地方政府治理研究評(píng)析〔*〕

○ 周業(yè)柱，潘 琳

(1.安徽行政學(xué)院 研究咨詢部，安徽 合肥 230059;2.安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 基礎(chǔ)部，安徽 合肥 230059;3.中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，安徽 合肥 230026)

自1980年以來(lái)，地方政府治理的研究不僅在歐洲美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了研究熱潮，在亞非拉等一些發(fā)展中國(guó)家也成為一個(gè)熱門(mén)的研究領(lǐng)域，它為政府更好地回應(yīng)環(huán)境變化和危機(jī)挑戰(zhàn)提供了一條新型發(fā)展道路。伴隨著國(guó)外治理、善治和新公共管理等理論的興起，地方政府治理理論也引入了中國(guó)，尤其是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)將全面深化改革，其目的是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。而地方政府是國(guó)家治理的主體性力量，是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行者，主要責(zé)任是為了努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)，因此深入探討地方政府治理理論發(fā)展和實(shí)踐研究具有獨(dú)特的實(shí)踐價(jià)值。國(guó)內(nèi)外一些學(xué)者對(duì)地方治理領(lǐng)域進(jìn)行了關(guān)注和研究，并取得一些成果。文章首先界定了地方政府治理的相關(guān)概念，回顧當(dāng)前地方政府治理領(lǐng)域取得的研究成果和具有代表性的觀點(diǎn)，對(duì)目前國(guó)內(nèi)研究中存在的問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)述。

一、地方政府治理的內(nèi)涵與界定

(一)治理的內(nèi)涵

“治理”(Governance)一詞在古拉丁文中的意思是指指導(dǎo)、管理和統(tǒng)治，是指國(guó)家機(jī)器的某些職能部門(mén)管理國(guó)家的公共事務(wù)的活動(dòng)〔1〕。有學(xué)者將其追溯至16世紀(jì)或18世紀(jì)法語(yǔ)“Gouvemance”一詞，表達(dá)的是政府開(kāi)明與尊重市民社會(huì)結(jié)合的一個(gè)要素。治理概念起源于西方20世紀(jì)70年代，并于80年代，提出了“治理政府”，到了90年代，提出了“善治”的概念，進(jìn)一步完善了政府治理的理論框架。學(xué)者們持續(xù)深入的研究了地方政府治理，不僅讓其理論得到進(jìn)一步發(fā)展，也將理論研究的新成果應(yīng)用到地方政府治理的實(shí)踐中。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方學(xué)者賦予了治理以新的含義，與其傳統(tǒng)的治理含義差別甚遠(yuǎn)。1989年，“治理危機(jī)”的概念被世界銀行在描述當(dāng)時(shí)非洲情形時(shí)首次提出?！?〕自此以后，國(guó)際眾多機(jī)構(gòu)把治理作為慣用詞匯，“治理”及其相關(guān)理念被政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等各類學(xué)科廣泛研究。治理一詞的使用也拓展到眾多新術(shù)語(yǔ)，如“多元治理”“協(xié)同治理”“網(wǎng)絡(luò)化治理”“社區(qū)治理”“社會(huì)治理”乃至“國(guó)家治理”等等，治理的內(nèi)涵和理論已涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治生活的方方面面，伴隨諸多相關(guān)治理詞匯的出現(xiàn)，研究領(lǐng)域和范圍也不斷擴(kuò)展。但目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于治理內(nèi)涵的界定尚未統(tǒng)一。

治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅西瑙將治理定義為:治理雖然可能沒(méi)有得到官方授權(quán)，但它在一系列活動(dòng)領(lǐng)域里發(fā)揮著運(yùn)營(yíng)管理作用的機(jī)制，能有效維持活動(dòng)有秩序地進(jìn)行下去。治理指的是一種為了實(shí)現(xiàn)某種共同目標(biāo)而實(shí)施的管理活動(dòng)，治理行為的主體一般包括各類社會(huì)以及政府組織，基本上依靠組織自己設(shè)置的規(guī)則來(lái)進(jìn)行管理，不會(huì)借助執(zhí)法機(jī)構(gòu)等國(guó)家機(jī)器來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行。〔3〕

