城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度變遷特征研究※

衡霞

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度變遷特征研究※

衡霞

由于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的長期非均等化供給和公眾要求均等化供給需求的增加，促使了我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度經(jīng)歷了非均等化到均等化的制度變遷歷程，但受到公眾收入水平、偏好與政治民主程度等需求因素的影響，以及憲法秩序、現(xiàn)存制度安排和上層決策者的預(yù)期凈利益等制度供給因素的影響，使城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度變遷歷程呈現(xiàn)漸進性的特點，同時由于受到自我強化機制等的影響而產(chǎn)生路徑依賴，又使變遷歷程呈現(xiàn)非連續(xù)性特點。本文旨在分析城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度變遷的背景，厘清其變遷歷程與特性，從而有利于促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)在未來的制度供給與需求相適應(yīng)。

基本公共服務(wù) 城鄉(xiāng)均等化 制度變遷

從已有文獻來看，對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的研究主要集中在城鄉(xiāng)非均等化原因、責任主體、財政保障、供給績效、指標體系構(gòu)建等領(lǐng)域，關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度變遷的研究不是很多。從目前來看，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度經(jīng)歷了非均等化到均等化的制度變遷，變遷背景的復(fù)雜性和變遷歷程可能因受到自我強化機制等的影響而產(chǎn)生路徑依賴，使其呈現(xiàn)出多特征性等。本文旨在分析城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度變遷的背景，厘清其變遷歷程與特性，從制度變遷視角分析其均衡性，從而有利于促進未來城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度供給與需求的匹配度。

一、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度變遷背景

1．城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化制度供給低效率

決策層制度設(shè)計的不合理決定了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)狀。從制度變遷的歷程來看，基本公共服務(wù)由最初的市民統(tǒng)包、農(nóng)民互助，到后來的醫(yī)療、教育、社保等制度改革，到2012年中央制定的基本公共服務(wù)體系。十二五規(guī)劃為止，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的非均等化現(xiàn)狀仍然沒有較大改觀。以社會保險為例，勞動法明確規(guī)定，用人單位不論使用哪種戶籍的職工都必須要交納基本養(yǎng)老保險等國家規(guī)定的險種，這本是促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的有效措施，但根據(jù)國家統(tǒng)計局四川調(diào)查隊2014年的數(shù)據(jù)，農(nóng)民工與企業(yè)簽訂合同的比例僅為37．8%，醫(yī)療、工傷、失業(yè)、養(yǎng)老和生育等保險的比例分別為15．3%、17．3%、36．3%、6．9%、4．7%，①本文的數(shù)據(jù)，除標明來源的外，均為筆者調(diào)研所得，正文中不再標注。農(nóng)民工并沒有從均等化制度供給中提高社會保障水平。再以職業(yè)技能培訓(xùn)為例，2006出臺的 《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》規(guī)定，各地要出臺政策以提高農(nóng)民工職業(yè)能力和提高農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量。然而，筆者在青川縣等地調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，相關(guān)職能部門確實按要求將撥付的財政資金專項用于農(nóng)民工的技能培訓(xùn)上，但是針對的是農(nóng)民工的輸出地而不是輸入地。農(nóng)民工平均外出就業(yè)時間為9．7個月，也就是說，農(nóng)民大部分時間都不在家。根據(jù)相關(guān)職能部門的考核制度，開展的技能培訓(xùn)只能在考核年度內(nèi)針對留守老人進行，出現(xiàn)了重復(fù)培訓(xùn)、空白培訓(xùn)等現(xiàn)象，農(nóng)民工的職業(yè)技能并沒有獲得擴展與提升。調(diào)查顯示，農(nóng)民工現(xiàn)有技能與相關(guān)職能部門的培訓(xùn)幾乎沒有任何關(guān)系。新制度經(jīng)濟學(xué)認為，在既定制度框架下，參與者行為能夠增加產(chǎn)出，那么制度就是有效率；當制度與社會需求適應(yīng)時將導(dǎo)致效率最大化，如果法律和制度沒有與市場需求相適應(yīng)，市場將很難產(chǎn)生體現(xiàn)任何價值最大化意義的“效率”。事實上，即使制度效率能夠最大化，它也會隨著生存時間的遞增而同時出現(xiàn)效率遞減的趨勢，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度供給效率也是如此。

