論我國(guó)的低碳法治建設(shè)

[基金項(xiàng)目]2014年河南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)低碳發(fā)展策略研究”(142400410092)

論我國(guó)的低碳法治建設(shè)

鄧小云

(河南省社會(huì)科學(xué)院 中州學(xué)刊雜志社，鄭州 450002)

[摘要]全球氣溫升高、氣候發(fā)生變化已是不爭(zhēng)的事實(shí)，它要求人類社會(huì)改變那種以高能耗、高污染為代價(jià)的傳統(tǒng)發(fā)展模式。我國(guó)在面臨能源和資源日益匱乏、人口眾多、環(huán)境容量有限的客觀現(xiàn)實(shí)，不得不力求實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展。這一舉措既是樹(shù)立我國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象的必然要求，也是國(guó)內(nèi)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。近些年一些國(guó)際組織和發(fā)達(dá)國(guó)家都推出了各種各樣的低碳法案，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)低碳發(fā)展提供了法制保障。目前我國(guó)有關(guān)低碳發(fā)展的制度安排散見(jiàn)于一系列法律、法規(guī)、規(guī)章和政策性文件中，低碳發(fā)展的基礎(chǔ)性法律及相關(guān)制度缺失的現(xiàn)象極大地制約了我國(guó)低碳發(fā)展的效果和進(jìn)程。我國(guó)亟須出臺(tái)專門的低碳發(fā)展促進(jìn)法，構(gòu)建包括低碳發(fā)展規(guī)劃制度、(企業(yè))項(xiàng)目氣候變化影響評(píng)價(jià)制度、低碳產(chǎn)業(yè)目錄和退出制度、碳排放權(quán)交易和碳稅制度、碳排放目標(biāo)責(zé)任制度、低碳教育制度等在內(nèi)的系統(tǒng)的低碳發(fā)展制度體系，以強(qiáng)有力的法律制度促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)公民樹(shù)立低碳理念、塑造低碳文化、建設(shè)低碳社會(huì)。

[關(guān)鍵詞]氣候變化；碳排放；低碳發(fā)展促進(jìn)法

[收稿日期]2014-12-10

[作者簡(jiǎn)介]鄧小云(1972-)，女， 河南新安人，副研究員，博士，從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究。

[中圖分類號(hào)]D90

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1000-8284(2015)02-0059-05

低碳，意指較低的溫室氣體(以二氧化碳為主)排放。低碳發(fā)展是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)和建設(shè)美麗中國(guó)的應(yīng)有之義。從外部環(huán)境看，全球氣溫升高、氣候發(fā)生變化已是不爭(zhēng)的事實(shí)；從國(guó)內(nèi)條件看，我國(guó)面臨能源和資源日益匱乏、人口眾多、環(huán)境容量有限的客觀現(xiàn)實(shí)，這都要求人類社會(huì)必須改變以高耗能、高污染為代價(jià)的傳統(tǒng)發(fā)展模式。低碳發(fā)展已是大勢(shì)所趨。但是，相對(duì)于長(zhǎng)期以來(lái)拼能源、拼資源的傳統(tǒng)發(fā)展模式，低碳發(fā)展是一個(gè)比較新的領(lǐng)域。近年來(lái)，越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始關(guān)注低碳發(fā)展問(wèn)題，現(xiàn)有文獻(xiàn)中有的涉及了低碳經(jīng)濟(jì)、低碳旅游、低碳生活等領(lǐng)域并提出了一些低碳化建議，有的從建設(shè)低碳社會(huì)、低碳城市、低碳社區(qū)、低碳鄉(xiāng)村等角度進(jìn)行了分析，呼吁人人行動(dòng)起來(lái)，共建低碳社會(huì)。不過(guò)，當(dāng)前關(guān)于低碳法治建設(shè)的研究尚不夠系統(tǒng)、深入，未能提出具體的、可操作的低碳發(fā)展制度、機(jī)制和措施。鑒于此，本文擬對(duì)我國(guó)低碳法治建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行審視，在此基礎(chǔ)上提出完善我國(guó)低碳法治體系的思路和措施。

