“城管”與攤販沖突的敏感性特征及治理策略?——基于130個沖突事件的實證分析

李云新,朱嘉贊

(1．中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院,湖北武漢430073;2．中國人民大學(xué)教育學(xué)院,北京100872)

“城管”與攤販沖突的敏感性特征及治理策略?——基于130個沖突事件的實證分析

李云新1,朱嘉贊2

(1．中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院,湖北武漢430073;2．中國人民大學(xué)教育學(xué)院,北京100872)

摘要:從城管與攤販沖突頻發(fā)這一社會現(xiàn)實出發(fā),通過特征指標對2011－2013年間130個沖突事件進行特征評估及編碼,構(gòu)建沖突事件數(shù)據(jù)庫,進行數(shù)據(jù)處理與分析,提取沖突事件特征,借此分析城管與攤販沖突的敏感性特征.研究表明,城管與攤販沖突呈現(xiàn)出邊界敏感性、社會敏感性、關(guān)聯(lián)與擴散敏感性、政府治理敏感性等特征,應(yīng)通過科學(xué)規(guī)劃與恰當監(jiān)管、明晰權(quán)利邊界、構(gòu)建部門協(xié)作治理制度、推動社會治理創(chuàng)新等多個方面實現(xiàn)沖突的有效治理.

關(guān)鍵詞:城市管理;城管執(zhí)法;社會沖突;敏感性特征 ①百度指數(shù)是以百度網(wǎng)頁搜索和百度新聞搜索為基礎(chǔ)的免費海量數(shù)據(jù)分析服務(wù),用以反映不同在過去一段時間里的“用戶關(guān)注度”和“媒體關(guān)注度”.

?基金項目:教育部人文社科研究青年基金項目(14YJC630076);國家社會科學(xué)基金青年項目(14CZZ023)

城市失業(yè)人口的增加和新移民的大量涌入催生了以攤販經(jīng)濟為主要形態(tài)的非正式經(jīng)濟,這對原有城市管理體制提出了嚴峻挑戰(zhàn).攤販經(jīng)濟給市容市貌、城市環(huán)境、城市居民生活帶來了許多問題和困擾.總的來說,攤販擠占城市公共空間,破壞環(huán)境衛(wèi)生,躲避正規(guī)的商業(yè)管制,影響城市形象,這種種弊端使得擺攤成為一種游離于法律法規(guī)之外的經(jīng)營活動[1].為了城市規(guī)劃的合理布局、整潔市容市貌、規(guī)范市場秩序、治理臟亂差等城市問題,城管有必要從公共利益出發(fā)對攤販經(jīng)營進行監(jiān)管.而城管在執(zhí)法過程中,往往重管制而輕疏導(dǎo),重強制而輕協(xié)商,手段往往簡單粗暴.同時,城管執(zhí)法行為并不總是公共利益導(dǎo)向的,城管利用執(zhí)法權(quán)收取保護費等違法違規(guī)行為大量存在,在攤販經(jīng)濟治理中存在著巨大的利益牽扯.有些城管甚至與黑社會相勾結(jié),合伙來壓榨流動攤販.在此情形下,流動攤販為了能夠留在城市中獲取經(jīng)濟機會和利益,往往不會坐以待斃,經(jīng)常與城管上演“躲貓貓”大戰(zhàn),并在遭遇暴力執(zhí)法時通過上訪、群訪、以暴制暴等方式進行抗爭.城市管理與秩序維持的實施者與攤販之間的利益爭奪與強制執(zhí)法行為引發(fā)了多種形式的社會沖突問題.這些沖突表現(xiàn)為從常見的城管和攤販的“貓鼠游戲”到城管暴力執(zhí)法引發(fā)肢體沖突等多種形式.很多小規(guī)模沖突在多種因素的共同作用下最終演變成了非常嚴重的群體性沖突事件.目前城管與攤販的沖突成為社會關(guān)注的熱點議題,與城管和攤販沖突的相關(guān)報道也充斥于門戶網(wǎng)站、微博等各類媒體頁面,成為網(wǎng)絡(luò)輿論的焦點.本研究試圖利用已發(fā)生的城管與攤販沖突事件探索影響沖突發(fā)生的敏感性特征,識別出沖突主體的相互關(guān)聯(lián)和沖突發(fā)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié).

