中國道路交通事故社會救助基金的法律地位〔*〕

○ 唐世銀，李青武

(1.對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 保險學(xué)院，北京 100029;2.對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京 100029;3.北京大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100871)

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程凸顯中國道路交通事故社會救助基金法律地位問題

(一)道路交通運輸是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必要條件之一

一個社會城鎮(zhèn)化程度與其居民消費品的空間分布密切相關(guān)?！?〕由于城市無法在其有限的區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)滿足其居民生活必需品，這需要人口與資源進(jìn)行空間位移。勞動者分工與先進(jìn)技術(shù)是實現(xiàn)資源空間位移的核心條件。人口與技術(shù)是城鎮(zhèn)化過程的兩個必要因素。人口的增加與過剩促進(jìn)了城鎮(zhèn)化過程;技術(shù)決定了城鎮(zhèn)化的形式與內(nèi)容。城鎮(zhèn)化進(jìn)程伴隨著諸多待解決的問題，每次技術(shù)革新解決了當(dāng)下問題，同時又滋生了新問題，而且這些問題與人口的分布有關(guān)?！?〕

早期的交通運輸技術(shù)非常落后，屬于勞動密集型行業(yè)。由于勞動密集型的運輸方式無法將食物與其他大宗商品從內(nèi)地及時運到城市，因此，早期城市的規(guī)模受到限制。工業(yè)革命的出現(xiàn)，大大改善了農(nóng)業(yè)和交通基礎(chǔ)設(shè)施，19世紀(jì)才出現(xiàn)了真正意義上的城鎮(zhèn)化，其表象是大量的人口聚居在城市。隨著大城市病的出現(xiàn)，開始出現(xiàn)衛(wèi)星城，大城市居民、城市服務(wù)、輕工業(yè)與商業(yè)開始外遷，出現(xiàn)了逆城鎮(zhèn)化的過程，所有這些得益于交通與通訊設(shè)施的改善?！?〕

第三世界國家城市爆炸式擴張，其動力來自農(nóng)村人口向城市遷徙與城市人口的自然增加?！?〕落后的農(nóng)業(yè)將合適的勞動力從農(nóng)村輸入資本集中的城市，這些廉價的勞動力維持低工資、高利潤率和高回報率的投資，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。工業(yè)化程度很高的國家城市化經(jīng)驗證明:發(fā)達(dá)國家城市化中的農(nóng)村與城市間流通引發(fā)的問題，沒有發(fā)展中國家突出，重要原因是其發(fā)達(dá)的交通基礎(chǔ)設(shè)施和大眾傳媒工具。在逆城市化過程中，城里人為了追求生活舒適度，到鄉(xiāng)村定居，城鄉(xiāng)連成一片。這些均得益于交通運輸?shù)陌l(fā)展，城鎮(zhèn)化突破了“距離”的局限性。〔5〕

城鎮(zhèn)化實質(zhì)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的變遷。從空間結(jié)構(gòu)變遷看，城鎮(zhèn)化是各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)活動向城鎮(zhèn)地區(qū)聚集以及聚集后的再分散過程?！?〕城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村勞動力與生產(chǎn)資料的空間位移，迫切需要發(fā)達(dá)的道路交通運輸。在中國，其公路交通運輸在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮了重要作用:2013年全國營業(yè)性客運車輛完成公路客運量185.35億人、旅客周轉(zhuǎn)量11250.94億人公里;全國營業(yè)性貨運車輛完成貨運量307.66億噸、貨物周轉(zhuǎn)量55738.08億噸公里。這些現(xiàn)象證明城鎮(zhèn)化進(jìn)程離不開道路交通的發(fā)展。