羅伯特·羅茨從不同的角度認(rèn)為“治理”有6種不同的概念:首先是把國(guó)家作為治理的主體，主要為了取得更大的利益，利用削減行政支出或減小政府職能部門(mén)規(guī)模等手段;其次以公司為主體的治理行為主要是指導(dǎo)或控制公司運(yùn)營(yíng)行為的體制;新公共管理的治理是指在政府的公共服務(wù)中引入市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制以及企業(yè)的管理手段;而善治的治理，指一種高效率、輻射面廣、有負(fù)責(zé)監(jiān)督的政府公共服務(wù)體制;社會(huì)控制體系的治理，指政府部門(mén)與社會(huì)和民間組織、志愿者或企業(yè)建立合作關(guān)系;自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，指社會(huì)群體在信任的基礎(chǔ)上，進(jìn)行相互合作完成的服務(wù)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。

20世紀(jì)90年代，全球治理委員會(huì)(Global Governance Committee)對(duì)治理的含義做出了權(quán)威性闡釋:治理是各類公共或私人機(jī)構(gòu)或非營(yíng)利組織在同一框架體系下協(xié)作管理公共事務(wù)的活動(dòng)行為，是使各個(gè)利益沖突方協(xié)調(diào)矛盾并相互合作而進(jìn)行的活動(dòng)過(guò)程。治理理論被引入我國(guó)以后，經(jīng)過(guò)三十年的研究發(fā)展，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，進(jìn)一步補(bǔ)充了其理論的空缺，并且結(jié)合我國(guó)的實(shí)際治理經(jīng)驗(yàn)及時(shí)更新包容了很多新鮮的概念和理論，進(jìn)而被廣泛應(yīng)用到管理學(xué)、現(xiàn)代政治學(xué)和行政學(xué)等領(lǐng)域。眾多學(xué)者對(duì)于治理的內(nèi)涵和概念做出了不同的解釋。我國(guó)學(xué)者毛壽龍認(rèn)為治理是指政府對(duì)公共事務(wù)管理僅僅起到方向決定作用，但是并不直接對(duì)事務(wù)運(yùn)營(yíng)過(guò)程進(jìn)行直接干預(yù)影響。俞可平認(rèn)為治理是指在將公共權(quán)威合理地應(yīng)用在一個(gè)特定的活動(dòng)領(lǐng)域，維持好事務(wù)發(fā)展的秩序，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。尚虎平則提出政府治理應(yīng)該是政府部門(mén)利用資源合理分配的行政手段，促使政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織以及社會(huì)民眾等各利益方協(xié)調(diào)合作，從而達(dá)到共贏的局面，并將多個(gè)利益方建立為長(zhǎng)期合作的重要伙伴，滿足公眾對(duì)市場(chǎng)的穩(wěn)定需求。楊雪冬將治理的關(guān)注點(diǎn)放到了政府該如何行使其行政職權(quán)。隨著治理理念的發(fā)展，大到全球治理，小到地方政府乃至社區(qū)等都會(huì)用到治理的概念，其中更是涉及到各個(gè)國(guó)家、各個(gè)地方政府、各部門(mén)、各類社會(huì)組織以及社會(huì)公民等行為主體。他進(jìn)一步提出了治理的基本準(zhǔn)則包括了民主法治、透明公開(kāi)、公平負(fù)責(zé)任、有服務(wù)意識(shí)等?！?〕

綜上所述，治理主要是指多元主體管理，重視公民和社會(huì)的力量，主要是通過(guò)協(xié)商進(jìn)行管理，而不是單一主體管理。治理的概念打破了傳統(tǒng)意義上的關(guān)系模式，不再嚴(yán)格區(qū)分地方政府與社會(huì)以及市場(chǎng)之間的區(qū)別，對(duì)治理主體、方法和職能進(jìn)行了擴(kuò)展，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的行政管理到現(xiàn)在的協(xié)商治理的跨越。這是執(zhí)政模式的一種轉(zhuǎn)變，包括權(quán)利配置以及行為方式，這對(duì)我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。