一、研究設(shè)計與數(shù)據(jù)來源

影響城管與攤販互動的要素和特征是多維度的,任何要素的細微變化都有可能產(chǎn)生不同的互動結(jié)果.為了尋找當前城管和攤販沖突頻發(fā)的敏感性特征,有針對性地提出相應(yīng)解決對策和建議,促進城管和攤販的良性互動,本研究根據(jù)城管和攤販沖突頻發(fā)的實際情況建立城管和攤販沖突頻發(fā)的敏感性特征分析與判別模型,以便更全面、更

具體和更有效地剖析其中暴露出的各種問題并尋求治理之道.

(一)城管與攤販沖突的理論邏輯

城管與攤販沖突是一個復(fù)雜的社會問題,它不是由單一因素造成的,往往是經(jīng)濟社會環(huán)境、制度、社會心理、主體行為、媒體認知與偏好等多種因素的綜合過程.

改革開放以來,我國經(jīng)歷了持續(xù)30多年的經(jīng)濟高速增長,取得了舉世矚目的成就.然而,與此同時,貧富分化、通貨膨脹、失業(yè)、住房、養(yǎng)老等問題也日益嚴重.城管與攤販沖突就是發(fā)生在這樣一個經(jīng)濟社會環(huán)境當中.城鎮(zhèn)化高速推進和社會沖突頻發(fā)是其中非常重要的背景因素.城鎮(zhèn)化推動了大規(guī)模人口流動和遷移,流動人口的城市融入成為關(guān)鍵問題,攤販就業(yè)和生存問題更為突出.社會沖突頻發(fā),社會對立情緒高漲,整個社會燃點低、爆點多,這些促成了城管和攤販沖突的發(fā)生.因此,我們提出一個有待于后面案例分析檢驗的命題:城鎮(zhèn)化過程中,過渡型區(qū)域和過渡型人群將成為社會沖突的敏感點.

在現(xiàn)有管理體制下,城管綜合執(zhí)法部門是各種矛盾沖突的交匯點.城市管理本是一個涉及工商、規(guī)劃、實證、土管、住建、環(huán)衛(wèi)等部門的綜合性事務(wù),但是它們不會與民眾直接發(fā)生沖突,它們將社會風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給城管綜合執(zhí)法部門.作為政府部門中的弱勢部門,城管也只能被動接受轉(zhuǎn)嫁.作為矛盾的交匯點,城管執(zhí)法行為特征是影響沖突發(fā)生的敏感點.

社會情緒的渲染是一種非理性的集體行為,社會“仇官”情緒的高漲對城管與攤販沖突起到了推波助瀾的作用.

對于城管與攤販沖突來說,城管和攤販自身行為失當是沖突的主要誘因,媒體的報道偏好和不良導(dǎo)向推動社會沖突朝著非理性方向演化,互聯(lián)網(wǎng)則起到了放大、擴散機制.

(二)沖突源敏感性特征的內(nèi)涵及組成

在城管與攤販沖突的治理中并不是所有場域和主體都需要同等強度的監(jiān)督與控制,只有當主體成為潛在沖突源,發(fā)生沖突行為并引起社會響應(yīng)時才需要引起足夠的重視.在實踐中,如果沖突行為已經(jīng)發(fā)生再進行治理,就存在著嚴重的滯后效應(yīng),這不符合現(xiàn)代公共管理的要求.因此,城管與攤販沖突治理必須對潛在沖突源進行識別,找到?jīng)_突事件的敏感性特征,將其作為重點對象提前進行防控.

