社會問責與地方政府環(huán)境治理探析

◎周孜予 （復旦大學法學院，上海200032）

社會問責與地方政府環(huán)境治理探析

◎周孜予 （復旦大學法學院，上海200032）

改革開放以來，我國經(jīng)濟的快速發(fā)展也導致了生態(tài)環(huán)境的進一步惡化，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境不對稱的矛盾加?。恨r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程加快，生態(tài)指數(shù)遞減；工業(yè)集成化發(fā)展，污染狀況嚴重；政府管控經(jīng)濟熱，管控環(huán)境冷。政府環(huán)境剛性治理嚴重缺失：行政問責缺乏力度、法律問責亟待規(guī)范和職務問責梗阻多。完善政府環(huán)境治理社會問責的機理和對策在于：嚴格規(guī)范問責主體、合理設計問責內(nèi)容、改革創(chuàng)新問責方式和著力尋求問責效果。

地方政府；環(huán)境治理；社會問責

改革開放30年來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得了令世界矚目的增長速度，GDP在總量上已經(jīng)超過日本，成功晉升到世界第二的位置。但是，這種發(fā)展與增長是以高投入、高消耗和高污染的粗放型為特征的，經(jīng)濟的快速發(fā)展也導致了生態(tài)環(huán)境的進一步惡化。筆者認為，要實現(xiàn)對環(huán)境的有效治理，保證環(huán)境的持續(xù)改善，僅有對政府治理能力的約束是不夠的，還應探索全社會對環(huán)境問題的有力約束，形成剛性的社會問責機制。

一、經(jīng)濟的快速發(fā)展與環(huán)境匹配不對稱的表現(xiàn)

1.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程加快，生態(tài)指數(shù)遞減。據(jù)有關資料顯示：新中國成立初期全國水土流失面積為116萬平方公里，占國土面積的1/9，新時期以來發(fā)展為189.4萬平方公里，占國土面積的18%；全國年內(nèi)凈減少耕地面積8.02萬公頃，全國現(xiàn)有土壤侵蝕總面積達到2.95億公頃，占國土面積的30.7%；上個世紀草原退化率為15%，進入新時期以來，草原退化率增長至23%。造成農(nóng)業(yè)生態(tài)指數(shù)遞減的原因主要有自然因素和人為因素，其中：人為因素對生態(tài)指數(shù)的干擾大大超過了自然因素對生態(tài)指數(shù)的影響。

2.工業(yè)集成化發(fā)展，污染狀況嚴重。據(jù)有關調查顯示：我國長江、黃河等十大水系1/3遭到污染，主要河流湖泊富營養(yǎng)狀態(tài)達到27.8%，導致全國近一半居民飲用水不達標準。2012年，全國廢水排放總量684.8億噸。其中，工業(yè)廢水排放量221.6億噸，占廢水排放總量的32.3%；城鎮(zhèn)生活污水排放量462.7億噸，占廢水排放總量的67.6%；集中式污染治理設施（不含污水處理廠）廢水排放量0.5億噸，占廢水排放總量的0.1%。我國工業(yè)廢氣排放總量達到635519億立方米，工業(yè)固體廢物排放量達到144.2萬噸，處于發(fā)展中國家前列。2013年以來，霧霾出現(xiàn)的頻率、波及范圍和污染程度，更是前所未有的。全國平均霧霾天數(shù)為29.9天，較常年同期偏多10.3天，達到52年來的峰值。因此，治理工業(yè)集成化后帶來的空氣污染、水體污染和固體廢棄物等環(huán)境污染問題，迫在眉睫。

3.政府管控經(jīng)濟熱，管控環(huán)境冷。我國地方政府對治理環(huán)境整體重視不夠，有的把發(fā)展經(jīng)濟與保護環(huán)境對立起來，認為二者同時抓得不償失，應先集中抓好經(jīng)濟，待經(jīng)濟有了基礎再抓環(huán)境；有的把治理環(huán)境看成是費力不討好的事情，把主要精力投放到基本建設、上項目，保增長上；有的治標不治本，在制度建構、依法治理和提高管理者素養(yǎng)方面下功夫不夠；有的認為治理環(huán)境成本太高……地方政府這種“片面的發(fā)展觀導致生態(tài)環(huán)境危機日益加劇，生態(tài)環(huán)境的狀況已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展能否持續(xù)的關鍵所在”［1］。政府主體性缺失影響著環(huán)境治理的力度和進程，必須得到重視。