(二)國(guó)家治理

國(guó)家治理是從古代集權(quán)制國(guó)家的誕生開(kāi)始就存在的政治現(xiàn)象，不論國(guó)家是在哪種文化、哪個(gè)民族統(tǒng)治下，都存在著國(guó)家治理問(wèn)題。由于國(guó)家治理會(huì)受到當(dāng)時(shí)歷史環(huán)境的影響，因此，從古代到近代再到現(xiàn)代，不同歷史時(shí)期的國(guó)家治理側(cè)重點(diǎn)不同，即使是處在同一時(shí)期，不同國(guó)家對(duì)于國(guó)家治理的價(jià)值判斷和制度設(shè)計(jì)也不同。

在我國(guó)，黨的十八大首次提出“國(guó)家治理”概念，十八屆三中全會(huì)指出:“我國(guó)將進(jìn)行全面深化改革，其目的就是為了建立優(yōu)良的治理體系，并圍繞它實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化?！贝髸?huì)報(bào)告明確指出我國(guó)進(jìn)行全面深化改革的目標(biāo)和途徑是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)要在充分考慮各方利益后建立符合中國(guó)國(guó)情的國(guó)家治理體系，并且積極推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的步伐，這些舉措對(duì)于全面深化改革具有戰(zhàn)略性的重大意義，十八屆四中全會(huì)的主題就是全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)步伐。十八屆四中全會(huì)決定中明確指出:“依法治國(guó)，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！?/p>

由此可見(jiàn)，我國(guó)國(guó)家治理具有鮮明的中國(guó)特色，其產(chǎn)生和發(fā)展是以基本國(guó)情為依據(jù)，同時(shí)也是對(duì)西方治理理論的揚(yáng)棄。我國(guó)提出的國(guó)家治理包括治理體系和治理能力兩大維度，兩者相輔相成構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體?！?〕

綜上所述，國(guó)家治理能力與國(guó)家治理體系是不可分割的有機(jī)整體，不僅包含了治理理論的基本價(jià)值，也應(yīng)在考慮各方利益后設(shè)計(jì)出符合各個(gè)國(guó)家實(shí)際國(guó)情的治理體系，并照此努力提高相應(yīng)的治理能力。中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理是我國(guó)針對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義全面深化改革的思維體系、話語(yǔ)體系和制度體系中的一個(gè)核心范疇，也是一個(gè)重大理論創(chuàng)新?！?〕

(三)地方治理與地方政府治理

作為國(guó)家治理的主要執(zhí)行者，地方政府應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家制定的治理目標(biāo)。而各級(jí)地方政府是中央政府為治理國(guó)家而設(shè)置的政權(quán)組織，是一國(guó)政府體系的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治統(tǒng)治的基石。

地方政府治理是一個(gè)新興理論，其產(chǎn)生伴隨著地方政府治理的實(shí)踐而產(chǎn)生。在國(guó)外，地方政府治理稱為“Local Governance”，翻譯為“地方治理”。國(guó)外的“地方政府治理”，等同于“地方治理”;英國(guó)學(xué)者Bovaird和Loeffler認(rèn)為地方治理不僅僅與政府相關(guān)，也需要更多地方利益相關(guān)者相互協(xié)商共同管理，在治理過(guò)程中需要征求不同利益代表的意見(jiàn)形成最終的公共政策，也體現(xiàn)了真正的民主性。