沖突事件的敏感性特征是指對造成沖突或潛在沖突的主體行為演變?yōu)闆_突事件或重大公共事件概率的衡量,判斷依據(jù)主要依靠案例信息簡歷進行定性判斷.沖突事件的簡歷主要包含以下六方面的內(nèi)容:

一是沖突起因.沖突起因是指沖突主體或潛在沖突主體由于自身行為特征導(dǎo)致沖突事件發(fā)生的可能性.如城管執(zhí)法行為的正當性、攤販反應(yīng)的激烈程度以及矛盾的歷史積累都可能成為沖突的起因.

二是發(fā)生地域.發(fā)生地域敏感性主要指由于地域特征導(dǎo)致沖突事件發(fā)生的可能性.城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、中小城鎮(zhèn)所呈現(xiàn)的城管與攤販互動場景是不同的,將會顯著影響沖突事件的類型及規(guī)模等特征.

三是攤販特征.攤販特征敏感性是指攤販自身特征導(dǎo)致沖突事件發(fā)生的可能性.攤販參與沖突事件的可能性受自身特征影響,相同的互動場景作用于不同攤販時產(chǎn)生的影響不同,作為本地居民和外來人口的攤販對沖突的敏感性不同.

四是城管特征.城管特征敏感性是指城管自身特征導(dǎo)致沖突事件發(fā)生的可能性.城管參與沖突事件的可能性受自身特征影響,相同的互動場景作用于不同城管時產(chǎn)生的影響不同,作為正式公務(wù)員和臨時聘用人員的城管對沖突的敏感性也不同.

五是社會響應(yīng).社會響應(yīng)敏感性是指沖突發(fā)生后引起社會反映的程度及其將沖突轉(zhuǎn)化為更嚴重沖突事件或重大公共事件的可能性.社會敏感性越高,越容易形成沖突事件或重大公共事件.其中,大眾傳媒、關(guān)聯(lián)社會公眾都將對社會響應(yīng)敏感性產(chǎn)生影響.

六是政府治理.政府治理敏感性是指沖突發(fā)生以后,政府治理直接影響沖突轉(zhuǎn)化為更嚴重沖突事件或重大公共事件的可能性.政府響應(yīng)層級、沖突化解方式等都是影響政府治理敏感性的關(guān)鍵因素.

(三)指標設(shè)計與變量設(shè)定

本研究根據(jù)城管與攤販沖突事件的發(fā)生過程,選擇沖突起因、發(fā)生地域、沖突主體、社會響應(yīng)、政府治理等六大敏感性因素來識別沖突發(fā)生的路徑,并根據(jù)其內(nèi)在關(guān)聯(lián)構(gòu)建演化邏輯.具體而言,本研究通過引入沖突事件的性質(zhì)作為觀察變量,引入城管和攤販沖突事件的六項要素作為敏感性特征,將這六項敏感性特征分解成特征變

量,并對特征進行概念化定義和操作化編碼,具體內(nèi)容詳見表1.

表1　模型變量定義

(四)數(shù)據(jù)來源

研究數(shù)據(jù)來源兩個方面:文本資料和指標評價.多案例文本分析是目前學(xué)界比較常用的描述性研究方法,適用于復(fù)雜的、涵蓋多重特征的事件分析,對于城管與攤販沖突事件是一種恰當?shù)难芯糠椒?本研究的數(shù)據(jù)通過城管與攤販沖突事件進行轉(zhuǎn)化,案例數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化的標準見表1.案例選取中,樣本的代表性、真實性以及數(shù)量性是選擇的主要標準.沖突事件案例資料取自于一般門戶網(wǎng)站、政府門戶網(wǎng)站、學(xué)術(shù)圖書館資源,通過多方資料收集沖突事件的完整過程.根據(jù)案例信息的完整性,篩選獲取近三年(2011－2013)發(fā)生的130個城管與攤販沖突事件作為研究對象.這個沖突案例庫固然無法容納全部的城管與攤販沖突行為,卻能夠體現(xiàn)一定時期城管與攤販沖突的主要表現(xiàn)和特征,因而依然具有很大的研究價值.通過數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)將案例文本信息進行轉(zhuǎn)化和分析,根據(jù)指標評價實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的初步處理.案例資料通過事件名稱、事情起因(執(zhí)法行為不當、攤販反應(yīng)過激、矛盾長期積累)、發(fā)生地域(城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、中小城鎮(zhèn))、攤販特征(本地居民、外來人口)、城管特征(公務(wù)員、臨時雇員)、社會響應(yīng)(大眾關(guān)注度、媒體關(guān)注度)、政府治理響應(yīng)(政府處理層級、解決方式)等進行信息處理,實現(xiàn)信息簡化與信息特征凸顯.