二、政府環(huán)境剛性治理的缺失呼喚社會問責的啟動

為增強政府對管控環(huán)境的責任，中央制定了一系列重要制度章程，如《中華人民共和國環(huán)境保護法》，進一步明確了環(huán)境建設的方向和責任主體。但是，由于一些規(guī)定的不到位，致使許多規(guī)定停留在要求層面，沒有真正轉化為治理環(huán)境的有效約束力。政府環(huán)境剛性治理缺失，表現(xiàn)在：

1.行政問責缺乏力度。行政問責第一位的問題是理清問責主體，明確誰來問責，向誰問責。行政問責主體可以劃分為：同體問責和異體問責兩種。同體問責，問責的主體僅限于上級機關和有關領導，而地方政府機關和職能部門對環(huán)境保護既擁有行政權，又是環(huán)境保護的責任主體，如此就造成了問責模糊，體現(xiàn)在現(xiàn)有地方政府行政法規(guī)和職責設定上，對政府在保護環(huán)境方面應負的責任規(guī)定不清晰，問責也不嚴厲，政府機關與領導者的責任追究往往混在一起，使問責在實際操作中難以兌現(xiàn)。異體問責，將新聞媒體、社會公眾等監(jiān)督主體劃入了行政問責的主體之中，導致問責主體范圍過寬。行政問責第二個要義是明晰問責的內(nèi)涵。要明確追究主體什么責任，怎樣追究責任。而現(xiàn)行地方行政法規(guī)中這方面規(guī)定得比較籠統(tǒng)，有些內(nèi)容似是而非，缺乏質的規(guī)定性，致使問責流于形式。行政問責的第三個關鍵點是強化主體倫理支撐。按照社會倫理學理論，任何行政法規(guī)不可能囊括所有被規(guī)范行為，政府官員執(zhí)不執(zhí)行行政規(guī)則，接不接受問責與問責的力度有關，與被問責者的心靈和修養(yǎng)也有關。地方政府一些官員心靈素養(yǎng)、道德水準與行政問責不相適應，從思想倫理上自覺不自覺地排斥行政問責，致使問責半途而廢。

2.法律問責亟待規(guī)范。“對于任何一個社會來說,制度規(guī)范都是最為基本的方面。”［2］1989年年底，我國頒布了《環(huán)境保護法》，以后根據(jù)法律實施的客觀要求不斷修改其內(nèi)容，特別是近年來，全國人大會議對《環(huán)境保護法》做了多次修改，環(huán)境法律問責的內(nèi)容更加豐富。但是，《環(huán)境保護法》雖然強化了法律責任追究，規(guī)定行政機關在環(huán)境問題上，如有違法行為且造成嚴重后果，主要負責人要引咎辭職。但嚴重后果的具體指向和規(guī)定并不清晰，致使問責實踐很難推進；同時規(guī)定：任何環(huán)境評價機構如果做出虛假評價，可以追究其連帶民事責任，這一規(guī)定的分量很重，但什么是虛假評價規(guī)定得并不具體，也影響了法律問責的順利實施。與此同時，在《環(huán)境保護法》中還出現(xiàn)了一些“可以”字樣，這種不確定的規(guī)定，增加了軟性，導致了執(zhí)行中的隨意性；另外，像水污染防治和大氣污染防治的法律問責，是公眾密切關注的熱點問題，關乎老百姓的切身利益，《環(huán)境保護法》理應有明確的硬性的規(guī)定，但其規(guī)定得卻很不夠，問責規(guī)定帶有很大彈性，在執(zhí)行中難以把握。