2．城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化需求分化明顯

菲尼認為，按照現(xiàn)有制度安排，經(jīng)濟主體無法獲得潛在利益，或者為了獲得既定利益付出了更大的成本，那么就會積極行動起來改變現(xiàn)有的制度安排，去獲取原有制度下得不到的預(yù)期利益，①D·菲尼著：《制度分析與發(fā)展的反思———問題與抉擇》，商務(wù)印書館2001年版，第138頁。即產(chǎn)生制度創(chuàng)新需求。從現(xiàn)有制度體系來看，城鄉(xiāng)二元體制使得城鄉(xiāng)居民獲得基本公共服務(wù)的機會不均等，公共財政體制的畸形化使得農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的缺位和低效率，自上而下的供給制度使得城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)需求與供給脫節(jié)（黨秀云、馬子博，2013），出現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民共同面臨的 “上學(xué)難”、“看病貴”、“住不上”、“死不起”等問題。在公益性社會組織和慈善機構(gòu)力量還很弱小的情況下，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等社會保障是作為公平正義最后防線的當代政府義不容辭的責任。但不同年齡、學(xué)歷、地區(qū)的公眾對于基本公共服務(wù)的具體需求卻有著很大的差異，比如22歲以下的年輕人希望政府出臺更多的創(chuàng)業(yè)新政策，35歲以上的人則希望開展更多的就業(yè)技能培訓(xùn)，55歲以上的人則希望政府提供更多的經(jīng)濟適用房；年收入20萬元以內(nèi)的群眾希望政府完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策，年收入低2萬元的群體則希望政府多開展公益性群眾文化活動。由此可看出，隨著社會的發(fā)展，公眾的公共服務(wù)需求從具體的實物需求發(fā)展到精神層面的公共服務(wù)訴求，包括政府信息公開、公共服務(wù)質(zhì)量提高等。因此，各級政府需要積極回應(yīng)公眾訴求，以發(fā)展的公眾需求為出發(fā)點，提升基本公共服務(wù)，在政策宣傳、擴大覆蓋面、縮小城鄉(xiāng)差異、提高服務(wù)質(zhì)量等方面的力度，通過審慎分析和系統(tǒng)謀劃，將區(qū)域承載力與公共需求適配，以需求為導(dǎo)向，盡力而為；以環(huán)境為框架，量力而行，循序漸進、科學(xué)和可持續(xù)地推進基本公共服務(wù)均等化。

3．城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度收益大于成本

汪丁丁在《制度創(chuàng)新的一般理論》中提到，只有當利潤（或虧損）成為為減少不確定性所作努力的報酬時，人們才會為利潤而創(chuàng)新。因此，在鼓勵人們追求高利潤的社會里將會有更多的人去創(chuàng)新，并大大提高人們在逆境中獲得更多收益的概念。②轉(zhuǎn)引自汪丁丁：《制度創(chuàng)新的一般理論》，載盛洪主編：《現(xiàn)代制度經(jīng)濟學(xué)》，北京大學(xué)出版社2003年版。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度創(chuàng)新是各級政府回應(yīng)公眾訴求的理性選擇，是國家繁榮、人民幸福的根本所在。然而，各級政府作為理性的經(jīng)濟主體，在制度創(chuàng)新過程中必然要權(quán)衡成本與收益的關(guān)系，即收益最大化與成本最小化。在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度創(chuàng)新過程中，政府的收益包括人民滿意度的提高、政權(quán)合法性基礎(chǔ)的鞏固、地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展、自身利益的強化等；成本包括決策成本、實施成本、機會成本和風險成本等。從制度創(chuàng)新的成本與收益類型來看，很難對其進行經(jīng)濟計算，也不清楚某項公共服務(wù)的及時供給與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)性有多高。但是，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度要求下的財政投入是可以計算的。如四川省“十二五”末在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入總量比“十二五”初增長了70%以上；收益也很明顯，中小學(xué)寬帶網(wǎng)絡(luò)接入率達到85%，農(nóng)村公共衛(wèi)生廁所普及率提高到69%，工業(yè)廢水排放量和二氧化硫的排放量減少了近10%。從公眾滿意度的問卷調(diào)查來看，平均滿意度超過了20%，若加上對現(xiàn)狀持“無所謂”態(tài)度的比例，將達到70%以上。由此可見，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度收益主要體現(xiàn)為現(xiàn)在與過去的百分比和公眾滿意度的高低，很難用具體的金額進行衡量。近年來，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府是我國行政體制改革的重要目標，公民的利益和需求是政府的首要價值與追求，因而許多地方政府均把公眾滿意度調(diào)查作為評估政府績效的最終標準。從這個層面上來看，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度收益是無法用先期投入的金錢來衡量的，它取決于政治支持和其進入統(tǒng)治者效用函數(shù)的商品。因此，該制度變遷只能由政府進行強制性推動，以避免誘致性制度變遷時產(chǎn)生的私人收益與社會收益的矛盾，以及搭便車問題和私人間達成一致時出現(xiàn)過高交易成本等導(dǎo)致的制度供給不足。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度變遷路徑考察

