關(guān)于推進(jìn)財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管理的思考

□　張靜

關(guān)于推進(jìn)財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管理的思考

□張靜

我國(guó)各級(jí)政府現(xiàn)階段正積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與管理工作，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)。本文結(jié)合國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域取得的經(jīng)驗(yàn)成果，探索如何推進(jìn)我國(guó)財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管理，提高公共資源配置效率，建立廉潔、高效、透明的政府。

2014年我國(guó)一般公共財(cái)政支出已經(jīng)突破15萬(wàn)億大關(guān)，如此龐大的財(cái)政資金，迫切需要各級(jí)政府強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)，提高預(yù)算約束力，加強(qiáng)預(yù)算資金的績(jī)效管理。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中明確要健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，將績(jī)效管理的范圍逐步拓展到所有財(cái)政資金和各級(jí)預(yù)算單位。我國(guó)財(cái)政資金的預(yù)算績(jī)效管理起步晚、法律法規(guī)不完善、理論體系和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不成熟，各級(jí)政府當(dāng)前正積極探索全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作。

一、績(jī)效和預(yù)算績(jī)效管理

績(jī)效是指組織或個(gè)人在一定時(shí)期內(nèi)投入產(chǎn)出的效率與效能。其中投入的是人、財(cái)、物、時(shí)間、信息等資源，產(chǎn)出指的是工作任務(wù)和工作目標(biāo)在數(shù)量與質(zhì)量方面的完成情況?！翱?jī)效管理”一詞源于企業(yè)管理。20世紀(jì)80年代，西方國(guó)家普遍遭遇財(cái)政危機(jī)和政府信任危機(jī)。1992年，美國(guó)戴維·奧斯本和特德·蓋布勒學(xué)者出版了《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》，績(jī)效管理理念被引進(jìn)到政府管理中。

預(yù)算績(jī)效是財(cái)政預(yù)算資金使用的效率和效果。預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)以支出結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)，要求各級(jí)預(yù)算單位和部門(mén)在預(yù)算的編制、執(zhí)行過(guò)程中更注重資金的效率和效果，即政府為履行其職能所動(dòng)用的財(cái)政資金能否最大限度發(fā)揮其功效。

二、我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀及困境

我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理起步較晚，理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足。黨的十六屆三中全會(huì)首先提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。2011年初，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議，開(kāi)始啟動(dòng)績(jī)效管理工作。2013年財(cái)政部出臺(tái)了《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，構(gòu)建了規(guī)范的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系。但文件規(guī)范的共性指標(biāo)偏重于合規(guī)性要求，對(duì)效果、效益的考核并不完善。各級(jí)政府目前都在積極推進(jìn)，但地區(qū)發(fā)展不平衡、思想認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一、制度建設(shè)相對(duì)滯后。

現(xiàn)階段各級(jí)政府預(yù)算績(jī)效管理重點(diǎn)工作是對(duì)項(xiàng)目資金的績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)包含兩個(gè)層次：一是各預(yù)算部門(mén)自評(píng)價(jià)，提交預(yù)算績(jī)效的自評(píng)價(jià)報(bào)告，分析本部門(mén)項(xiàng)目資金的績(jī)效與不足；二是財(cái)政部門(mén)結(jié)合檢查情況，與第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算單位的自評(píng)價(jià)工作進(jìn)行指導(dǎo)并提出建議。

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理體制的核心部分，但是由于績(jī)效評(píng)價(jià)是世界公認(rèn)的難題之一，各國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的理論研究和實(shí)踐探索仍在進(jìn)行之中。首先，績(jī)效內(nèi)涵豐富，包括公眾滿意度、責(zé)任、效率、效能等，對(duì)此進(jìn)行評(píng)價(jià)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作；其次，如何建立一套科學(xué)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系是個(gè)難題。政府各部門(mén)職能各不相同，職責(zé)目標(biāo)都不一樣，要把這些多元化職能和職責(zé)轉(zhuǎn)化成可量化的、可考核的目標(biāo)難度不小。再次，財(cái)政項(xiàng)目資金可行性論證、評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力、評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用都有待規(guī)范和完善。

三、美國(guó)政府績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)及借鑒

美國(guó)是世界上最先探索政府績(jī)效管理的國(guó)家之一。伴隨著新公共管理理論的興起，美國(guó)開(kāi)始普遍重視這種“以結(jié)果為導(dǎo)向”的績(jī)效管理理念。摒棄傳統(tǒng)對(duì)財(cái)政支出過(guò)程管理的控制，更加重視對(duì)財(cái)政資源使用效果的管理。美國(guó)績(jī)效管理的根本性突破是對(duì)績(jī)效管理進(jìn)行了立法。1993年，美國(guó)頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（The Government Performation and Results Act，簡(jiǎn)稱GPRA）。GPRA作為美國(guó)政府績(jī)效管理的基本法律，以國(guó)家財(cái)政預(yù)算改革作為切入點(diǎn)，全面規(guī)定了立法目的、年度績(jī)效計(jì)劃、年度績(jī)效報(bào)告、管理責(zé)任等內(nèi)容，并著重鼓勵(lì)行政管理中的放權(quán)與減少程序控制。