二、關(guān)于城管與攤販沖突的統(tǒng)計結(jié)果與分析討論

本研究運用分類方法將城管與攤販沖突的各個特征進行合理歸納分類,并統(tǒng)計相應(yīng)類別的頻次和頻率,將沖突事件案例的樣本信息轉(zhuǎn)化為統(tǒng)計學(xué)意義上清晰明了的數(shù)據(jù),更直觀有效地反映樣本總體的信息特征.

(一)統(tǒng)計結(jié)果

從事件性質(zhì)來看,一般沖突事件占68．46%,重大沖突事件有16．92%,由城管與攤販沖突演變成群體性沖突事件占14．62%.城管和攤販沖突事件各項指標特征統(tǒng)計結(jié)果詳見表2.

表2　城管和攤販沖突事件的相關(guān)變量統(tǒng)計

城管執(zhí)法不當是城管和攤販沖突事件的主要誘因,比例為57．69%,反映城管執(zhí)法方式簡單粗暴,管理水平傳統(tǒng)落后.攤販在面對城管執(zhí)法時產(chǎn)生過激反應(yīng)而作出襲擊、重傷甚至殺害城管的行為,也是引起沖突事件的重要誘因,占總數(shù)的36．15%.城管與攤販長期積怨導(dǎo)致沖突事件發(fā)生的占比為6．16%,由于存在交叉統(tǒng)計和信息不完全等因素,這一比例可能會更高.

沖突事件大多數(shù)發(fā)生在城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部,分別占53．85%、30．77%,共計84．62%.這些區(qū)域人口眾多、內(nèi)外互動頻繁,是城管和攤販沖突的高發(fā)區(qū).中小城鎮(zhèn)的沖突發(fā)生比重在事件整體中的比例較小,僅占15．38%,表明經(jīng)濟發(fā)展水平較低、流動人口數(shù)量少的地區(qū)不易產(chǎn)生沖突與矛盾.

攤販特征統(tǒng)計結(jié)果顯示,本地居民的比例為60．77%,而外來人口占30．77%.城管特征統(tǒng)計結(jié)果顯示,36．92%的沖突事件有政府公務(wù)員參與,臨時雇員參與比重為26．15%,由于信息不完全,42．31%的沖突事件信息不詳.

大眾和媒體關(guān)注度統(tǒng)計結(jié)果顯示,大眾對城管和攤販沖突事件的關(guān)注度比較關(guān)注和十分關(guān)注比例為46．15%,一般性關(guān)注為53．85%,而媒體對城管和攤販沖突事件的關(guān)注度比較關(guān)注與十分關(guān)注的比例為68．46%,一般性關(guān)注為31．54%.

事件處理情況的統(tǒng)計結(jié)果顯示,政府處理沖突層級以本級政府響應(yīng)為主占90．77%,市級政府和省級以上政府響應(yīng)比例為9．23%,這反映了城管和攤販沖突的政府層級敏感性不強.沖突解決方式的統(tǒng)計結(jié)果顯示,協(xié)商仲裁解決占46．15%,立案解決,即公安部門、司法部門介入調(diào)查的比重為51．54%,多部門協(xié)同解決極少,僅為2．31%,這反映出在沖突處理中各行政部門聯(lián)合響應(yīng)程度非常低.