諾思認為有五種因素決定了制度變遷：一是資源稀缺性。當資源稀缺時，經(jīng)濟競爭更為充分，制度與組織的相互作用不斷加強，從而決定了制度變遷。二是技能與知識。組織要在競爭中贏得發(fā)展的機會，就要源源不斷地投入技能與知識，從而逐漸改變制度。三是制度激勵。當現(xiàn)有制度提供了足夠的激勵時，又鼓勵人們不斷地提高能獲取這種最大報酬的知識與技能。四是直覺。人們獲取最大報酬的直覺來源于制度激勵下的博弈。五是制度變遷的直接影響因素包括規(guī)模經(jīng)濟、互補性和外部性等。但是僅僅只有上述因素還不足以推動制度朝預(yù)期的方向演進，它還需要有能夠預(yù)見潛在經(jīng)濟利益的首創(chuàng)者和推動者，并能在具體可執(zhí)行方案引導(dǎo)下動員社會群眾的積極參與。

1．城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度變遷歷程

劉志昌（2014）把城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化變遷歷程大致分為三個階段：一是平均導(dǎo)向時期（1949－1984年），城市與農(nóng)村社會保障呈集體化與平均化特征；二是差異導(dǎo)向時期（1985－2005），城鄉(xiāng)二元社會保障體制開始分化，并逐漸穩(wěn)定，這也是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距不斷擴大的時期；三是均衡導(dǎo)向時期（2006－），雖然城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化程度仍然較為突出，但社會保障的城鄉(xiāng)一體化成為顯著趨勢。關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化歷程的分析，已有諸多文獻，因此本文在這里只探討2005年以來的均等化制度推進歷程。

在2005年通過的 《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中，提出“按照公共服務(wù)均等化原則，加大對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展”，這是中央層面首次提出了“均等化”概念，也標志著從中央到地方的非均等化基本公共服務(wù)供給制度開始改革。在此之后，公共服務(wù)均等化成為各級政府改革與建設(shè)的重要價值追求，各級地方政府不僅要把基本公共服務(wù)覆蓋面、基本公共服務(wù)的保障和供給水平，以及各級政府財政能力在內(nèi)的相互關(guān)系協(xié)調(diào)處理好，還允許社會和市場參與供給，從而提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，推動基本公共服務(wù)的公平、可及、持續(xù)等目標。2007年取消了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費，2008年取消了城市義務(wù)教育學(xué)雜費；2009年起推動覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)體系的建立，尤其在農(nóng)村廣泛推行“C6服務(wù)包”活動，改善農(nóng)村公共衛(wèi)生現(xiàn)狀，等等。2012年，中央出臺了《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，把政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦等模式作為基本公共服務(wù)供給的創(chuàng)新形式。自2011年起，國家不斷地提高新農(nóng)合的補貼標準，目前已經(jīng)在2014的基礎(chǔ)上再提高60元；2014年，在全國范圍內(nèi)建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，等等。目前，從中央到地方的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度體系基本建立。