3.職務問責梗阻多。在我國現(xiàn)有體制下，對治理環(huán)境的職務問責是最有效的問責，只有把治理環(huán)境問題的問責上升到各級領導特別是主要領導的層面，問責才能達到更高效率。但是，在實際運行中要抵達這個層面的阻力是比較大的。有的領導并不重視環(huán)境問題，不愿承擔環(huán)境建設責任，更拒絕這方面的問責；有的領導干部認為保護環(huán)境是具體管理部門的責任，不是領導的責任，領導都是好的，對環(huán)境建設的要求是明確的，因而把責任都推給下面，環(huán)境問責變成了上下級之間的責任推諉，導致環(huán)境問責不公；有的領導干部認為許多環(huán)境問題不是地方能解決的，像大氣污染、河流治理、資源保護等出現(xiàn)問題下面不應該承擔什么責任；有的職能部門認為，環(huán)境出了問題有當事人，誰是當事人誰負責任，職能部門要負的責任只能是監(jiān)管不力的責任，直接責任與己無關，但是有時為了平息眾怒，給公眾一個交代，就采取簡單的方式直接推出相關的官員承擔責任，風頭一過，官復原職，行政問責的懲處作用不夠。環(huán)境問責不公同時也會產(chǎn)生環(huán)境問責不實問題。通常情況下，黨政官員會先于其他調查問責機構介入環(huán)境事故和環(huán)境事件中，為了淡化社會影響和避免承擔責任，部分黨政機關玩忽職守、濫用職權回避責任，減輕懲處，使環(huán)境問責不能正常開展和落實。

三、社會問責對改善政府環(huán)境治理模式的有效作用

1.社會問責延伸了政府環(huán)境治理責任的內(nèi)涵。環(huán)境的公益性決定了政府的責任性，任何國家無論何種性質都不能回避對環(huán)境建設的責任。但是，環(huán)境問題環(huán)節(jié)眾多、層次復雜、覆蓋面巨大，即使是最負責任的政府也不能包容所有問題。因此，政府之外繼續(xù)尋找責任鏈條與政府治理責任形成共同體，環(huán)境才能被責任所征服。在這方面，西方發(fā)達國家在不斷強化政府對環(huán)境治理責任的同時，也在不斷探索更加廣泛的環(huán)境治理主體責任模式。正是在這個意義上，社會問責被廣泛推廣為一種對環(huán)境治理的有效約束機制。通常情況下，社會問責是指依靠公民參與來加強行政問責的途徑，通過普遍的市民或公民社會組織，以其直接或間接的方式來推進行政問責。這種問責既是政府在環(huán)境問題上不規(guī)則、不法治、不作為的對立物和監(jiān)督體，又是政府治理環(huán)境責任合成的延伸和補充，在實踐上既彌補了政府管控環(huán)境的天然不足，又對政府在環(huán)境上的應有作為形成強有力的約束杠桿。認真研究環(huán)境社會問責的要義，把社會問責與政府負責有機統(tǒng)一起來，必將使環(huán)境問題得到更加有效的治理。

2.社會問責拓展了政府環(huán)境治理監(jiān)督的覆蓋面。我國地方政府責任承載量很大，環(huán)境建設只是政府在謀劃社會全面發(fā)展中必須考慮的任務和職責之一。實踐中，一些地方在改善環(huán)境方面出現(xiàn)的問題，包括大氣污染、水質不合格等問題并不完全是因為政府不作為造成的，與我國經(jīng)濟整體發(fā)展狀況、環(huán)境承載者素養(yǎng)以及社會綜合條件等多方面因素不無關系。“政府追求社會發(fā)展的GDP目標，公眾尤其是新興的中產(chǎn)階級更重視其生存環(huán)境的生態(tài)指標。”［3］為加強對環(huán)境治理的監(jiān)督，我國從計劃經(jīng)濟時期起從中央到地方都設立了環(huán)保局，目前，即使這一專門監(jiān)督機構全方位發(fā)揮了作用，也無法滿足對錯綜復雜環(huán)境問題有效監(jiān)督的要求。以社會公眾為主體的社會問責一旦建立起來，不僅豐富了環(huán)境建設制約監(jiān)督的合理內(nèi)涵，也將拓寬對環(huán)境問題監(jiān)督制約的覆蓋面，把環(huán)境問題全方位置于公眾的監(jiān)督制約之下，這對于破解久治不愈、長期困擾我們的環(huán)境問題具有十分重要的現(xiàn)實意義。