一、低碳發(fā)展是一種可持續(xù)發(fā)展理念和方式

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀的支配下，人類以自然的統(tǒng)治者自居，為滿足人的需要對(duì)自然資源進(jìn)行掠奪性開(kāi)發(fā)利用。從人與自然關(guān)系的角度來(lái)看，這種非協(xié)調(diào)性發(fā)展模式終將殃及人類自身的生存。二十世紀(jì)六七十年代以來(lái)全球性環(huán)境危機(jī)的出現(xiàn)，如酸雨、臭氧層空洞、全球氣候變暖、生物多樣性銳減、土地荒漠化、能源枯竭、淡水資源污染等，使人類不得不對(duì)以往的不協(xié)調(diào)發(fā)展模式進(jìn)行反思和檢討，人們開(kāi)始探索和尋求人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑，低碳發(fā)展理念應(yīng)運(yùn)而生。

(一)低碳發(fā)展的內(nèi)涵

從詞義上看，低碳發(fā)展是“低碳”與“發(fā)展”的有機(jī)結(jié)合。低碳，即較低的溫室氣體排放。溫室氣體是指大氣中能吸收地面反射的太陽(yáng)輻射，并重新發(fā)射輻射的一些氣體如水蒸氣、二氧化碳、大部分制冷劑等。根據(jù)世界氣象組織2014年9月發(fā)布的《溫室氣體公報(bào)》，地球大氣中有三種主要的溫室氣體——二氧化碳、甲烷和氧化亞氮，其中二氧化碳的濃度最高。發(fā)展包括兩層含義：一為自由，二為進(jìn)步。自由是人類社會(huì)發(fā)展的應(yīng)有之義，也是最終目的和主要手段。根據(jù)馬克思關(guān)于人類社會(huì)發(fā)展的“三階段”(即人群共同體階段、物的依賴性階段和個(gè)人全面發(fā)展階段)理論，人類社會(huì)的發(fā)展過(guò)程實(shí)際上就是通向自由的過(guò)程。進(jìn)步，意指“事物由小到大、由簡(jiǎn)到繁、由低級(jí)到高級(jí)、由舊質(zhì)到新質(zhì)的變化過(guò)程”。綜上，可以將低碳發(fā)展界定為：在嚴(yán)格控制溫室氣體排放、積極促進(jìn)溫室氣體吸收的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、可持續(xù)發(fā)展。

低碳發(fā)展既是目標(biāo)也是手段，其對(duì)推進(jìn)節(jié)能減排、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益雙贏而言是一個(gè)很好的抓手。從涉及的領(lǐng)域來(lái)看，低碳發(fā)展包括低碳經(jīng)濟(jì)、低碳生活、低碳文化等方面的內(nèi)容。低碳經(jīng)濟(jì)是以低能耗、低排放、低污染為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，其實(shí)質(zhì)是提高能源利用效率和創(chuàng)建清潔的能源結(jié)構(gòu)，核心是技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和發(fā)展觀念轉(zhuǎn)變[1]。所謂低碳生活，是指生活中所耗用的能量要盡量減少，以降低二氧化碳等溫室氣體的排放量。低碳文化強(qiáng)調(diào)發(fā)展理念和制度以及公眾的意識(shí)、行為方式等對(duì)建設(shè)低碳社會(huì)的重要意義[2]。低碳發(fā)展對(duì)人類的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等活動(dòng)以及生活方式都提出了由“高碳”向較低或更低的碳排放轉(zhuǎn)變的要求。