(二)道路交通事故是城鎮(zhèn)化進(jìn)程伴隨的公害之一

城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村勞動力與生產(chǎn)資料的空間位移對道路交通運輸?shù)囊蕾嚦潭群芨摺Ｓ捎诮煌ㄟ\輸工具自身的危險性、交通運輸環(huán)境復(fù)雜、公民安全意識弱，這些因素導(dǎo)致交通事故傷亡人數(shù)大。據(jù)世界衛(wèi)生組織2013年3月發(fā)布的《道路安全全球現(xiàn)狀報告2013:支持行動十年》，全球每年近124萬人死于道路交通事故;2000萬至5000萬人遭受非致命傷害的殘疾。全世界道路死亡的人員中，一半為“弱勢道路使用者”:行人、騎自行車的人和騎摩托車的人。如不積極聯(lián)合采取行動，到2020年，預(yù)計每年道路交通事故將造成約190萬人死亡?！?〕中國是一個交通事故大國，每年因交通事故導(dǎo)致的傷亡人數(shù)眾多，直接經(jīng)濟(jì)損失巨大。據(jù)公安部交通管理局通報，2010年，全國道路交通事故造成65225人死亡、254075人受傷，直接財產(chǎn)損失9.3億。2011年，全國道路交通事故造成62387 人死亡、237421 人受傷。〔8〕

這些受害人由于下列因素常常難以獲賠:(1)侵權(quán)責(zé)任人的責(zé)任財產(chǎn)不足。這個問題在中國西北落后地區(qū)的城鎮(zhèn)化過程中非常突出。(2)肇事機動車責(zé)任保險投保率不高。(3)肇事者逃逸，導(dǎo)致肇事責(zé)任人及肇事車輛的責(zé)任保險人無法確認(rèn)。(4)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，“農(nóng)民工”的市民身份還沒有得到普遍保障，其享有的社會保障還不足以幫助其恢復(fù)原來的生活質(zhì)量。為解決這類問題，發(fā)達(dá)國家先后實施道路交通事故社會救助基金制度，中國于2010年開始實施該制度。

(三)中國“救助基金”法律地位存在的問題與破解思路

道路交通事故社會救助基金(以下簡稱“救助基金”)是對交通事故受害人進(jìn)行補償?shù)纳鐣ｍ椈?，是為了彌補強制責(zé)任保險保障漏洞而建立的受害人權(quán)益保障制度，屬于保障受害人利益的“第三道防線”。實施“救助基金”的國家，均通過立法加以規(guī)范，中國也概莫能外。中國于2009年10月，由財政部、中國保監(jiān)會、公安部、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部制定了《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》(以下簡稱《試行辦法》)，于2010年1月1日開始生效?！霸囆修k法”在法律效力層次上屬于部門規(guī)章。

《試行辦法》第5條規(guī)定救助基金主管部門的職責(zé)是:“依法確定救助基金管理機構(gòu)”;“對救助基金管理機構(gòu)籌集、使用和管理救助基金情況實施監(jiān)督檢查”。該條規(guī)定存在重大立法瑕疵，主要體現(xiàn)為:(1)誰是“主管部門”?《試行辦法》在沒有規(guī)定“救助基金”主管部門的前提下，突兀地規(guī)定該主管部門的職責(zé)，令人十分費解。(2)該主管部門與財政部門是什么關(guān)系?因為該條規(guī)定的主管部門的職責(zé)與第3條規(guī)定的財政部門的職責(zé)存在部分重疊，〔9〕該主管部門是否就是指財政部門?如果是，那么，地方政府應(yīng)與此一致，但事實上，除上海、重慶等地外，某些省市設(shè)置的主管部門沒有遵循該規(guī)定，例如，深圳市規(guī)定救助基金的主管部門為“市公安交管部門”;如果不是，那么該主管部門與財政部門是什么關(guān)系?(3)“救助基金”的管理機構(gòu)是什么?其組織形式又是什么?

《試行辦法》的立法瑕疵在地方政府規(guī)定的“救助基金”制度中進(jìn)一步放大，直接導(dǎo)致各省間在“救助基金”的主管部門與管理機構(gòu)的具體設(shè)置方面，存在很大差異。“救助基金”這種制度現(xiàn)狀，不符合城鎮(zhèn)化背景下機動車空間位移大的特點，不利于受害人權(quán)益保護(hù)。有些地方設(shè)置的機構(gòu)違反了制衡的基本原理，容易導(dǎo)致基金運行過程中資金被侵占或挪用。此外，在現(xiàn)有資金不足情形下，“救助基金”不能及時采取有效措施籌集資金，解決當(dāng)年發(fā)生的受害人賠償請求，無法實現(xiàn)《試行辦法》規(guī)定的宗旨:“對道路交通事故中受害人依法進(jìn)行救助”。