在我國(guó)，學(xué)術(shù)界很少對(duì)地方政府治理和地方治理兩者概念做出明確區(qū)分。李靜等學(xué)者在《治理理論與我國(guó)地方政府治理模式初探》指出，“地方政府治理”和“地方治理”是兩個(gè)完全不同的概念，需要加以區(qū)別，對(duì)兩者區(qū)分清楚有助于研究相關(guān)理論。然而在區(qū)分兩者概念上，國(guó)內(nèi)目前還未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。有關(guān)地方治理，鄭志龍?jiān)赋龅胤街卫磉^(guò)程中，政府和公民、社會(huì)之間存在著更加頻繁的互動(dòng)，相對(duì)的，治理關(guān)系也更加復(fù)雜化。

關(guān)于地方政府治理的內(nèi)涵，丁輝俠在總結(jié)國(guó)內(nèi)外研究者研究成果的基礎(chǔ)上提出:“地方政府在充分尊重公眾及其他利益相關(guān)者意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行地方性決策、實(shí)施地方事務(wù)管理、提供地方公共服務(wù)的過(guò)程?！薄?〕唐天偉等則認(rèn)為地方政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵是“地方政府在秉持現(xiàn)代化治理理念的基礎(chǔ)上，改革其治理體系，在本治理區(qū)域內(nèi)依法履行其治理職能，有效促進(jìn)本治理區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和社會(huì)公正、自由與平等?！薄?〕應(yīng)該說(shuō)，關(guān)于地方治理、地方政府治理和地方政府治理現(xiàn)代化的概念和內(nèi)涵的研究，學(xué)者們的研究是較為充分的，其中包括對(duì)國(guó)外相關(guān)理論的借鑒和對(duì)我國(guó)地方政府治理的實(shí)踐總結(jié)與探索創(chuàng)新。

二、地方政府治理研究的國(guó)外淵源

“治理”作為概念的提出源自20世紀(jì)80、90年代，在1992年，世界銀行在其年度報(bào)告《治理與發(fā)展》中，認(rèn)為改善治理模式和目標(biāo)將能夠有效維持可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也能提高人力資本能力。在20世紀(jì)中葉以后便有多位學(xué)者對(duì)治理的相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行研究，如政府體制改革、政府治理工具選擇、政府執(zhí)行能力等方面。較為著名的有史蒂夫·里奇主編的《地方政府重組:評(píng)估和后果》、艾威的《地方治理和國(guó)家政權(quán):世界范圍內(nèi)地方政府的傳統(tǒng)和變遷比較》、蓋伊·彼得斯的《政府未來(lái)的治理模式》、休斯的《公共管理與行政》、格里·斯托克的《作為理論的治理:五個(gè)論點(diǎn)》等研究成果，這些著作從不同的視角對(duì)政府的治理路徑進(jìn)行了探索。關(guān)于政府治理理論，國(guó)外眾多學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)的研究成果主要分為四個(gè)層次。

(一)關(guān)于地方治理理論基礎(chǔ)的研究

Rhodes，R.A.W.對(duì)地方政府治理主體做了界定，在治理過(guò)程中，尤其是政策的制定和執(zhí)行，中央政府不能簡(jiǎn)單地將行政命令下發(fā)到地方政府，而應(yīng)該不僅要利用地方政府職能部門(mén)還要充分聯(lián)合政府之外的各類公立或民間組織以及志愿者建立3D互連的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的關(guān)系;Gerry Stoker認(rèn)為治理主體需要多元化，主體的責(zé)任界限不明確，主體對(duì)權(quán)力的依賴，建立自治網(wǎng)絡(luò)體系以及需要重新確定政府職能范圍和方式等對(duì)地方治理有著重要的影響;Philippe Schmitter認(rèn)為，在新形勢(shì)下，治理理論發(fā)生重要的變化，在全新的理論框架下，政府的職能發(fā)生了重要變化，需要更多的民間非政府組織加入到公共事務(wù)的管理中來(lái)，政府的新目標(biāo)變?yōu)閷で蠛透纳浦卫砟芰Α?〕;Sue Goss研究了治理中中央和地方政府兩者的關(guān)系，并且對(duì)兩者在治理中權(quán)力分配關(guān)系進(jìn)行了重點(diǎn)探析?！?0〕