(二)低碳發(fā)展對(duì)人類活動(dòng)的要求

具體而言，低碳發(fā)展對(duì)人類活動(dòng)主要提出了三個(gè)方面的要求：(1)低碳發(fā)展的前提是發(fā)展，其目的是增進(jìn)人類的福利，改善人類的生活質(zhì)量。(2)人類在追求發(fā)展的同時(shí)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)限制自己的行為，不至于因當(dāng)代人的發(fā)展而損害后代人滿足其需要的能力。(3)應(yīng)當(dāng)把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)的可持續(xù)性結(jié)合起來(lái)，對(duì)人類賴以發(fā)展的基礎(chǔ)——環(huán)境、資源和能源保持利用效率最大化以及廢棄物和污染物排放最小化。以低碳發(fā)展理念為指導(dǎo)，決策者在制定政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)確保相關(guān)措施可以支持長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在微觀上，低碳發(fā)展要求人們?cè)谶M(jìn)行生產(chǎn)生活等活動(dòng)的過(guò)程中，要改進(jìn)沿襲已久的不合理的生產(chǎn)方式、消費(fèi)方式等，抑制不合理的價(jià)值追求。低碳發(fā)展要求調(diào)整現(xiàn)行的國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系，調(diào)整的范圍包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活的所有方面，調(diào)整的核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排、人與自然和諧相處，最終目的是使人類世世代代健康存續(xù)和發(fā)展。低碳發(fā)展有一系列評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括國(guó)家/區(qū)域單位一次能源二氧化碳排放量，工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域的人均二氧化碳排放量等。相關(guān)指標(biāo)可以比較直觀地展示人類生產(chǎn)生活活動(dòng)對(duì)低碳發(fā)展要求的滿足程度。

(三)氣候變化背景下低碳發(fā)展的重要性和緊迫性

氣候變化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。如全球變暖帶來(lái)的冰川消融、海平面上升、極端氣候、空氣污染、能源緊缺、糧食減產(chǎn)等現(xiàn)象，會(huì)使人類社會(huì)的正常生產(chǎn)生活條件和發(fā)展進(jìn)程受到阻礙和破壞。氣候變化的應(yīng)對(duì)有兩種切實(shí)可行的方案：一是提高能源使用效率，通過(guò)節(jié)能減少溫室氣體排放，從而減緩氣候變化的進(jìn)程；二是開(kāi)發(fā)利用可再生能源，如風(fēng)能、太陽(yáng)能、潮汐能等，這些能源在能耗過(guò)程中不產(chǎn)生溫室氣體和其他污染物，更有利于實(shí)現(xiàn)分布式能源供應(yīng)。而這兩種方案的實(shí)施，都有賴于樹(shù)立和踐行低碳發(fā)展理念。低碳發(fā)展，已是不得不為、盡快而為的事情。

當(dāng)前，國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域正在開(kāi)展新一輪技術(shù)革命和競(jìng)爭(zhēng)，一方面以低碳產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)積極爭(zhēng)奪國(guó)際市場(chǎng)，另一方面在進(jìn)口貿(mào)易方面設(shè)置綠色壁壘。近年來(lái)頻繁發(fā)生的中歐、中美關(guān)于太陽(yáng)能產(chǎn)品、汽車輪胎等的反傾銷、反補(bǔ)貼案例，就表明我國(guó)出口導(dǎo)向性的低碳產(chǎn)業(yè)政策必須進(jìn)行調(diào)整，我國(guó)應(yīng)當(dāng)更多地依法推進(jìn)低碳技術(shù)和產(chǎn)品的推廣和應(yīng)用。事實(shí)上，目前我國(guó)大量環(huán)境問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題都可以通過(guò)低碳發(fā)展得到有效解決。如持續(xù)嚴(yán)重的霧霾問(wèn)題、城市交通擁堵問(wèn)題、水土流失問(wèn)題等，這些問(wèn)題無(wú)一不內(nèi)在地涉及碳排放問(wèn)題，旨在減少碳排放的低碳法律制度的有效實(shí)施，能夠在相當(dāng)程度上解決這些問(wèn)題。

二、國(guó)外低碳法治建設(shè)實(shí)踐及其啟示

在世界范圍內(nèi)，一些國(guó)際組織和發(fā)達(dá)國(guó)家近些年都推出了各種各樣的低碳法案，為各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)低碳發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法制保障和規(guī)范。