從十二五規(guī)劃中可以看到，十大領(lǐng)域的44大類80小項的基本公共服務(wù)幾乎不可能由市場機制自發(fā)解決，作為壟斷者的國家，是惟一合法的、施行強制力量的單位，能以低于競爭性組織的費用提供上述制度性服務(wù)，從而解決由非均衡制度產(chǎn)生的私人間、區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的不均衡事實。林毅夫認為，只有決策者的預(yù)期收益高于制度變遷的費用時，才會主動推進制度變遷，否則無效率的非均衡制度仍然長期維持。但是，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度的強制性變遷并不完全等同于林毅夫所說，是因為不同選民集團對現(xiàn)有收入進行再分配而發(fā)生，而是基于廣大公眾強烈要求均等化的制度訴求和政治改革而作出的積極回應(yīng)，不同選民集團有重新分配收入的能力促使他們進入某一要素市場，但還是必須要以政府硬性支持為前提。

2．城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度變遷的約束條件

新制度經(jīng)濟學(xué)認為，制度創(chuàng)新性行為的出現(xiàn)時間節(jié)點在于決策者當下的預(yù)期收益大于預(yù)期的成本。即制度變遷的均衡狀態(tài)取決于成本收益比。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度安排是強制性的制度變遷，根源在其社會收益與政治收益大于制度變遷成本。具體來說，大致有三個方面的原因是政府主導(dǎo)強制性制度變遷的核心因素：行為目標、社會的和諧穩(wěn)定、經(jīng)濟增長。政府的行為目標是由特定的社會結(jié)構(gòu)加以限定的，只要上層建筑沒有發(fā)生結(jié)構(gòu)性變革，它就不會在特定階段內(nèi)發(fā)生變動，也不可能為少數(shù)利益集團所左右。歷年來，我國注重經(jīng)濟發(fā)展，社會發(fā)展較為滯后，盡管人們的生活水平得到了大幅提升，但城鄉(xiāng)間與區(qū)域間的貧富差距日益擴大，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡等社會問題突顯，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有獲利機會卻不能自動實現(xiàn)，因而成為各級政府應(yīng)對市場失靈的政策選擇。我國的基本公共服務(wù)的制度安排從有效率失公平向公平與效率并重轉(zhuǎn)變，它順應(yīng)了人們從“謀幸?！毕颉皥D發(fā)展”的轉(zhuǎn)變訴求，適應(yīng)了社會體制改革從“政治、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型”向“社會轉(zhuǎn)型”的同步演進。社會轉(zhuǎn)型時期，權(quán)貴資本的結(jié)合可能使某些公共政策出現(xiàn)短期偏差，但各級政府仍然會守住民意這條底線，確保當?shù)厣鐣暮椭C與穩(wěn)定，這就構(gòu)成了制度變遷的第二重約束條件。政府行為目標約束下穩(wěn)定的社會環(huán)境是經(jīng)濟可持續(xù)增長的關(guān)鍵，可持續(xù)的經(jīng)濟增長反過來又會日益增強政府對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度安排的創(chuàng)新動力進行權(quán)衡與分析。一旦在不影響社會穩(wěn)定的政府行為目標框架下，創(chuàng)新性的制度安排就會在內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化與外在約束之間進行相互調(diào)整和適應(yīng)，即降低成本或調(diào)整約束性條件。均等化的制度安排是政府行為目標下實現(xiàn)社會穩(wěn)定的政治訴求，還處于成本收益邊界內(nèi)的制度變遷，較少涉及到制度變遷的交易費用與風險。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的制度演進特征