在政府績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中，美國(guó)構(gòu)建了多種典型的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)模型。如：政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)的評(píng)價(jià)模型、國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)的評(píng)價(jià)模型、聯(lián)邦政府的通用績(jī)效指標(biāo)、平衡計(jì)分卡評(píng)價(jià)模型等。平衡計(jì)分卡是從企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略出發(fā)，開(kāi)發(fā)的一種績(jī)效管理模型，美國(guó)廣泛借鑒平衡計(jì)分卡，建立政府績(jī)效評(píng)價(jià)模型。1996年，美國(guó)交通運(yùn)輸部的采購(gòu)部，最先采用平衡記分卡對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

美國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)的特點(diǎn)是：一是將績(jī)效評(píng)價(jià)運(yùn)用到戰(zhàn)略計(jì)劃的制定與改進(jìn)、政府采購(gòu)等方面。在GPRA頒布之前，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)多數(shù)不考慮戰(zhàn)略規(guī)劃，工作計(jì)劃基本以財(cái)政年度為限。GPRA的要求大大強(qiáng)化了長(zhǎng)期計(jì)劃目標(biāo)。二是對(duì)公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)從以往鑒證式的事后評(píng)價(jià)過(guò)渡到事前評(píng)價(jià)與事后評(píng)價(jià)相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。三是更加重視績(jī)效審計(jì)所發(fā)揮的綜合性作用，即“3Es”審計(jì)，經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）。

四、深化財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效管理的建議

（一）加快建立政府績(jī)效管理的法規(guī)體系。

目前我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)性文件都集中在部門(mén)規(guī)章。應(yīng)盡快將我國(guó)目前的各種預(yù)算績(jī)效管理措施納入到法治化的軌道，加強(qiáng)立法保障，強(qiáng)化統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)。建議出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，讓政府預(yù)算資金績(jī)效管理盡快走上規(guī)范化和制度化的道路。

（二）先重點(diǎn)后全面，逐步推進(jìn)。

目前各級(jí)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)是項(xiàng)目資金，應(yīng)不斷完善項(xiàng)目資金的績(jī)效評(píng)價(jià)，等條件成熟、經(jīng)驗(yàn)豐富、體系完善了再逐步過(guò)渡到所有財(cái)政資金。對(duì)項(xiàng)目資金的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)注重可行性研究和論證，及時(shí)編制績(jī)效目標(biāo)。部分省市2016年度專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制已經(jīng)和部門(mén)預(yù)算編制同步進(jìn)行。

（三）從戰(zhàn)略高度推進(jìn)和規(guī)劃科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

評(píng)價(jià)指標(biāo)宜粗不宜細(xì)，定量與定性相結(jié)合。根據(jù)《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》選擇一些共性指標(biāo)，重點(diǎn)設(shè)計(jì)能具體反應(yīng)各項(xiàng)目資金不同性質(zhì)和特點(diǎn)的個(gè)性指標(biāo)。指標(biāo)的設(shè)計(jì)不應(yīng)是千篇一律的模式和標(biāo)準(zhǔn)，不能讓評(píng)價(jià)體系流于形式。

（四）實(shí)行評(píng)價(jià)主體多元化。

由第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)價(jià)，充分發(fā)揮外部評(píng)價(jià)力量。如蘭州大學(xué)的“中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心”接受甘肅省政府委托，對(duì)所轄14個(gè)市（州）政府和39個(gè)職能部門(mén)進(jìn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)，探索我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)新模式，引起廣泛關(guān)注。美國(guó)福特基金自1986年起資助哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院創(chuàng)辦“美國(guó)政府創(chuàng)新項(xiàng)目”，來(lái)推動(dòng)政府管理的創(chuàng)新與績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。

（五）加強(qiáng)政府績(jī)效審計(jì)。

我國(guó)目前的審計(jì)工作基本都側(cè)重財(cái)務(wù)審計(jì)，本質(zhì)是對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督，關(guān)注資金使用的合法合規(guī)性。而績(jī)效審計(jì)更注重資金使用的效率和效果。西方各國(guó)績(jī)效審計(jì)占全部審計(jì)工作量的比例在不斷提高，如美國(guó)審計(jì)總署績(jī)效審計(jì)占全部審計(jì)工作量達(dá)到85%、加拿大為40%、英國(guó)為35%左右。從某種意義上說(shuō)，預(yù)算績(jī)效管理的目的不僅是改變預(yù)算管理模式，更主要的是改變政府的行為導(dǎo)向，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步對(duì)行政管理提出了更高的要求。預(yù)算資金的績(jī)效管理是建立廉潔、高效、透明政府的必要組成部分。

［1］鮑靜《政府績(jī)效管理理論與實(shí)踐》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版。

［2］王麗平《政府績(jī)效管理研究》，人民日?qǐng)?bào)出版社2013年版。

［3］毛太田《地方政府公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究》，光明日?qǐng)?bào)出版社2013年版。

［4］張君《部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理研究》，中國(guó)博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)2014年。

［5］王海濤《我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革研究》中國(guó)博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)2014年。

［6］葛洪朋、韓珺、王云《對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的思考——以高校為例》，《財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)》2014年11期。

（作者單位：江蘇省交通廳運(yùn)輸管理局）