1992年的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)是第一個(gè)較為全面的控制二氧化碳等溫室氣體排放，以應(yīng)對(duì)全球變暖給人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)不利影響的國(guó)際公約，也是國(guó)際社會(huì)在應(yīng)對(duì)全球氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)而達(dá)成的進(jìn)行國(guó)際合作的基本框架。《公約》沒(méi)有規(guī)定具體的減排指標(biāo)，但1997年《京都議定書(shū)》為各締約方規(guī)定了具有法律約束力的定量化減排和限排指標(biāo)。這兩部法律文件凝聚了國(guó)際社會(huì)關(guān)于氣候變化問(wèn)題的基本公識(shí)，夯實(shí)了國(guó)際社會(huì)合作應(yīng)對(duì)氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的法律基礎(chǔ)，迄今為止一直發(fā)揮著重要作用。

在全球?yàn)楦纳茪夂驐l件而努力合作的大背景下，各國(guó)都在積極探索低碳發(fā)展的實(shí)現(xiàn)形式，盡管采取的措施各異，卻存在一個(gè)共同的特征，那就是低碳經(jīng)濟(jì)已上升到了國(guó)家戰(zhàn)略的高度，以法律制度強(qiáng)制推行。主要發(fā)達(dá)國(guó)家大都以《公約》和《京都議定書(shū)》為基礎(chǔ)，結(jié)合本國(guó)國(guó)情，在國(guó)內(nèi)出臺(tái)了各具特色的旨在推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律制度，同時(shí)制定了本國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的中長(zhǎng)期規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起了一套以基本法律為主導(dǎo)，涉及環(huán)境、能源、稅收、消費(fèi)等領(lǐng)域的系統(tǒng)化的低碳發(fā)展機(jī)制和措施。如英國(guó)2008年《氣候變化法案》是世界上第一部關(guān)于氣候變化的內(nèi)國(guó)立法，該法案構(gòu)建了比較完整的應(yīng)對(duì)氣候變化的制度體系，奠定了英國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)。美國(guó)2007年《低碳經(jīng)濟(jì)法案》提出要大力開(kāi)發(fā)風(fēng)能、太陽(yáng)能等可再生能源，要求政府對(duì)發(fā)電技術(shù)、交通運(yùn)輸技術(shù)、能效技術(shù)等領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)投入。德國(guó)是最早將發(fā)展低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)寫(xiě)入法律的國(guó)家，目前已構(gòu)建了一套涉及低碳經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域的較為嚴(yán)密的制度體系，尤其強(qiáng)調(diào)法律制度與市場(chǎng)手段相結(jié)合來(lái)約束企業(yè)的高排放行為[3]。與英國(guó)等國(guó)注重發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)不同，日本提出了“低碳社會(huì)”的概念。日本采取了一系列手段推動(dòng)低碳社會(huì)建設(shè)，如加強(qiáng)公共交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，征收環(huán)境稅和碳稅；鼓勵(lì)有利于溫室氣體減排的生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)低碳產(chǎn)品和推廣低碳生活方式；采用更加緊湊的城市布局，以方便步行和自行車出行；在農(nóng)村推廣生物燃料汽車，引進(jìn)高效、低價(jià)的可再生能源；向家庭普及太陽(yáng)能，推廣高效熱泵等。日本的低碳發(fā)展理念和措施比較契合其本國(guó)資源匱乏等國(guó)情，其在能效監(jiān)管方面爭(zhēng)取充當(dāng)“領(lǐng)跑者”并取得了一定效果。