上述問題產(chǎn)生的根源是《試行辦法》沒有明確規(guī)定“救助基金”的法人法律地位，導(dǎo)致其不能獨立地履行職責(zé)，其本質(zhì)上成為地方政府部門的一個支付窗口，這大大削弱了救助基金的功能。破解上述問題之關(guān)鍵是:通過立法明確規(guī)定其組織形式與內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，賦予其與立法宗旨相一致的法律地位。

二、決定“救助基金”法律地位的因素

“救助基金”的法律地位是指“救助基金”在法律上具有何種權(quán)利能力和行為能力，其外在表現(xiàn)形式是救助基金的組織形式及其內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)置?！熬戎稹苯M織形式包括法人與非法人組織，“救助基金”具有法人地位是國際主流趨勢，法人模式包括公法人與私法人。非法人組織僅表現(xiàn)為政府的一個具體部門，是救助基金初級階段的組織形式，類似于出納機構(gòu)，受理救助申請(或通知)、復(fù)核、向受害人或醫(yī)院、殯儀館等權(quán)利人撥付款項;當(dāng)救助基金的資金入不敷出時，難有作為，對當(dāng)年無法補償?shù)氖芎θ?，采取三種手段:(1)“拖延賠付”，用下一年度的資金支付上年度拖欠的賠償款;(2)“惜賠”或變相“拒賠”，通過降低對每位受害人的補償標(biāo)準(zhǔn)，減少補償款的支出;(3)臨時申請追加財政補助?！?0〕一國選擇其“救助基金”的法律地位，除了考慮其立法政策和法律制度構(gòu)成等要素外，其首要決定因素是救助基金的宗旨。

“救助基金”法律地位之所以采取法人模式，其最主要原因是救助基金的宗旨及其實現(xiàn)的資金與制度保障?！熬戎稹钡淖谥际窃谙铝星樾蜗卵a償?shù)缆方煌ㄊ鹿适芎θ?(1)肇事機動車逃逸，無法確認(rèn)的;(2)肇事機動車沒有投保機動車責(zé)任強制保險;(3)承保肇事機動車的責(zé)任保險公司破產(chǎn)或失去償債能力(德國);(4)交通事故受害人的搶救費用超過強制責(zé)任保險限額的。其第(4)項具有中國特色，體現(xiàn)了珍惜生命的普世價值觀。

其宗旨要求“救助基金”具有法人地位:(1)可以提高救助受害人的工作效率，避免因不同政府部門間協(xié)作掣肘而出現(xiàn)效率低下的問題。(2)便于受害人行使訴權(quán)。當(dāng)“救助基金”不積極履行救助職責(zé)時，受害人以“救助基金”為被告，積極行使民事訴權(quán)。(3)有助于平衡多方權(quán)益。法人地位一方面有利于在保持“救助基金”穩(wěn)定性的前提下，通過更換不盡責(zé)的公司高管而保障其宗旨實現(xiàn);另一方面通過法人內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置與人員安排，保障保險公司有權(quán)派駐代表進(jìn)入救助基金管理公司的管理層，強化保險公司對救助資金運用的監(jiān)督權(quán)，防止資金被挪用或侵占。(4)便于“救助基金”克服資金不足的困境?，F(xiàn)有資金不能滿足當(dāng)年全部的賠償金訴求時，具有獨立法人地位的“救助基金”，可以其名義對外進(jìn)行擔(dān)保借貸而獲得資金。(5)保障資金增值與防止資金閑置。當(dāng)“救助基金”的資金出現(xiàn)大量剩余時，法人地位一方面有助于救助基金組織及時降低保險公司下年度的交費比例，另一方面有利于“救助基金”通過存款、能及時變現(xiàn)的投資等方式，合理運用該剩余部分資金，實現(xiàn)資金的保值增值?！?1〕

三、中國“救助基金”法律地位的實證研究

中國《試行辦法》沒有對“救助基金”的法律地位及其組織形式做出統(tǒng)一規(guī)定，各省市規(guī)定的“救助基金”名稱不同，如“救助基金管理中心”(上海、重慶等)、“救助基金協(xié)調(diào)小組管理辦公室”(江蘇)、“救助基金管理辦公室”(廣東)，其對應(yīng)的組織形式也各異，除了廣州市道路交通事故社會救助基金管理辦公室具有法人地位以外，其他省市均沒有規(guī)定其“救助基金”的法人地位。