1．從非均衡到均衡

林毅夫認為，制度不均衡的主要原因在于四個方面：一是制度服務(wù)需求改變；二是制度選擇集合改變；三是相關(guān)信息技術(shù)的改變；四是其他制度集合的改變。①林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟學(xué)理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載盛洪主編：《現(xiàn)代制度經(jīng)濟學(xué)》，北京大學(xué)出版社2007年版，第384頁。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的制度供給從建國以來的較長時間里都體現(xiàn)為城鄉(xiāng)差異：最初由國家承包城市職工的醫(yī)療服務(wù)，農(nóng)民卻是醫(yī)療互助；醫(yī)療改革后，單位承擔了在職職工的部分醫(yī)療成本，流動職工的醫(yī)療費用卻沒有著落，農(nóng)村的互助醫(yī)療制度徹底破產(chǎn)，導(dǎo)致群眾有病“看不起”，農(nóng)民則因病致貧；中共十六屆三中全會后，中央陸續(xù)推行了新農(nóng)合、農(nóng)保等制度，但仍然是城鄉(xiāng)居民有差異的基本公共服務(wù)供給制度。調(diào)查資料顯示，全國農(nóng)村居民中得到某種程度的醫(yī)療保障的人口占12．68%，其中享受部分公費醫(yī)療的人群只占1．16%，更多的是農(nóng)民或集體承擔繳費責任的商業(yè)性醫(yī)療保險和農(nóng)村合作醫(yī)療，而87%的農(nóng)民是完全自費醫(yī)療”。②黃慧蕙：《城鄉(xiāng)一體化視域中的基本公共服務(wù)均等化研究——基于江蘇吳江市的實踐》，《蘇州大學(xué)學(xué)位論文（2009）》。這種非均衡的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度供給引發(fā)了巨大的社會問題，如 “看病貴”、“上學(xué)難”、“買不起”等，若任由這類現(xiàn)象蔓延、發(fā)酵，勢必會動搖黨的合法性執(zhí)政基礎(chǔ)。對此各級政府不斷地進行創(chuàng)新性探索，給予農(nóng)民工落戶和子女異地上學(xué)與高考的便利、推行社會保險異地結(jié)算政策等，盡量做到全體民眾在任何區(qū)域都能享受到當?shù)鼐用竦耐却?，盡管各地的財政實力不同，但基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的制度均等化。

2．政府是主體

隨著人們生活水平的提高，對基本公共服務(wù)的需求也從教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保險等拓展到特殊群體的服務(wù)、環(huán)境保護等領(lǐng)域。但是，這種廣泛的誘致性需求始終無法解決公共產(chǎn)品正處于外部性的成本負擔。新制度經(jīng)濟學(xué)認為，當既要考慮制度變遷在經(jīng)濟產(chǎn)出方面的最大化，又要考慮創(chuàng)新性制度安排運行時的社會穩(wěn)定和其他非經(jīng)濟收益的最大化等，即“政府租金最大化”時，只能由國家作為制度選擇和制度變革的主體而進行強制性制度變遷，而且僅當產(chǎn)出最大化與租金最大化的綜合收益大于成本時，制度變遷才會發(fā)生。③史晉川、江煒、錢滔等著：《民營經(jīng)濟與制度創(chuàng)新：臺州現(xiàn)象研究》，浙江大學(xué)出版社2004年版，第454頁。回顧2005年以來的基本公共服務(wù)供給制度的變遷歷程，都源于政府自上而下的強制性供給。不論基本公共服務(wù)均等化理念的提出，還是制度設(shè)計與規(guī)劃，都無一例外地表現(xiàn)出強烈的政府主導(dǎo)和強制性制度變遷的色彩。首先，政府是制度創(chuàng)新的設(shè)計者和提出者，其他社會主體是被動的接受者。其次，政府要從基本公共服務(wù)制度變遷中獲得最大收益，而這些收益將直接影響政府的某些行為目標 （如社會和諧穩(wěn)定、經(jīng)濟可持續(xù)增長），所以政府有著更為強烈的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度變革的內(nèi)在需求。最后，均等化意義的《國家“十二五”基本公共服務(wù)體系規(guī)劃》和其他均等化制度均在沒有經(jīng)過試點和試驗的情況下而直接進行自上而下、全方位地整體推進，尤其強調(diào)均等化的目標要在規(guī)劃的既定時間內(nèi)完成與實現(xiàn)。