(二)分析討論

1．城管與攤販沖突呈現(xiàn)出邊界敏感性.邊界是識別社會沖突發(fā)生的關(guān)鍵點,主要包括空間邊界、經(jīng)濟邊界、行政邊界、制度邊界、社會邊界等,邊界模糊必然導(dǎo)致城市發(fā)展、政府行為、制度規(guī)則、社會網(wǎng)絡(luò)的混亂與無序.邊界地帶的混亂與無序為社會沖突的頻繁發(fā)生埋下了深厚的土壤,種下了隱患.由于城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡,沖突事件在邊界變動頻繁地區(qū)特別顯著,城管與攤販沖突主要集中于城鄉(xiāng)結(jié)合部、城區(qū)等大規(guī)模人口流動區(qū)域、內(nèi)外部頻繁互動區(qū)域等.社會沖突主體分布呈現(xiàn)出非均衡性,主要集中于空間邊界、社會邊界、經(jīng)濟邊界變動前端的本地失業(yè)居民、失地農(nóng)民、外來人口等,他們成為最易受到排斥和最弱勢的城市邊緣群體.由于利益被攫取、成本遭轉(zhuǎn)嫁、流動受阻隔,弱勢群體往往成為沖突事件中的反抗方或被動發(fā)起方.在利益邊界和權(quán)利邊界作用下,政府執(zhí)法不當造成的沖突表現(xiàn)得較為突出,城管與社會底層在漠視規(guī)則和追求公共利益損害方面,有著同樣的價值判斷,特別表現(xiàn)在城管與攤販的利益爭奪,城管人員的隨意收費截留、濫用權(quán)力,都迫使和誘導(dǎo)社會底層作出更激進的謀生選擇[].

2．城管與攤販沖突呈現(xiàn)出社會敏感性.城管與攤販沖突具有非常強烈的社會敏感性.社會敏

感性是指社會沖突導(dǎo)致的社會公眾和媒體的關(guān)注度.社會公眾通過人際傳播、網(wǎng)絡(luò)傳播和行政傳播等形式體現(xiàn)對社會沖突的關(guān)注,并且這種關(guān)注度伴隨人際網(wǎng)絡(luò)和互聯(lián)網(wǎng)等途徑具有相互影響和擴散作用.媒體關(guān)注度主要體現(xiàn)在媒體對于社會沖突事件的報道頻率、報道情節(jié)的完整程度、報道方式、后續(xù)跟蹤報道程度等方面.統(tǒng)計顯示,社會公眾和媒體對城管與攤販沖突事件的關(guān)注度都非常高.社會沖突發(fā)生的社會敏感性在某種程度上可以通過百度指數(shù)的數(shù)據(jù)分析來體現(xiàn)①.我們通過百度指數(shù)搜索具有代表性的“城管暴力執(zhí)法”(2011－2013),得到如下結(jié)果(如圖1所示).在圖1中,縱軸代表用戶關(guān)注度和媒體關(guān)注度的百度指數(shù),橫軸代表時間范圍,曲線反映的是關(guān)注度的變化趨勢.數(shù)據(jù)結(jié)果顯示,城管暴力執(zhí)法獲得了非常高的公眾關(guān)注度和媒體關(guān)注度,具有非常強的社會敏感性.

圖1　“城管暴力執(zhí)法”百度指數(shù)熱點趨勢圖

3．攤販與城管沖突呈現(xiàn)出關(guān)聯(lián)與擴散敏感性.我國正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期,各種社會矛盾與沖突頻發(fā).社會沖突發(fā)生的地域和領(lǐng)域都比較集中,社會沖突發(fā)起和參與的人群重疊程度也很高,諸種類型的沖突并不孤立,而是相互交織和關(guān)聯(lián)地形成一個巨大的社會沖突網(wǎng)絡(luò).城管與攤販沖突與其他社會沖突具有較強的相互關(guān)聯(lián)性,呈現(xiàn)出非常強的擴散效應(yīng).當城管與攤販沖突事件成為社會沖突爆發(fā)的關(guān)鍵節(jié)點時,沖突鏈條會迅速向其他群體、領(lǐng)域和地區(qū)延伸與擴展.一些看起來的小事件往往成為誘發(fā)社會沖突的關(guān)鍵點,在互聯(lián)網(wǎng)、傳統(tǒng)新聞媒體、社會響應(yīng)、政府響應(yīng)等多重作用下,社會公眾對抗情緒相互傳染,沖突事件之間相互連通,若再加上政府處理行為不當,社會沖突在一定群體、領(lǐng)域和地區(qū)累積,并不斷從沖突核心參與群體和區(qū)域向外圍群體和區(qū)域擴散,形成漣漪效應(yīng),迅速形成較大規(guī)模的社會危機事件,對社會沖突參與群體、發(fā)生區(qū)域經(jīng)濟社會系統(tǒng)以及波及區(qū)域都產(chǎn)生了很大影響,造成非常嚴重的社會后果.