(一)松散式組織形式

所謂松散式組織形式，是指救助基金管理機構(gòu)實行一個部門牽頭、多個部門協(xié)同的聯(lián)合工作機制，〔12〕由政府多個部門分工履行救助基金的職責(zé)。這種模式以上海為代表。上海市制定《上海市道路交通事故社會救助基金管理實施細(xì)則》(以下簡稱《實施細(xì)則》)與《上海市道路交通事故社會救助基金籌措辦法》，成立了“救助基金管理中心”，財政局是其主管部門，救助基金管理中心由市財政局、上海保監(jiān)局、市公安局、市衛(wèi)生局、市農(nóng)委派員組成，實行一個部門牽頭、多個部門協(xié)同的聯(lián)合工作機制?！?3〕這種松散式組織形式，對各政府部門間的配合與協(xié)助提出了很高的要求，如果其中某部門不遵守職責(zé)履行時限，則容易導(dǎo)致“救助基金管理中心”效率低下問題。

為保障各部門職責(zé)協(xié)調(diào)高效運行，上海市規(guī)定了救助基金墊付及追償工作流程。各機構(gòu)履行職責(zé)的時限短，理論上說，從制度層面防止行政機關(guān)工作效率低下的問題，但是，上海市模式仍存在值得商榷的地方。(1)這種立法模式，違反了《試行辦法》第20條關(guān)于救助基金管理機構(gòu)職責(zé)的規(guī)定。上海市的規(guī)定實際上將基金組織定性為財政部門下屬的出納機構(gòu)，將其本應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)分派給公安交管部門、衛(wèi)生局、財政局和其他政府機構(gòu)，大大增加了這些機構(gòu)的工作負(fù)擔(dān)，分散了其履行主要職責(zé)的精力;同時，增加了救助基金運行的工作環(huán)節(jié)。因現(xiàn)行救助基金運行工作環(huán)節(jié)多，總體時效長(總計11個工作日)，如果醫(yī)院不嚴(yán)格執(zhí)行“先搶救后付費”的規(guī)定，〔14〕救助基金就無法發(fā)揮及時救死扶傷的功能。(2)將救助費用支付對象限定為醫(yī)院或殯儀館，這顯然不利于受害人利益保護(hù)。《試行辦法》第三章“救助基金墊付費用”中的“墊付”，其具體內(nèi)涵是指為了及時救助受害人，救助基金先代替侵權(quán)責(zé)任人支付補償費用(搶救費用、喪葬費等)，待侵權(quán)責(zé)任人或其責(zé)任保險公司確定后，救助基金再向這些主體追償。因此，救助基金“墊付”對象應(yīng)包括兩種:其一，受害人及其他代為付費者。當(dāng)受害人生命危急，醫(yī)院在受害人未預(yù)付費情形下不積極提供救治，此時為了及時搶救生命，受害人及其他人已支付了醫(yī)療費。此外，為了及時火化，他人支付了殯儀館費用。這些費用應(yīng)屬于“救助基金”“墊付”的范圍。其二，醫(yī)療搶救機構(gòu)或殯儀館。如果受害人及其家屬沒有支付搶救費或殯儀館費用的，救助基金應(yīng)將這部分費用支付給醫(yī)療搶救機構(gòu)或殯儀館。上海市現(xiàn)有規(guī)定沒有保護(hù)第一種主體訴求，不利于受害人利益保護(hù)?！?5〕(3)救助基金的當(dāng)年資金入不敷出時，救助基金無法通過借貸等方式籌措資金;當(dāng)資金大量結(jié)余時，不能及時采取相應(yīng)的措施，降低來年的保險公司交費標(biāo)準(zhǔn)，避免大量資金因閑置而造成浪費。上海市財政局于2013年5月8日公布《關(guān)于上海市道路交通事故社會救助基金年度財務(wù)報表審計情況》:“截至2012年12月31日，上海市道路交通事故社會救助基金收入約0.85億元，墊付搶救費用49，017.20元，救助基金結(jié)余約0.8445億元”。