3.社會問責加大了政府環(huán)境治理行為的壓強。社會問責的主要對象不是環(huán)境問題本身，而是對環(huán)境負有重要責任的政府。地方政府對環(huán)境治理的成效不能由政府自身來進行評價，而應由公眾來評價。以往政府在推進環(huán)境建設上也要接受上級組織、人民群眾和社會不同階層等多層次的異體監(jiān)督，也形成了一系列制度法規(guī)，但由于缺乏剛性的社會問責機制，使政府在推進環(huán)境建設中沒有太大壓力，即使環(huán)境出現(xiàn)嚴重問題，政府依賴公共權力也可以大事化小，小事化了，最終不了了之。有些環(huán)境問題即使納入法律層面，在我國現(xiàn)有體制下，政府也可能通過權力協(xié)調而逃避責任。社會問責的優(yōu)勢在于：代表廣大社會層面直接針對政府在環(huán)境建設上存在的問題進行問責，其結果必然會加大政府在解決環(huán)境問題上的壓力，使之有所作為，這種機制建構好了，其約束力和穿透力就能超越政府權力的逆向行駛，使政府在環(huán)境治理上不敢消極、不敢懈怠、不敢應付。

四、完善政府環(huán)境治理社會問責的機理和對策

環(huán)境的社會問責，是針對復雜的環(huán)境建設問題和政府在環(huán)境問題上能否作為而制定的制度和法規(guī)。增強社會問責的公信度和威懾力，具體在于：

1.嚴格規(guī)范問責主體。明確環(huán)境社會問責主體，即由誰來承擔環(huán)境社會問責，是有效實施環(huán)境社會問責的前提和基礎。鑒于同體問責和異體問責各自的優(yōu)劣，筆者認為，環(huán)境社會問責的主體不能過多過亂，應堅持精干管用。環(huán)境社會問責的主體應該包括：人大代表、政協(xié)委員、臨時群眾代表、民主黨派和無黨派人士以及輿論媒體等。人大代表、政協(xié)委員要行使對地方環(huán)境治理狀況的問責權。人大代表是由社會各階層人民群眾推選出來的，代表了人民群眾的利益和愿望，政協(xié)委員也是按照法定程序，由民主黨派和人民團體推選出來的，代表各自的利益。環(huán)境治理是人大代表和政協(xié)委員普遍關注的熱點問題，由他們對環(huán)境問題實施問責是理所當然的。由社會各階層人民群眾推出的臨時群眾代表要行使對地方環(huán)境治理狀況的問責權。這些代表能夠體現(xiàn)一定時期內(nèi)社會公眾對環(huán)境治理的意見和要求，由他們行使問責權是恰如其分的。民主黨派和無黨派人士要行使對地方環(huán)境治理狀況的問責權。民主黨派作為參政黨，對環(huán)境這一關乎國家永續(xù)發(fā)展的問題理應行使問責權。人民團體和社會中介組織要行使對地方環(huán)境治理狀況的問責權。這些團體和組織代表了各個領域、各個層次人民群眾的具體利益，由他們進行問責也是適合的。媒體網(wǎng)絡要行使對地方環(huán)境治理狀況的問責權。媒體網(wǎng)絡代表了人民群眾最強烈的呼聲，能加大問責的覆蓋面，增強問責的威懾力。充分發(fā)揮這些問責主體的環(huán)境問責作用，對于全方位、多角度、各層次地發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題，減少環(huán)境問責不公、不實現(xiàn)象，著實開展環(huán)境問責、監(jiān)督環(huán)境治理等方面都能起到積極的作用。

