和依法行政的關(guān)鍵所在，也是難點。行政立法在國家行政管理中起著非常重要的作用，它為確立基本的行政秩序奠定基礎(chǔ)。十多年以來，我國的立法速度前所未有，無論是國人還是海外輿論對此都甚為驚嘆。這種狀況既表明我國的立法駛?cè)肓丝燔嚨?，重視法制建設(shè)，也說明了人們對于依法治國的渴望，但實際上，我國行政立法方面還存在著諸多問題：法規(guī)、規(guī)章和法律相抵觸，有些法規(guī)、規(guī)章片面強調(diào)國家行政管理，不重視或忽視對行政行為的約束，規(guī)范性文件成為單純管理的工具和僅僅約束行政相對人的手段，行政機關(guān)不承擔(dān)任何義務(wù)，這些現(xiàn)象發(fā)映出我國行政立法存在的一些急需解決的問題。

在任何國家、任何時代，行政權(quán)都具有自我擴張的特性。歷史經(jīng)驗告訴我們，“一切有權(quán)力的人都會充分地使用權(quán)力，直到遇到它的邊界方才罷休”：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。”這既道出了依法行政的重要，也暗示了依法行政的艱難。其次，行政機關(guān)先例行政權(quán)力的特點之一是首長負責(zé)制，是權(quán)力的相對集中和命令與服務(wù)。行政事務(wù)的繁雜性和緊迫性，要求行政機關(guān)必須強調(diào)行政效率，為此，賦予政府人員行政優(yōu)先權(quán)和行政用益權(quán)，承認他們的行為在一般情況下具有公定力、拘束力和執(zhí)行力，并給了行政機關(guān)在行使職權(quán)時以較大的自由裁量權(quán)。這些特點使行政人員習(xí)慣了按個人意志辦事，忽視按照法律規(guī)定行使行政權(quán)力。再次，在法治過程中，公民守法和行政機關(guān)依法行政是一對矛盾，而矛盾的主要方面在行政機關(guān)。行政機關(guān)不依法行政，就無法要求被管理者守法。公民的守法并不難，難的是行政機關(guān)工作人員嚴格依法辦事。

我國當(dāng)前推行依法治國、依法行政的艱難還因為我們正處在一個社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，面臨一些特殊困難。長期以來，在計劃經(jīng)濟體制下，人們生活在一個行政權(quán)無處不在、無所不能的社會。過多的行政權(quán)窒息了企業(yè)的活力，侵犯了個人的自由，以致我們的改革開放可以說是從“簡政放權(quán)”開始，以行政權(quán)部分地退出社會為標(biāo)志的。然而，面臨著“致富奔小康”、“趕超世界”的發(fā)展的壓力。這要求政府積極引導(dǎo)，乃至主動干預(yù)。而轉(zhuǎn)型時期積累起來的社會問題又迫使政府不得不面對“社會穩(wěn)定”的嚴峻考驗。所有這一切，決定了當(dāng)代社會行政權(quán)仍然強大，也決定了行政權(quán)的行使在相當(dāng)長時期內(nèi)還不可能完全有序化、規(guī)則化。即使已經(jīng)制定的法律規(guī)范，也可能因為自身無法應(yīng)付過于復(fù)雜的社會現(xiàn)實以及執(zhí)法者的玩忽和怠懈而被虛置。正因為這樣，濫用行政權(quán)而侵犯個人權(quán)利、損害社會利益的現(xiàn)象，也觸目驚心，不易控制；也正因為這樣，實現(xiàn)依法行政，規(guī)范行政權(quán)力行使，控制權(quán)力濫用，才顯得那樣的重要和迫切。

加強立法，是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的重要前提。在新形勢下，需要進一步加強和改進立法工作，尤其加強規(guī)范政府行為、政府權(quán)力的法律。完善行政立法，是實現(xiàn)依法行政的法律基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國應(yīng)加快立法步伐，改變某些領(lǐng)域無法可依或有法難依的狀況。法律法規(guī)的生命力在于其質(zhì)量，近年來我國頒布實施的許多法律文件修改國語頻繁，并且有些在實踐中難以施行，因此，注重立法質(zhì)量，糾正片面追求數(shù)量而忽視立法質(zhì)量的傾向尤為重要。

加強法制學(xué)習(xí)、宣傳教育，強化法律意識，提高行政執(zhí)法水平 強化法律意識，這是依法治國、依法行政的必備條件之一，尤其是在市場經(jīng)濟條件下，顯得更為重要。只有提高全民族的法律意識，才能自覺遵守與執(zhí)行法律，只有提高全體行政機關(guān)工作人員的法律意識，才能作到依法行政。因此，必須加強法制宣傳教育，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)。對行政機關(guān)工作人員來說，在全民都有較強法律意識的大環(huán)境中，對行政機關(guān)工作人員的違法行政能加以批評、抵制，通過法律手段維護自己的合法權(quán)益，糾正違法行政。對各級領(lǐng)導(dǎo)干部來說，知法、懂法、守法就更為重要和更為緊迫。只有領(lǐng)導(dǎo)干部增強了法律意識，才能帶領(lǐng)廣大人民群眾實現(xiàn)依法行政和依法治國的方略。因此，在新的形勢下，只有建立起一支具有較高法律素質(zhì)的干部隊伍，才能做到依法行政。

[1]許浩.論依法行政與依法治國的關(guān)系[J].社科與經(jīng)濟信息，2011(7).

[2]十八屆四中全會公報.新華網(wǎng).

[3]高云鵬.依法行政是依法治國的關(guān)鍵和核心[D].

[4]李欣哲.依法行政和依法治國的關(guān)系[J].中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2001(05).

[5]賈立平.論依法治國與依法行政[J].社會科學(xué)論壇，2006（08）.

[6]丁俊芳.論依法行政是依法治國的核心[J].才智,2010(15).

王曉兵（1973-），男，云南威信人，副教授，法學(xué)學(xué)士，法律碩士在讀，執(zhí)業(yè)律師，主要從事黨建與法學(xué)研究。

王志紅（1976-），女，云南彝良人，主任編輯，法學(xué)學(xué)士，主要從事黨建研究。