主要發(fā)達(dá)國(guó)家的低碳發(fā)展實(shí)踐對(duì)我國(guó)有一定的借鑒和啟示意義：我國(guó)應(yīng)當(dāng)在全社會(huì)樹(shù)立低碳發(fā)展理念、培育低碳文化，應(yīng)將相關(guān)立法作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)低碳轉(zhuǎn)型與發(fā)展的重要保障和規(guī)范性動(dòng)力，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等調(diào)控手段以及碳稅、碳交易等市場(chǎng)手段的協(xié)調(diào)運(yùn)用，應(yīng)當(dāng)重視低碳技術(shù)研發(fā)和相關(guān)機(jī)制構(gòu)建[4]。

三、當(dāng)前我國(guó)低碳法治建設(shè)的狀況

作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，我國(guó)在國(guó)際上為推動(dòng)節(jié)能減排、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展做了大量工作，如一直積極參與和推動(dòng)國(guó)際氣候變化談判并批準(zhǔn)了《京都議定書(shū)》。在國(guó)內(nèi)，我國(guó)于2007年6月頒布了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，這在發(fā)展中國(guó)家是首例。目前我國(guó)有關(guān)低碳發(fā)展的制度安排散見(jiàn)于一系列法律、法規(guī)、規(guī)章和政策性文件中，但總體而言，現(xiàn)有制度尚不足以支持長(zhǎng)期、系統(tǒng)、有效地進(jìn)行低碳發(fā)展。

(一)我國(guó)有關(guān)低碳發(fā)展的法律制度散亂、不完整

我國(guó)有多部法律、法規(guī)涉及了低碳發(fā)展，如《環(huán)境保護(hù)法》《節(jié)約能源法》《大氣污染防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《礦產(chǎn)資源法》《煤炭法》《電力法》等法律以及國(guó)務(wù)院出臺(tái)的大量以控制溫室氣體排放、推動(dòng)低碳發(fā)展為目的的法規(guī)性文件，都從不同角度、不同程度地包含了低碳發(fā)展的要求。但是，這些法律、法規(guī)都不是專門針對(duì)低碳發(fā)展而出臺(tái)的，其中一些制度和要求雖然提出要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排，但對(duì)如何控制溫室氣體排放而言顯得籠統(tǒng)、模糊，缺乏可操作性，有些提法甚至僅具宣示性、警示性[5]。如《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》都規(guī)定要提高能源效率、促進(jìn)可再生能源發(fā)展，但二者都不可能直接減少溫室氣體排放，因?yàn)橹挥惺茉聪M(fèi)總量的減少才能實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排，而我國(guó)多年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭較好，很可能出現(xiàn)在可再生能源消費(fèi)總量增加的同時(shí)，化石能源消費(fèi)量也繼續(xù)增加的局面。另外，由于多頭立法，難免存在有關(guān)低碳發(fā)展的制度之間互相交叉、重疊而一些重要的制度缺失的現(xiàn)象。如《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》雖然都提出實(shí)行稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼等獎(jiǎng)勵(lì)性手段來(lái)激勵(lì)公眾和企業(yè)自愿實(shí)行有利于低碳發(fā)展的行為，但是都沒(méi)有規(guī)定具體、細(xì)化的獎(jiǎng)勵(lì)措施和程序，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中不能產(chǎn)生廣泛的影響。

(二)我國(guó)促進(jìn)低碳發(fā)展的政策導(dǎo)向日益凸顯

近年來(lái)，我國(guó)先后出臺(tái)了一系列發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)節(jié)能減排的政策性文件，如國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》等。2009年11月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確立了我國(guó)控制溫室氣體排放的行動(dòng)目標(biāo)，包括到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量比2005年下降40%-45%，將之作為約束性指標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃等。2010年8月，國(guó)家發(fā)展和改革委決定首先在“五省八市”(廣東、遼寧等省和天津、重慶等市)開(kāi)展建設(shè)低碳省區(qū)和低碳城市的試點(diǎn)工作。2014年9月，國(guó)務(wù)院公布了國(guó)家發(fā)展和改革委提交的《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃(2014-2020年)》，指出積極應(yīng)對(duì)氣候變化事關(guān)中華民族和全人類的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，要采取更加有力的措施，努力實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展?？傮w來(lái)看，我國(guó)政策層面正在為全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)低碳發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，其中一些舉措如制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)和產(chǎn)品名錄、進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)、推行再生產(chǎn)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)認(rèn)證等，可以通過(guò)立法上升到制度層面，成為行之有效的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)低碳發(fā)展的制度保障和規(guī)范。