4．城管與攤販沖突呈現(xiàn)出政府治理敏感性.城市管理與社會沖突治理都是政府公共治理的重要組成部分,治理績效直接進入地方政府績效考核函數(shù).城管與攤販沖突呈現(xiàn)出的政府治理敏感性體現(xiàn)在兩個方面:一是城市管理中規(guī)劃不合理、執(zhí)法行為不當、流動人口管理無序等成為導(dǎo)致沖突發(fā)生的主要因素;二是社會沖突治理中政府響應(yīng)延遲、部門協(xié)作不足、應(yīng)對措施失當?shù)瘸蔀闆_突演化鏈條的關(guān)鍵因素.當前,城市規(guī)劃未能適應(yīng)城市化發(fā)展需要,未能設(shè)立專門區(qū)域滿足攤販群體非正規(guī)就業(yè)的需求,流動攤販散落在城市每個角落而缺乏有效疏導(dǎo)與管理.城管人員素質(zhì)普遍不高,執(zhí)法粗暴,手段落后,甚至假公濟私,占很高比重的臨時雇員的執(zhí)法合法性亦遭受質(zhì)疑,導(dǎo)致城管與攤販互動中的矛盾和沖突激化.流動人口管理無序是城管與攤販沖突中不可忽視的重要因素,流動人口對經(jīng)濟、社會、文化環(huán)境的不適應(yīng)使得其面對城管執(zhí)法時更容易產(chǎn)生過激情緒而引發(fā)沖突.城管與攤販沖突中,政府治理響應(yīng)的拓撲敏感性和時間敏感性都不強導(dǎo)致了沖突事件非正常演變.政府未能高度重視沖突事件對政府形象造成的影響,對公眾權(quán)利意識覺醒和質(zhì)疑執(zhí)法能力與合理性的回應(yīng)性不強.政府治理響應(yīng)若未能及時準確地預(yù)見事情的嚴重程度并采取妥善措施,就往往低估了沖突的輻射范圍.政府治理響應(yīng)受制于行政邊界與協(xié)作成本,造成各部門協(xié)作治理作用未能有效發(fā)揮,導(dǎo)致政府與社會協(xié)同治理格局尚未形成.

三、城管與攤販沖突的治理策略

城管與攤販沖突的治理不能僅僅針對其本身,需要運用政府、市場、社會多種機制,動員和協(xié)調(diào)政府、社會公眾等多種力量,從多個維度改變沖突發(fā)生的宏觀背景、權(quán)利邊界、主體行為等方面的因素和條件.

(一)公共政策響應(yīng):科學(xué)規(guī)劃、恰當監(jiān)管與公共服務(wù)均等化

城市的科學(xué)規(guī)劃要遵循城鄉(xiāng)空間整合和經(jīng)濟社會融合的自然規(guī)律,將長遠發(fā)展和當前起點結(jié)合起來通盤考慮,以經(jīng)濟社會系統(tǒng)的承載能力為基礎(chǔ)來確定發(fā)展速度,實現(xiàn)科學(xué)信息和時空信息的有效結(jié)合.在城市規(guī)劃中應(yīng)統(tǒng)籌城市空間布局,對可發(fā)展攤販經(jīng)濟的適當?shù)囟芜M行科學(xué)規(guī)劃,