鑒于此，上海市應(yīng)通過立法明確規(guī)定救助基金具有法人地位，獨立履行救助職責(zé):負(fù)責(zé)籌集資金;受理受害人、醫(yī)院或殯儀館的救助費用支付申請;依法規(guī)定的情形與支付條件審核這些申請;依法規(guī)定的補償范圍與補償標(biāo)準(zhǔn)支付救助費用;行使追償權(quán);根據(jù)救助基金收支情況，及時向主管機構(gòu)提出調(diào)整交費比例建議;〔16〕當(dāng)年收支入不敷出時，申請財政撥款，或者向銀行等機構(gòu)辦理申請貸款。

(二)松散+委托管理模式

“松散+委托管理模式”，是指專業(yè)機構(gòu)運營、部門分工負(fù)責(zé)的管理體制?！?7〕具體模式是:救助基金的組織形式實行一個部門牽頭、多個部門協(xié)同的聯(lián)合工作機制;政府通過購買服務(wù)的方式，聘請相關(guān)專業(yè)機構(gòu)作為救助基金管理人，負(fù)責(zé)救助基金日常運營管理。這種模式以江蘇為代表。除直轄市外，江蘇是為數(shù)不多的在全省范圍內(nèi)實施統(tǒng)一的救助基金制度。其主管部門為“協(xié)調(diào)小組”，協(xié)調(diào)小組由省人民政府分管副秘書長擔(dān)任組長，省財政廳、江蘇保監(jiān)局、省公安廳、省金融辦、省衛(wèi)生廳、省農(nóng)機局等相關(guān)部門分管負(fù)責(zé)人為協(xié)調(diào)小組成員。省救助基金協(xié)調(diào)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在省財政廳。省救助基金協(xié)調(diào)小組辦公室是救助基金的管理機構(gòu)，承辦協(xié)調(diào)小組交辦的事項。救助基金管理人根據(jù)中央與省級政府有關(guān)道路交通事故社會救助基金的政策和制度，負(fù)責(zé)救助基金的具體運作，并接受省救助基金協(xié)調(diào)小組的監(jiān)督管理。江蘇省救助基金“管理機構(gòu)”與“管理人”的關(guān)系是:(1)前者本質(zhì)上對后者進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo);(2)限額內(nèi)“墊付”的資金，由“管理人”審核與支付，限額以上的墊付申請，由前者受理與審核。

江蘇省借鑒了發(fā)達(dá)國家的一些成功經(jīng)驗:(1)在一定程度上賦予救助基金運行的獨立性，減少中間運行環(huán)節(jié);(2)增加救助基金服務(wù)網(wǎng)點，方便受理“墊付”申請。但這種模式在實踐運行中存在商榷的方面:(1)機構(gòu)設(shè)置缺乏制衡。江蘇省名義上成立了省救助基金協(xié)調(diào)小組，作為救助基金的主管部門，協(xié)調(diào)小組辦公室日常工作由江蘇省財政廳承擔(dān)。由于省救助基金協(xié)調(diào)小組實行年會制度，并根據(jù)實際需要召開臨時會議，因此，協(xié)調(diào)小組職責(zé)實質(zhì)上由財政廳主導(dǎo)。與此同時，江蘇省財政廳對救助基金承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，〔18〕“救助基金協(xié)調(diào)小組辦公室”又是救助基金的管理機構(gòu)。從上述規(guī)定可以看出:江蘇省財政廳集救助基金的主管部門、監(jiān)督與管理機構(gòu)與一身，這種集權(quán)體制設(shè)計，讓其他五部門(公安、金融辦、保監(jiān)、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生)在救助基金管理方面處于“弱勢”地位，因為在救助基金運行過程中，這些部門有其自身的行政需求。財政部門希望少花錢，多干事，低保障，廣覆蓋;公安部門希望多投入，減少道路交通事故糾紛;保監(jiān)部門則關(guān)心墊付是否合理，希望保持、減少交強險保費的提取比例;衛(wèi)生局擔(dān)心醫(yī)院搶救費用能否獲得補償。因此，合理確定救助基金的法律地位、科學(xué)配置救助基金主管機構(gòu)、管理機構(gòu)、受托管理人間的權(quán)力(權(quán)利)，有助于實現(xiàn)救助基金的宗旨。(2)救助基金受托管理人確定的正當(dāng)性問題。受托管理人由江蘇省救助基金協(xié)調(diào)小組以競爭方式從江蘇境內(nèi)相關(guān)專業(yè)機構(gòu)中選擇確定，并對救助基金管理人定期進(jìn)行考核，優(yōu)勝劣汰?！?9〕這種動態(tài)管理模式雖從理論上有助于選擇服務(wù)能力強的受托人，但容易伴生兩個方面的問題:其一，救助基金受托人的變更，容易導(dǎo)致受害人申請的困難;其二，管理人變更后，可能會導(dǎo)致財務(wù)會計資料的缺失。盡管第33條做了補救規(guī)定，但是，一方面增加了變更的成本，另一方面，也難以防范救助基金檔案材料滅失的風(fēng)險?！?0〕(3)通過競標(biāo)方式確定的受托人應(yīng)具有很強的服務(wù)能力。政府通過競標(biāo)的方式確定“救助基金”的受托管理人，一方面可以節(jié)約政府因“購買服務(wù)”而支出的財政資金，另一方面讓專業(yè)服務(wù)能力更強的主體提供服務(wù)。目前，受托人紫金財產(chǎn)保險股份有限公司為“救助基金”唯一指定的管理人，其專業(yè)服務(wù)網(wǎng)點僅覆蓋到區(qū)、縣級，難以發(fā)揮便民作用。