四、完善我國(guó)低碳法治體系的建議

我國(guó)目前尚未把低碳發(fā)展全面納入法治軌道，國(guó)家在宏觀調(diào)控上對(duì)低碳發(fā)展還沒(méi)有真正做到統(tǒng)一規(guī)劃，我國(guó)低碳法律制度的總體質(zhì)量還不高且存在諸多問(wèn)題，整個(gè)社會(huì)層面還沒(méi)有形成低碳意識(shí)和新的消費(fèi)理念。鑒于此，筆者建議從以下三個(gè)方面加強(qiáng)我國(guó)低碳法治體系建設(shè)。

(一)制定專門的低碳立法

借鑒英國(guó)、美國(guó)等國(guó)出臺(tái)專門的低碳法案的立法經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以考慮制定專門的《低碳發(fā)展促進(jìn)法》作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)低碳發(fā)展的基礎(chǔ)性法律，如此也符合我國(guó)的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等立法慣例。未來(lái)的《低碳發(fā)展促進(jìn)法》至少要規(guī)定以下八項(xiàng)基本的低碳發(fā)展制度。

1.低碳發(fā)展規(guī)劃制度。該制度在參考國(guó)家“十二五”規(guī)劃的基礎(chǔ)上，明確未來(lái)一定時(shí)間段內(nèi)的溫室氣體減排目標(biāo)，整體規(guī)劃好財(cái)政稅收、金融信貸、能源結(jié)構(gòu)、低碳技術(shù)等領(lǐng)域的低碳化手段的跟進(jìn)，由地方將促進(jìn)低碳發(fā)展納入相關(guān)規(guī)劃，制定低碳經(jīng)濟(jì)等專項(xiàng)規(guī)劃，并將低碳發(fā)展目標(biāo)作為各級(jí)政府制定中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的重要內(nèi)容。

2.(企業(yè))項(xiàng)目氣候變化影響評(píng)價(jià)制度?？梢詤⒄漳壳啊董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中對(duì)(企業(yè))項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)制，建立相應(yīng)的(企業(yè))項(xiàng)目氣候變化影響評(píng)價(jià)制度，要求相關(guān)部門將評(píng)價(jià)結(jié)論和審查意見(jiàn)作為決策的重要依據(jù)。

3.低碳產(chǎn)業(yè)目錄和退出制度。該制度的內(nèi)容是：國(guó)家在總體產(chǎn)業(yè)政策框架下制定低碳產(chǎn)業(yè)目錄，并允許省級(jí)政府根據(jù)本區(qū)域情況將低碳產(chǎn)業(yè)目錄分類、細(xì)化，嚴(yán)把產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)入口關(guān)。對(duì)不符合國(guó)家和地方低碳產(chǎn)業(yè)目錄的項(xiàng)目，堅(jiān)決不予立項(xiàng)。對(duì)目錄外已經(jīng)建成的高碳項(xiàng)目，實(shí)施分步退出和改造方案，即通過(guò)制定合理的低碳標(biāo)準(zhǔn)將高能耗的落后技術(shù)產(chǎn)能逐步淘汰，鼓勵(lì)高碳企業(yè)引進(jìn)技術(shù)進(jìn)行低碳化改造。

4.低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證和標(biāo)識(shí)制度。理論上講，低碳產(chǎn)品是指與同類產(chǎn)品或相同功能的產(chǎn)品相比，其碳排放量值符合該類產(chǎn)品的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范中有關(guān)低碳評(píng)價(jià)指標(biāo)要求的產(chǎn)品。因此，《低碳發(fā)展促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)責(zé)成有關(guān)部門制定低碳產(chǎn)品認(rèn)證技術(shù)規(guī)范和低碳產(chǎn)品碳減排評(píng)價(jià)指標(biāo)，規(guī)定產(chǎn)品生產(chǎn)者或銷售者可以委托第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行低碳產(chǎn)品認(rèn)證[6]。在低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度中應(yīng)當(dāng)引入“產(chǎn)品生命周期”的概念，即要求終端產(chǎn)品及其原材料構(gòu)成都符合低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。