(二)對(duì)西方國(guó)家地方政府治理的經(jīng)驗(yàn)研究

Eugene Bardach認(rèn)為，跨部門(mén)合作是一種全新的治理方式，體現(xiàn)了美國(guó)多元文化的治理新體系;杰里·斯托克認(rèn)為英國(guó)地方政府市長(zhǎng)制的地方治理方式，具有決策迅速，執(zhí)行有力，民主透明等優(yōu)點(diǎn);沃爾曼認(rèn)為德國(guó)利用電子信息技術(shù)建立電子政府，為公民提供方便快捷的行政服務(wù)，也令各種政策和法律法規(guī)的制定更加透明公開(kāi)。

(三)對(duì)地方政府治理模式的研究

Owene Hughes認(rèn)為傳統(tǒng)行政管理模式正轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)為基礎(chǔ)的新公共管理模式;Goldsmith認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)化治理包括橫向和縱向兩條線，即上下層等級(jí)結(jié)構(gòu)的權(quán)力線和各類利益合作方的行動(dòng)線相互交叉，相互合作;美國(guó)學(xué)者B·蓋伊·彼得斯(B.Guy peters)總結(jié)了發(fā)達(dá)國(guó)家的治理經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為未來(lái)政府的治理模式應(yīng)包括市場(chǎng)行為治理、參與性治理、彈性化治理以及解制式治理。政府的管理需要跟隨市場(chǎng)的行為，讓更多的相關(guān)利益方參與到管理中，制定更為彈性靈活的制度，減少一些非必要的內(nèi)部行政規(guī)則。這四種模式各有不同的理論基礎(chǔ)，適用于不同的政府體制，是改善當(dāng)代地方政府治理的主要方法;英國(guó)學(xué)者E·費(fèi)利耶提出四種新的地方政府治理模式:效率第一模式、質(zhì)量第一模式、分權(quán)管理模式以及公共管理模式。

在政府治理模式眾多的相關(guān)研究中，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為政府治理應(yīng)該主張將治理主體多元化，并且這種多元化主體治理的模式已經(jīng)成為新形勢(shì)下構(gòu)建地方治理模式的基本思想。

(四)地方政府治理與公民社會(huì)層面的研究

里夫金提出治理是由市場(chǎng)、政府和公民社會(huì)形成的三足鼎立;羅茲和休·高斯研究了治理過(guò)程中地方政府和中央政府的位置和關(guān)系，體現(xiàn)了兩者在權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)里的作用。英國(guó)學(xué)者斯托克分析了在不同的階段，英國(guó)地方政府具有不同的治理方式，研究英國(guó)公民在參與治理過(guò)程中起到的作用和對(duì)治理過(guò)程的影響。

三、目前國(guó)內(nèi)對(duì)地方政府治理研究的引進(jìn)、傳播與形成概況

國(guó)內(nèi)治理理論出現(xiàn)的時(shí)間并不長(zhǎng)，直到20世紀(jì)90年代中后期，我國(guó)才開(kāi)始對(duì)地方治理展開(kāi)研究，挖掘治理理論的內(nèi)涵，開(kāi)創(chuàng)全新的模式，并根據(jù)我國(guó)的國(guó)情以及地方的情況，制定相對(duì)應(yīng)的對(duì)策和路徑。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)此問(wèn)題的關(guān)注相對(duì)有限，直到進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革為突破口，我國(guó)學(xué)者才開(kāi)始在各個(gè)領(lǐng)域探討政府的能力問(wèn)題，比較有代表性的如胡鞍鋼的《中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化》、何增科的《中國(guó)地方治理改革、政治參與和政治合法性初探》、辛向陽(yáng)的《新政府論》、劉波等的《網(wǎng)絡(luò)化治理——面向中國(guó)地方政府的理論與實(shí)踐》、施雪華的《政府權(quán)能理論》、楊雪冬等《地方的復(fù)興:地方治理改革30年》、金海龍《地方政府治理》等。國(guó)內(nèi)關(guān)于地方政府治理的研究，主要分為四大部分。