(三)權(quán)責(zé)高度集中的非法人模式

所謂“權(quán)責(zé)高度集中的非法人模式”，是指救助基金的主管部門、管理機構(gòu)和“墊付”通知主體集于一身的管理模式。這種模式以深圳為代表。深圳市救助基金運行機制的權(quán)力設(shè)置過于集中，缺乏必要的監(jiān)督與協(xié)調(diào)機制。深圳市公安交管部門是其道路交通事故社會救助的主管部門，并作為市基金管理委員會的辦事機構(gòu)?！?1〕這種模式將處理事故現(xiàn)場的交通警察與救助基金通知主體、救助基金主管部門、救助基金管理人(辦事機構(gòu))融為一體，雖然減少了救助基金的運作環(huán)節(jié)，可能提高救助基金的“墊付”效率，同時，交警運用其公權(quán)力，有助于保障救助基金追償權(quán)實現(xiàn)的力度。但是，五部委的《試行辦法》確立了救助基金的主管部門、管理機構(gòu)與相關(guān)政府職能部門間分工協(xié)作、相互制約和監(jiān)督的運行機制:主管部門對救助基金實施監(jiān)督檢查，〔22〕救助基金管理機構(gòu)負(fù)責(zé)救助補償服務(wù)職責(zé)，〔23〕公安交通管理部門是啟動救助基金的通知單位?！?4〕深圳市救助基金的管理體制導(dǎo)致公安交管部門將兼具經(jīng)辦人、出納人與監(jiān)管人的多重角色，不利于資金使用方面的監(jiān)督，也不利于受害人或其家屬向公安交管部門通過訴訟行使“墊付”請求權(quán)。

(四)“掣肘”的法人模式

“掣肘”的法人模式以浙江省和廣州市為代表?！?5〕浙江省雖然規(guī)定救助基金管理機構(gòu)為法人模式，但是，沒有發(fā)揮法人模式的任何優(yōu)勢。例如，在救助資金的籌集方面，救助基金組織沒有獨立的權(quán)力，需要依賴政府部門職責(zé)的協(xié)作和上級救助基金的撥款，在救助基金的補償申請方面，教條地理解了五部委關(guān)于公安交管部門通知職責(zé)的規(guī)定，要求浙江省內(nèi)搶救費用的申請，必須先報送公安交管部門初審，交管部門應(yīng)當(dāng)在3個工作日內(nèi)書面通知救助基金管理機構(gòu)，并告知醫(yī)療機構(gòu)?！?6〕這個墊付申請程序過于繁雜，增加了不必要的工作環(huán)節(jié)，大大降低了“墊付”效率，增加當(dāng)事人申請成本。鑒于浙江省明確規(guī)定了“救助基金”有權(quán)向其他政府部門核實墊付申請所涉事實的真實性，這些政府部門有義務(wù)提供協(xié)作，〔27〕因此，“救助基金”應(yīng)具有獨立的受理與審核墊付申請的權(quán)力。