明確攤販經(jīng)營時間與經(jīng)營主體的資格條件,將攤販治理的科學(xué)性與人情味結(jié)合起來[3].城市是各種社會勢力角逐的競技場,應(yīng)當對攤販追求私人利益的外部效應(yīng)行為和城管以公共利益為名謀求私利行為等進行恰當監(jiān)管,確定內(nèi)部性責(zé)任分配規(guī)則,通過有效的公共管制服務(wù)和政策措施防止社會成本的策略性轉(zhuǎn)嫁.公共財政應(yīng)當在遵循經(jīng)濟分工規(guī)律的基礎(chǔ)上,不斷提升教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)服務(wù)等公共服務(wù)的供給水平,加快實現(xiàn)公共服務(wù)均等化,通過提高攤販等弱勢群體的基本素質(zhì)和能力確保發(fā)展機會的公平與可持續(xù).

(二)明晰權(quán)利邊界,壓縮城管與攤販沖突的行為空間

城管與攤販沖突起源于權(quán)利邊界模糊,其有效治理必須以明晰的制度規(guī)則來壓縮沖突的行為空間,打破城管等強勢群體對公共權(quán)力、公共資源的掌控和壟斷,賦予攤販等弱勢群體以均等的公共權(quán)利.權(quán)利邊界的清晰應(yīng)能通過補償、補貼、再分配來滿足相關(guān)群體的利益訴求,使之脫離極易引發(fā)沖突的敏感區(qū)域.明晰權(quán)利邊界的規(guī)則必須考慮到其情境的適用性,必須根據(jù)不同的情境制定相應(yīng)的制度規(guī)則.通過明晰的權(quán)利規(guī)則協(xié)調(diào)各個主體之間的交往,規(guī)避由成本轉(zhuǎn)嫁等造成的外部性問題.權(quán)利邊界的合法性與有效性不僅僅取決于其本身是否清晰,還取決于其能否得到有效遵守.權(quán)利邊界的有效性程度取決于其承諾和威脅是否可信.如果是可信的,相關(guān)主體將自動在沉淀成本發(fā)生的初期自動評估其行為策略的成本,從而提前將其內(nèi)部化.只需要有限承諾,目標將預(yù)期自我實現(xiàn),聚焦到權(quán)利邊界所設(shè)定的目標[].

(三)打破行政部門界限,創(chuàng)立部門間協(xié)作治理制度

當沖突事件的不良后果超出行政管轄范圍時,行政部門應(yīng)當尋求部門協(xié)作甚至是上級部門的支持.當前,城管與攤販沖突治理尚未建立起協(xié)調(diào)制度,不同層級和類型的行政部門之間缺乏信息交流和協(xié)調(diào)機制.城管與攤販沖突超出了行政邊界并產(chǎn)生了外溢性,這需要將外溢問題內(nèi)部化,而內(nèi)部化過程又取決于行政部門間協(xié)調(diào).協(xié)調(diào)制度應(yīng)包括信息相互通報制度、治理成本分擔(dān)制度、公共危機事件協(xié)調(diào)治理制度等.協(xié)調(diào)制度成為治理城管與攤販沖突的重要途徑,打破了原有治理格局,保證“整體聯(lián)動、協(xié)調(diào)治理”,避免出現(xiàn)沖突治理成本相互轉(zhuǎn)嫁的“公地悲劇”問題.構(gòu)建沖突的行政部門協(xié)作治理機制能夠提高治理績效,應(yīng)堅持城管部門在治理工作中的主體地位,不應(yīng)出現(xiàn)管理職責(zé)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象.同時,充分利用相關(guān)職能部門的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢,合理界定各部門的邊界,避免因邊界的模糊而引發(fā)不良后果.