(一)關(guān)于地方政府治理理論基礎(chǔ)的研究

一是關(guān)于政府間關(guān)系(府際關(guān)系)的研究，為地方政府治理提供了理論依據(jù)。翁文陽(yáng)對(duì)國(guó)內(nèi)府際關(guān)系研究進(jìn)行了系統(tǒng)分析，認(rèn)為國(guó)內(nèi)學(xué)者近年來(lái)從不同角度對(duì)府際關(guān)系進(jìn)行研究，并結(jié)合政府管理實(shí)踐發(fā)展的需要，在引入治理理論中開(kāi)展府際治理研究。〔11〕二是關(guān)于地方政府治理體系和內(nèi)容的研究，為推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化實(shí)踐提供了理論指導(dǎo)。施雪華主要對(duì)地方政府能力的概念、特征和發(fā)展進(jìn)行了詳細(xì)論述;羅許成基于政黨、國(guó)家與社會(huì)治理互動(dòng)機(jī)制來(lái)探討;易學(xué)志、李獻(xiàn)策等認(rèn)為在多元化治理的新時(shí)代，政府應(yīng)該不斷開(kāi)發(fā)潛在的或現(xiàn)實(shí)中的各類資源和能力，將其應(yīng)用到網(wǎng)絡(luò)治理體系中，以達(dá)到善治的目標(biāo)。

(二)關(guān)于政府治理能力構(gòu)成要素研究

易學(xué)志從善治角度認(rèn)為政府治理應(yīng)以善治為其基本元素，制定合法、透明的政策，積極提升法治能力和管理能力;郭蕊、麻寶斌從全球治理角度認(rèn)為地方政府的合作治理能力有六個(gè)方面:系統(tǒng)思考能力、制度創(chuàng)新能力、公共服務(wù)能力、電子治理能力、溝通協(xié)調(diào)能力和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力等?！?2〕周天楠認(rèn)為推進(jìn)政府治理能力的現(xiàn)代化，包括目標(biāo)凝聚能力、資源整合能力、工具使用能力和責(zé)任控制能力四個(gè)關(guān)鍵要素。

(三)關(guān)于政府治理能力的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

譚英俊設(shè)計(jì)了1個(gè)目標(biāo)層、3個(gè)準(zhǔn)則層、10個(gè)次準(zhǔn)則層、35個(gè)指標(biāo)層的指標(biāo)體系，對(duì)地方政府公共事務(wù)合作治理能力進(jìn)行測(cè)評(píng);俞可平認(rèn)為應(yīng)該從制度法規(guī)、民主程度、效率、法治以及各方協(xié)調(diào)情況等五個(gè)方面來(lái)具體評(píng)價(jià)國(guó)家的治理體系的現(xiàn)代化程度。另外，張康之、何增科、包國(guó)憲等學(xué)者認(rèn)為在全面深化改革中，體制改革和制度創(chuàng)新最為重要的是建立一套合適的評(píng)價(jià)體系來(lái)對(duì)政府治理能力進(jìn)行評(píng)價(jià)。〔13〕包國(guó)憲認(rèn)為政府治理能力評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括社會(huì)價(jià)值建構(gòu)、組織管理、政府戰(zhàn)略、政府績(jī)效治理部門(mén)和系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)等5大體系指標(biāo)?！?4〕

(四)關(guān)于地方政府治理路徑和模式研究

一是關(guān)于地方政府治理模式研究。如俞可平提出從一元治理到多元治理。徐鳴認(rèn)為，深化安徽政府層級(jí)改革的路徑選擇之一是加大“省直管縣”改革力度，逐步實(shí)現(xiàn)市縣平級(jí)。楊雪冬認(rèn)為提高政府治理能力是實(shí)現(xiàn)全面深化改革的重要因素。李超、安建增認(rèn)為以我國(guó)國(guó)情來(lái)分析，在治理過(guò)程中應(yīng)以政府為主導(dǎo)，積極聯(lián)合其他社會(huì)組織參與治理，構(gòu)筑多元化的治理機(jī)制。