廣州市道路交通事故社會救助基金管理辦公室(下稱“市基金辦”)是市救助基金的管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)市救助基金的日常管理、墊付資金的審核、發(fā)放和追償?shù)染唧w工作，具有獨立法人資格，獨立行使救助基金管理的法律權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)和責(zé)任?！?8〕廣州模式減少了救助基金運行的工作環(huán)節(jié)，理論上大大提高了救助基金工作的獨立性、積極性與工作效率。但遺憾的是，廣州沒有通過其實施細(xì)則規(guī)定救助基金法人的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

四、完善中國“救助基金”法律地位的建議

(一)明確規(guī)定“救助基金”的法律地位是“財團(tuán)法人”

中國《道路交通安全法》第17條規(guī)定，中國實施的是“道路交通事故社會救助基金”，而不是“救助資金”。財團(tuán)法人是指為一定目的而成立的，并由專門委任的人按照規(guī)定的目的使用的各種財產(chǎn)，也稱財產(chǎn)組合?！?9〕根據(jù)中國設(shè)立“救助基金”的目的、資金的來源及其宗旨實現(xiàn)的保障，中國“救助基金”的法律地位應(yīng)屬于財團(tuán)法人。中國道路交通事故社會救助基金法人，作為獨立的公益法人，由民政部門主管，這樣可以將道路交通事故社會救助與其他民政救濟(jì)措施有效結(jié)合，從而減少機構(gòu)間協(xié)調(diào)成本，提高救助效率?！熬戎稹狈ㄈ藷o須層層設(shè)立分支機構(gòu)，除了設(shè)立直屬公益法人總部外，在地方上只設(shè)立省級直屬分支機構(gòu)。

“救助基金”總公司不受理當(dāng)事人的墊付申請，省級救助基金分公司將其受理墊付申請與支付墊付款的具體職責(zé)，通過與經(jīng)營機動車責(zé)任強制保險的保險公司簽訂協(xié)議，委托給后者及其分支機構(gòu)履行，受害人或醫(yī)院直接向其住所地或事故發(fā)生地的任一家保險公司或其分支機構(gòu)申請“救助基金”救助，各保險公司分支機構(gòu)受理后，按照“救助基金”的支付條件和支付標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核，符合條件的，直接將救助基金的補償款支付給受害人(已支付醫(yī)療費的)或醫(yī)院，各保險公司再與“救助基金”按月進(jìn)行核算，由后者支付前者已付賠償款。各省級“救助基金”分級機構(gòu)，對其轄區(qū)內(nèi)保險公司分支機構(gòu)履行救助職能，提供協(xié)助，對辦理結(jié)算等事項進(jìn)行監(jiān)督?！熬戎稹睉?yīng)通過居委會、村委會、網(wǎng)站或114查號臺，將可辦理“救助基金”賠償?shù)谋ｋU公司名稱、地址、聯(lián)系電話等信息公布于眾。

(二)制定全國統(tǒng)一的“救助基金”財團(tuán)法人制度

雖然《試行辦法》規(guī)定省級人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立救助基金。救助基金主管部門及省級以下救助基金管理級次由省級人民政府確定，但是，《試行辦法》無法保障省級行政區(qū)域內(nèi)救助基金制度一致，一方面，因為省級地方政府制定救助基金制度滯后于其轄區(qū)內(nèi)地方政府;另一方面，政府履行職責(zé)的慣常方式是將其職責(zé)在其下級政府間層層分解，省級政府將其設(shè)立救助基金的職責(zé)層層分解給其所轄的市、縣，然后再由市縣制定其相應(yīng)的救助基金制度，彼此間的制度設(shè)計存在較大差異，如福建省、浙江省。此外，為契合機動車在全國范圍內(nèi)行使的特征，國家應(yīng)制定并實行全國統(tǒng)一的救助基金補償規(guī)則，輔之以便捷的救助申請程序。