(四)推進社會治理創(chuàng)新,實現(xiàn)城管與攤販沖突的動態(tài)治理

城市管理必須要權(quán)衡的一個重要關(guān)系,是城市管理帶來的公共福利改進,與城市管理中所發(fā)生的“不協(xié)調(diào)成本”(社會沖突)之間的關(guān)系,即怎樣以最小的“混亂”(社會沖突),最快地實現(xiàn)城市管理目標,以實現(xiàn)公共福利最大化.城管與攤販沖突的治理是將其控制在社會系統(tǒng)能夠容忍的范圍之內(nèi),即將沖突制度化并處于可控狀態(tài).應(yīng)當推進社會治理創(chuàng)新,不再簡單地靠壓制社會抗爭和關(guān)閉對抗情緒的發(fā)泄渠道等手段,而是通過更具包容性的社會治理建立常規(guī)化的利益均衡機制、利益訴求機制、沖突制度化解決機制和重要事項的社會參與機制等,形成常規(guī)的、順暢的、有序的社會流動機制,實現(xiàn)社會利益的有效整合.我們應(yīng)當促使城管與攤販在城市管理中形成共生關(guān)系和實現(xiàn)利益共容,在共同倫理規(guī)則的約束下,明晰和規(guī)范各自利益認知和利益訴求,實現(xiàn)兩者的良性互動.

四、結(jié) 語

攤販經(jīng)濟在吸納就業(yè)、活躍經(jīng)濟、便民服務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用,城管執(zhí)法則在規(guī)范市場秩序、整潔市容市貌等方面扮演著關(guān)鍵角色.然而,由于攤販經(jīng)濟擠占公共空間、破壞環(huán)境衛(wèi)生等負效應(yīng)與城管執(zhí)法不當、假公濟私等扭曲行為的存在,城管與攤販之間關(guān)系持續(xù)緊張,沖突事件頻繁發(fā)生.城管與攤販沖突的有效治理是關(guān)系城市穩(wěn)定與發(fā)展、政府形象、民政保障的重大問題.本研究結(jié)果表明,城管與攤販沖突呈現(xiàn)出顯著的邊界敏感性、社會敏感性、關(guān)聯(lián)與擴散敏感性、政府治理敏感性等特征.城管與攤販沖突的治理理念必須實現(xiàn)從“治病”向“強身健體”轉(zhuǎn)變,治理手段必須實現(xiàn)從簡單控制向綜合治理轉(zhuǎn)變.沖突的有效治理需要公共政策響應(yīng)以清除沖突發(fā)生的社會土壤,明晰權(quán)利邊界壓縮沖突的行為空間,打破行政邊界以實現(xiàn)協(xié)作治理,推進社會治理創(chuàng)新以實現(xiàn)沖突動態(tài)治理等多個方面的政策響應(yīng)與激勵聯(lián)結(jié)路徑.

注釋:

[參考文獻]

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(責(zé)任編輯 王婷婷)

The Sensitive Characteristics and Management Strategies of Conflicts between“City Inspectors”and Street Merchants: Based on Empirical Studies on 130 Conflicts

LI YunGxin1,ZHU JiaGzan2
(1．School of Public Administration,Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan430073,Hubei,China; 2．School of Education,Renmin University of China,Beijing 100872,China)

Abstract:Having recognized the high frequency of conflicts between city inspectors and street merG chants,this paper evaluates and encodes the characteristics of 130 such conflicts from 2011 to 2013．Through indicators of characteristics,it constructs a database of conflicts to process statistical analyG sis,extract characteristics of the conflicts and discuss the sensitivity in them．Our research indicates that the conflicts between city inspectors and street merchants show characteristics of boundary sensiG tivity,social sensitivity,connection and diffusion sensitivity and governance sensitivity．We propose that these conflicts need to be managed through strategies in different dimensions such as scientific planning and appropriate supervisions,clear boundaries of power,the constitution of cooperation beG tween departments and the promotion of creativity in social governance．

Key words:municipal administration;city inspector;social conflicts;characteristics of sensitivity

作者簡介:李云新(1984－),男,河南省原陽縣人,中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院講師,碩士生導(dǎo)師,博士,主要從事城鎮(zhèn)發(fā)展與管理研究.

收稿日期:2015G03G06

中圖分類號:D699

文獻標識碼:A DOI:10．3963/j．issn．1671G6477．2015．04．017