二是關(guān)于地方政府治理現(xiàn)代化的路徑研究。李拓認(rèn)為制度執(zhí)行力是治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，要完善制度體系、提升干部素質(zhì)、培育制度執(zhí)行力，才能實(shí)現(xiàn)地方政府治理現(xiàn)代化?！?5〕白鴿、唐小明從法治角度探討地方政府治理現(xiàn)代化需要完善的法治體制、合理的制度、較好的績(jī)效等，提出法治建設(shè)現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)地方政府治理現(xiàn)代化的基本要求和重要保障?！?6〕

四、國(guó)內(nèi)地方政府治理研究存在的問(wèn)題

從已有的研究成果來(lái)看，地方政府治理研究目前已受學(xué)者們普遍關(guān)注，尤其是十八大以后相關(guān)研究日增。一方面，在數(shù)據(jù)庫(kù)和學(xué)術(shù)期刊中，“地方治理”相關(guān)的學(xué)術(shù)論文不論數(shù)量還是質(zhì)量都得到提升;另一方面，在學(xué)術(shù)論著和論文集方面，圍繞“治理”的術(shù)語(yǔ)層出不窮，除了“地方治理”的研究，還有從不同視角深入探究地方治理理論，許多社會(huì)學(xué)家將管理和社會(huì)等不同學(xué)科的知識(shí)融合到地方治理中。

國(guó)內(nèi)對(duì)地方治理的研究雖然取得了部分成果，但總體上看，由于國(guó)內(nèi)研究起步較晚，理論研究相對(duì)不夠成熟，與國(guó)外相比尚存在較大差距。主要存在以下幾方面的問(wèn)題。

(一)概念混淆不清

在地方政府治理相關(guān)理論研究的過(guò)程中，出現(xiàn)“地方政府”一詞，但是當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)于“地方政府治理”和“地方治理”并沒(méi)有做出明確劃分，甚至出現(xiàn)混用的情況。

(二)理論聯(lián)系實(shí)際不緊密

從成果數(shù)量看，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究與西方國(guó)家相比，對(duì)治理理論的引進(jìn)與介紹，公開(kāi)發(fā)表的成果還相對(duì)有限。從研究?jī)?nèi)容和深度看，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究偏重分析地方政府治理定義、存在的問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)路徑，或注重從宏觀層面分析國(guó)家治理的迫切性、存在問(wèn)題、保障措施，或著眼于辨析概念、介紹經(jīng)驗(yàn)、尋求啟示，對(duì)治理主體和方式尚缺乏深入考察，對(duì)于地方政府治理建設(shè)也缺乏共識(shí)。

(三)理論框架不完善，相關(guān)理論缺乏本土化的創(chuàng)新

從理論框架上來(lái)看，由于地方政府治理這一理論在我國(guó)還是一個(gè)比較新的理論，無(wú)論從地方政府治理的理論、概念和實(shí)踐，學(xué)者們都缺乏深入的研究。國(guó)內(nèi)研究多缺乏系統(tǒng)性思維，地方政府治理理論的框架還不夠完善，多就單一主體或理論研究，對(duì)于地方政府治理體系、地方政府治理能力現(xiàn)代化等的研究缺乏系統(tǒng)性;缺乏在系統(tǒng)思維的引領(lǐng)下提出符合中國(guó)特色社會(huì)主義核心價(jià)值觀的地方政府治理的新理論。