五、結(jié) 語

中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程已在全國范圍內(nèi)展開，勞動力資源與其他生產(chǎn)要素、生活用品流動已打破地域限制。2013年中央提出“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想，本質(zhì)上是城鎮(zhèn)化要求的反映。機動車運輸成為城鎮(zhèn)化過程必要因素之一，其伴隨的道路交通事故，已成為最嚴(yán)重的人造社會公害之一。機動車侵權(quán)已超越了侵權(quán)責(zé)任人與受害人間的相對關(guān)系，已危及了社會安全，機動車交通事故受害人救濟(jì)已進(jìn)入了三元救濟(jì)時代，即侵權(quán)責(zé)任救濟(jì)、保險救濟(jì)、社會救助基金救濟(jì)。社會救助基金在侵權(quán)責(zé)任救濟(jì)和強制責(zé)任保險救濟(jì)無法發(fā)揮作用的前提下，救助受害人。其功能要求在一個國家內(nèi)建立統(tǒng)一的救助基金組織，執(zhí)行統(tǒng)一的救助條件、救助范圍、救助標(biāo)準(zhǔn)，救助基金的資金在全國范圍內(nèi)流動，摒棄現(xiàn)行的以省、市、縣為單元的分而治之格局。救助基金的資金應(yīng)全國統(tǒng)一流動，資金的運行最終必須實現(xiàn)全國統(tǒng)一，采取統(tǒng)支統(tǒng)收，支收統(tǒng)一的方式實現(xiàn)共同賬戶管理?！?0〕要實現(xiàn)這樣的目標(biāo)，首先就應(yīng)建立全國統(tǒng)一的“道路交通事故社會救助基金有限公司”。

注釋:

〔1〕Jack P.Gibbs and Walter T.Martin，Urbanization，Technology，and the Division of Labor:International Patterns，American Sociological Review，1962，No.5，p.667.

〔2〕Hope Tisdale，The Process of Urbanization，Social Forces，1942，No.3，p.315.

〔3〕Kingsley Davis，The Origin and Growth of Urbanization in the World，American Journal of Sociology，1955，No.5，p.430.

〔4〕Jan K.Brueckner，Third World Urbanization:A Model with Empirical Evidence，Economic Development and Cultural Change，1990，No.3，p.487.

〔5〕G.Beyer，Some Remarks on the Social，Economic and Demographic Aspects of Urbanization，European Demographic Information Bulletin，1974，No.4，p.178.

〔6〕維基百科“城鎮(zhèn)化”詞條。http://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%9F%8E%E5%B8%82%E5%8C%96#cite_note-1。2015年3月23日。

〔7〕http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs358/zh/index.html，2015年1月18日。

〔8〕http://wenku.baidu.com/view/d9bdf7e85ef7ba0d4a733b30.html，2014年12月2日。公安部網(wǎng)站不能及時、詳實地公布這些數(shù)字，尤其是近幾年，公安部網(wǎng)站幾乎不刊登該數(shù)字，研究者只能從其他媒體報導(dǎo)中獲得只言片語。

〔9〕《試行辦法》第3條。

〔10〕《浙江省道路交通事故社會救助基金省級財政補助資金管理暫行辦法》第12條。

〔11〕中國《道路交通事故社會救助基金財務(wù)管理暫行規(guī)定》(2009年12月27日，財金〔2009〕175號)第12條。

〔12〕〔14〕《上海市道路交通事故社會救助基金管理實施細(xì)則》第6、33條。

〔13〕《上海市道路交通事故社會救助基金管理機構(gòu)成員單位職責(zé)分工及工作流程》。

〔15〕這種情形在江蘇也存在。江蘇在實踐中，下列兩種情形拒絕賠付:(1)受害人身份無法查明，其他公民墊付的醫(yī)療費;(2)個人申請搶救、喪葬費用的，該費用不能劃到個人賬戶。見中國江蘇網(wǎng)http://jsnews.jschina.com.cn/system/2011/08/14/011461451.shtml，2014年8月26日。

〔16〕《上海市道路交通事故社會救助基金籌措辦法》第4條。

〔17〕〔18〕〔19〕〔20〕《江蘇省道路交通事故社會救助基金管理實施辦法》第3、5、23、33 條。

〔21〕《深圳市道路交通事故社會救助暫行辦法》第7條。

〔22〕〔23〕〔24〕《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》第5、20條，第4條第3款。

〔25〕〔26〕〔27〕《浙江省道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》第7、15、21條。

〔28〕《廣州市道路交通事故社會救助基金管理實施細(xì)則》(2013年5月10日)第8條。

〔29〕魏振瀛:《民法(第三版)》，北京:北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2007年，第81頁。

〔30〕侯永康、黃民主:道路交通事故社會救助基金的建立與運行之構(gòu)想，《公安研究》2005第3期。