3．增量制度變遷

近年來，各級地方政府相繼出臺了一些城鄉(xiāng)居民均等化的政策，如農(nóng)民工與當?shù)厥忻裨谫彿亢徒逃确矫娴拇鱿嗤?、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度銜接、城鄉(xiāng)居民社保異地結(jié)算等，體現(xiàn)了我國公民不因年齡、民族、地域、戶籍的不同而享受到機會大致相等的基本公共服務(wù)。但是上述政策與制度并沒有改變我國現(xiàn)有城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的制度供給框架，而是在原有制度基礎(chǔ)上的改進或銜接。如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度并軌，需要農(nóng)民按城市居民最低標準補齊社?；鸷蟛拍懿④壍较到y(tǒng)中，否則仍然保持原有社保支付標準。兩種制度并軌后還涉及到地方財政支付能力問題，因而國家也沒強制要求地方政府并軌兩種制度。由此可見，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度變遷是在不改變原有制度基礎(chǔ)上進行的改進，通過減少改革的摩擦成本與機會成本來保持制度變遷的穩(wěn)定性與連續(xù)性，是一種增量制度變遷。即在維護城市居民基本公共服務(wù)存量收益的同時，增加新的制度變量，當增量改革帶來的預(yù)期制度收益大于預(yù)期成本時，創(chuàng)新性的基本公共服務(wù)制度得以全面推進。反之，如果對存量制度收益有損害，或制度創(chuàng)新主體的成本支出大于預(yù)期收益時，舊制度就會被“鎖定”和強化，產(chǎn)生路徑依賴，制度變遷的時間成本和實施成本無疑會加大。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不僅要重視發(fā)展的規(guī)模與效率，還要注重投入的質(zhì)量與效益。也就是說，一方面要建立起基于政府承載力的公共服務(wù)供給增長機制，同時還要建立基于需求變化的基本公共服務(wù)動態(tài)調(diào)節(jié)機制。“十二五”期間，國務(wù)院制訂了《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的九大領(lǐng)域作出了制度安排。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度變遷的歷程表明，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是縮小城鄉(xiāng)間與區(qū)域間發(fā)展差距和促進社會公平的著力點，是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標的關(guān)鍵點，其核心在于根據(jù)制度變遷特點與均衡態(tài)勢的形成特性建立供給與需求匹配的制度體系。

1．遲福林、殷仲義著：《中國農(nóng)村改革新起點：基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化》，中國經(jīng)濟出版社2009年版。

2．麻寶斌、季英偉：《中國基本公共服務(wù)均等化改革分》，《政治學(xué)》2009年第12期。

3．孫德超：《推進基本公共服務(wù)均等化的直接路徑——規(guī)范支付轉(zhuǎn)移的結(jié)構(gòu)與方法》，《東北師大學(xué)報》2013年第4期。

4．姜曉萍、郭金云：《基于價值取向的公共服務(wù)績效評估體系研究》，《行政論壇》2013年第6期。

5．劉成奎：《自豪感、政府偏好與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的影響研究》，《管理世界》2012年第9期。

6．［美］詹姆斯·M．布坎南著：《自由市場和國家 》，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社1988年版。

7．李懷：《制度生命周期與制度效率遞減》，《管理世界》1999年第3期。

8．D·菲尼著：《制度分析與發(fā)展的反思———問題與抉擇》，商務(wù)印書館2001年版。

9．黨秀云、馬子博：《我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度困境及改革路徑》，《西北大學(xué)學(xué)報》2013年第11期。

10．轉(zhuǎn)引自汪丁?。骸吨贫葎?chuàng)新的一般理論》，載盛洪主編：《現(xiàn)代制度經(jīng)濟學(xué)》，北京大學(xué)出版社2003年版。

11．劉志昌：《基本公共服務(wù)均等化的變遷及其邏輯的一個解釋框架》，《社會主義研究》2014年第3期。

［責任編輯：徐元明］

F320．3

A

1009－2382（2015）11－0060－05

衡霞，四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、博士（成都 610066）。

※本文為筆者參與的姜曉萍教授的國家社科基金重大招標項目 “城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)機制與監(jiān)測體系研究”（項目編號：14ZDA030）的階段性成果。