5.碳排放權(quán)交易制度。當(dāng)前，歐盟、英國(guó)、加拿大、美國(guó)均實(shí)施了符合本國(guó)國(guó)情的碳排放權(quán)交易制度。我國(guó)浙江等地已有在水污染防治領(lǐng)域試行排污權(quán)交易的經(jīng)驗(yàn)，并形成了一套比較成熟的市場(chǎng)交易機(jī)制，可將此經(jīng)驗(yàn)和機(jī)制在大氣污染防治領(lǐng)域進(jìn)行推廣。《低碳發(fā)展促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)有條件的地方建立碳市場(chǎng)，實(shí)行碳排放權(quán)交易。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)此種交易機(jī)制的宏觀調(diào)控，如在科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上明確地區(qū)排放總量指標(biāo)，然后由市場(chǎng)決定交易價(jià)格。

6.碳稅制度。碳稅就是針對(duì)二氧化碳排放行為征稅，是環(huán)境稅的一種，能夠帶來(lái)環(huán)境質(zhì)量提高、國(guó)家財(cái)政收入增加的雙重紅利效應(yīng)，同時(shí)符合“污染者付費(fèi)”的環(huán)境法理。碳稅手段已被美國(guó)、丹麥、 瑞典、 德國(guó)、荷蘭、意大利、澳大利亞等國(guó)廣泛采用并收效明顯，我國(guó)立法中也可借鑒。需要注意的是，碳稅的稅基、稅率等的設(shè)定沒(méi)有統(tǒng)一的藍(lán)本，我國(guó)應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況謹(jǐn)慎設(shè)定。

7.碳排放目標(biāo)責(zé)任制度。低碳發(fā)展的力度取決于政府推進(jìn)程度，因此，應(yīng)當(dāng)建立碳排放目標(biāo)責(zé)任制度，以規(guī)范政府環(huán)境行政行為。在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)準(zhǔn)備階段，政府環(huán)保部門必須對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中的碳排放情況進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)，對(duì)不符合碳排放技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目應(yīng)整改到排放達(dá)標(biāo)的前提下方可予以立項(xiàng)，否則一律不予立項(xiàng)。項(xiàng)目建成后，環(huán)保部門要對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行中的碳排放風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管。碳減排目標(biāo)應(yīng)當(dāng)納入政府部門及其行政人員的政績(jī)考核指標(biāo)體系中，對(duì)完不成碳減排目標(biāo)者要啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，以強(qiáng)化各級(jí)政府的低碳發(fā)展責(zé)任。

8.低碳教育制度。我國(guó)在低碳發(fā)展方面面臨三大特殊困難：一是人口基數(shù)大且增長(zhǎng)速度快，溫室氣體減排調(diào)控難度大。二是改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)總體上快速發(fā)展，但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，溫室氣體減排任務(wù)重。三是我國(guó)很多地區(qū)資源、能源的天然賦存量小，轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)能源結(jié)構(gòu)和居民能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的壓力大。為了應(yīng)對(duì)這三方面困難，《低碳發(fā)展促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定公民要樹(shù)立低碳理念，教育機(jī)構(gòu)要重視低碳人才培養(yǎng)和低碳技術(shù)研發(fā)，政府要加大低碳教育培訓(xùn)投入，支持企業(yè)和公民致力于建設(shè)低碳城市、低碳社區(qū)、低碳農(nóng)村，共建低碳社會(huì)。