綜上所述，我國(guó)學(xué)術(shù)界有關(guān)地方治理的理論和實(shí)踐研究缺乏深度，并未形成成熟完善的理論體系，并在具體問(wèn)題研究方面存在很多薄弱環(huán)節(jié)。一方面由于“治理”研究中的一個(gè)重要途徑就是“地方政府治理”，并且“地方政府治理”的研究更加強(qiáng)調(diào)與實(shí)踐的結(jié)合。所以有關(guān)這方面的理論研究受到實(shí)踐方面的限制。但是目前學(xué)術(shù)界遇到的難題就是，國(guó)內(nèi)地方政府治理的實(shí)踐方面無(wú)法給理論研究提供豐富的經(jīng)驗(yàn)性養(yǎng)料，這也使得理論研究受到制約，導(dǎo)致學(xué)術(shù)界有關(guān)地方治理研究的很多領(lǐng)域處于空白狀態(tài)。在理論與實(shí)踐的結(jié)合上都沒(méi)能夠進(jìn)行深入的研究，理論聯(lián)系實(shí)踐不夠緊密，雖然我國(guó)已有了一些地方政府治理的實(shí)踐事例，如安徽省在全國(guó)率先公布省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府的權(quán)力清單、責(zé)任清單和涉企收費(fèi)清單，對(duì)地方政府治理的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制做了法治層面的探索和改革，應(yīng)該是在地方政府治理改革中起到里程碑的作用，但對(duì)類似全國(guó)各地地方政府治理的改革經(jīng)驗(yàn)的理論研究和探索沒(méi)有能夠有效開(kāi)展，對(duì)地方政府治理的經(jīng)驗(yàn)的推廣和應(yīng)用深入推進(jìn)不夠，使得地方政府治理研究理論拓展略顯不足。同時(shí)，研究的方式方法過(guò)于單一，對(duì)于案例分析的研究不足，問(wèn)題把握不夠準(zhǔn)確，在實(shí)踐性治理研究方面與國(guó)外相比，缺乏實(shí)質(zhì)性突破。而且在地方政府治理中，由于受實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的制約，如何解決相關(guān)問(wèn)題的研究，到目前還沒(méi)有研究成果。

注釋:

〔1〕俞可平:《治理與善治》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第2頁(yè)。

〔2〕沈榮華、金海龍:《地方政府治理》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年，第34頁(yè)。

〔3〕羅西瑙:《沒(méi)有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，南昌:江西人民出版社，2001年。

〔4〕楊雪冬:《走向以基層治理為重點(diǎn)的政府創(chuàng)新——2010年政府創(chuàng)新綜述》，《行政管理改革》2011年第1期。

〔5〕張小勁、于曉紅:《推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化六講》，北京:人民出版社，2014年。

〔6〕周曉菲:《治理體系和治理能力如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化》，《光明日?qǐng)?bào)》，2013-12-04.

〔7〕丁輝俠:《地方政府治理的內(nèi)涵、特征與績(jī)效評(píng)估維度構(gòu)建》，《商業(yè)時(shí)代》2014年第21期。

〔8〕唐天偉、曹清華、鄭爭(zhēng)文:《地方政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵、特征及其測(cè)度指標(biāo)體系》，《中國(guó)行政管理》2014年第10期。

〔9〕Philippe Schmitter.Democracy，Governance and Government Capacity.Comparative Economic and Social System，2005(5).

〔10〕Sue Goss.Making Local Governance Work:Networks，Relationships and the Management of Change.Hampshire:Palgrave，2011.

〔11〕翁文陽(yáng):《府際關(guān)系研究的階段性特征與多維視角》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2014年第6期。

〔12〕易學(xué)志:《善治視野下政府治理能力基本要素探析》，《遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期。

〔13〕俞可平:《中國(guó)治理評(píng)估框架》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2008年第6期。

〔14〕包國(guó)憲:《我國(guó)政府績(jī)效治理體系建構(gòu)及其對(duì)策建議》，《行政論壇》2013年第6期。

〔15〕李拓:《制度執(zhí)行力是治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期。

〔16〕白鴿、唐小明:《法治城市建設(shè)是城市治理現(xiàn)代化的必然要求》，《安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。