(二)各級(jí)政府出臺(tái)低碳發(fā)展方案

低碳發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜的工程，在我國(guó)現(xiàn)階段，單靠企業(yè)和個(gè)人自愿采取低碳化行為是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，并且很多情況下企業(yè)或個(gè)人往往是有低碳意識(shí)卻不知如何具體、有效地作為。低碳發(fā)展主要靠政府推進(jìn)。建議國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)家低碳發(fā)展方案》，地方政府依據(jù)《低碳發(fā)展促進(jìn)法》和《國(guó)家低碳發(fā)展方案》，制定符合本地實(shí)際的區(qū)域性低碳發(fā)展方案。《國(guó)家低碳發(fā)展方案》中應(yīng)當(dāng)明確低碳發(fā)展的具體目標(biāo)、重點(diǎn)領(lǐng)域、機(jī)制措施、評(píng)價(jià)體系等，要求地方將低碳發(fā)展目標(biāo)體現(xiàn)在區(qū)域及行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃中，將節(jié)能減排指標(biāo)在各級(jí)政府和相關(guān)企業(yè)中層層分解并逐級(jí)、定期進(jìn)行考核；應(yīng)當(dāng)要求地方建設(shè)中盡快研發(fā)使用環(huán)境友善技術(shù)(包括能效技術(shù)、低碳技術(shù)和適應(yīng)技術(shù))，避免“鎖定效應(yīng)”(很多產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)設(shè)施一旦裝置了低效率、高能耗的設(shè)備，其高排放的效應(yīng)將在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)被鎖定，而設(shè)備的更新、改進(jìn)將導(dǎo)致巨大的重置成本)；要求各地發(fā)展碳市場(chǎng)，將低碳項(xiàng)目作為招商引資、對(duì)外合作的重點(diǎn)項(xiàng)目；要有組織、有秩序地在一些地方建設(shè)低碳發(fā)展試點(diǎn)和示范基地，將低碳發(fā)展作為創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、搶占未來(lái)發(fā)展制高點(diǎn)的重要戰(zhàn)略；要在工業(yè)、建筑、交通、公共機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、民用六大領(lǐng)域組織實(shí)施節(jié)能科技提效工程、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)培育工程、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)工程、新能源推廣應(yīng)用工程和節(jié)能人才工程，開(kāi)展千家萬(wàn)戶節(jié)能低碳行動(dòng)。

(三)加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法保障

目前，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域存在的問(wèn)題集中表現(xiàn)為執(zhí)法權(quán)限缺失，如環(huán)境執(zhí)法部門只享有現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)、責(zé)令改正權(quán)和一般的行政處罰權(quán)如罰款、沒(méi)收違法所得等權(quán)限，而缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)如對(duì)污染設(shè)施和裝備的沒(méi)收權(quán)、對(duì)環(huán)境違法企業(yè)賬號(hào)內(nèi)資金的強(qiáng)制劃撥權(quán)等。而且，環(huán)境執(zhí)法部門的部分決定權(quán)歸政府，這極大地限制了環(huán)保執(zhí)法的效果，不能滿足促進(jìn)低碳發(fā)展、震懾違法行為的需要。加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法，可重點(diǎn)考慮三個(gè)方面：(1)通過(guò)環(huán)保體制改革，賦予環(huán)保部門查封、凍結(jié)、扣押等強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和限期治理決定權(quán)，保障環(huán)境執(zhí)法的效力[7]。(2)整合現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)理隊(duì)伍，建立環(huán)境警察制度。(3)建立多個(gè)政府部門聯(lián)動(dòng)、多種執(zhí)法手段并用的環(huán)境執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制。環(huán)保部門要與工商、電力、金融、司法、公安、水利、公路、鐵路等部門聯(lián)合打擊環(huán)境違法行為，對(duì)拒不配合的企業(yè)可以采取限水、限電、限貸、限運(yùn)等多種手段予以懲治，以徹底改變環(huán)保執(zhí)法薄弱的局面，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法對(duì)環(huán)境違法行為的震懾力。

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〔責(zé)任編輯：張毫〕

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