2.合理設計問責內(nèi)容。合理設計問責內(nèi)容是實施環(huán)境社會問責的基本工作，也是能否保證社會問責有效運行的重要支撐。地方在治理環(huán)境上涉及的問題眾多，問責內(nèi)容既要做到設計科學，內(nèi)涵外延嚴密，定性準確，又要做到清晰明了，簡潔易行，不留盲區(qū)，不留死角，不留彈性空間。一是加強對地方政府環(huán)境執(zhí)法狀況的問責。對上有政策下有對策、消極回應制度與法規(guī)安排、拒不執(zhí)行有關規(guī)定的政府官員，或陽奉陰違、不按制度法規(guī)辦事而按潛規(guī)則辦事的政府官員，或無視制度法規(guī)權威、借各種理由隨意篡改和變通制度法規(guī)內(nèi)容的政府官員要進行問責。二是加強對地方政府履行環(huán)境保護職責狀況的問責。對只抓經(jīng)濟建設，無視甚至有意排斥環(huán)境的地方行政官員，或對環(huán)境出現(xiàn)問題視而不見、久拖不辦的地方行政官員，或對治理環(huán)境消極怠工、玩忽職守的地方行政官員要進行問責。三是加強對地方發(fā)生環(huán)境事故造成人民生命財產(chǎn)嚴重損害狀況的問責。對地方環(huán)境事故頻發(fā)、案件激增，人民群眾怨聲載道的地方行政官員，要嚴厲追究其領導責任、行政責任和法律責任，絕不姑息。

3.改革創(chuàng)新問責方式。一是充分發(fā)揮權力機關作用，省級以下人大要建立環(huán)境專項質詢制度。人大專門委員會要研究考證人民群眾對環(huán)境熱點問題的關切，梳理和提出質詢題目，每一年圍繞環(huán)境問題至少召開兩次由環(huán)境負責官員參加的質詢會，由人大代表向地方政府官員提出環(huán)境問題的詢問和質詢，政府官員要當場答復有關環(huán)境問題的質詢，當場不能完全答復的，會后要限定時間以書面形式予以答復，對拒絕答復的政府官員，人大代表有權提出對政府官員的責任追究。二是推出由群眾代表參加的環(huán)境專項問題聽證會。政府有關負責同志根據(jù)一段時間內(nèi)群眾對環(huán)境問題的強烈要求，不定期召開由群眾代表參加的聽證會。群眾代表針對當前環(huán)境建設存在的涉及人民群眾切身利益的焦點問題，提出疑問，要求出席會議的政府官員做出客觀公正的解答。政府官員對群眾代表提出的問題要給予定性、定量和定法式的回答和解決。如出現(xiàn)所問非所答，或對提出問題推卸責任，或對答復采取抵制態(tài)度，群眾代表有權向有關方面提出申訴甚至控告。三是實行地方政府行政官員環(huán)境問題連帶責任制。環(huán)境問題關系國計民生，不得有任何懈怠。對一些地方環(huán)境治理中長期得不到整治、群眾反應強烈的問題，要盡快擺上重要議事日程，既要對環(huán)境直接責任人進行問責，也要對負間接責任的分管政府官員進行問責，還要對一方主要領導進行問責。

4.著力尋求問責效果。一是把群眾滿意度作為環(huán)境問責效果考核的關鍵指標。發(fā)揮群眾對環(huán)境問責治理過程的監(jiān)督作用，接受群眾對環(huán)境治理效果的考核意見，要把群眾的滿意度作為地方政府治理環(huán)境問題的關鍵考核要素，充分發(fā)揚民主政治，以確保環(huán)境整治做到實處，做到好處，真正造福人民群眾。二是形成以政府部門為主導的檢察機構，完善相關環(huán)境建設督查機制。地方政府要圍繞環(huán)境治理問題經(jīng)常召開會議，認真總結環(huán)境建設工作，發(fā)現(xiàn)問題解決問題，特別要認真檢查環(huán)境制度和法規(guī)的落實情況，并把落實情況納入行政官員考核內(nèi)容，作為能否晉升的重要依據(jù)；地方政府要組建環(huán)境建設督查機構，從有關方面抽調得力人員，不定期深入有關單位和現(xiàn)場，檢查督促環(huán)境制度法規(guī)的落實情況，并及時向上級有關部門報告情況，發(fā)現(xiàn)隱患及時處理，強化跟蹤問效；要針對環(huán)境建設的關鍵問題定期對行政官員進行專題培訓，不斷增強環(huán)保意識，進一步樹立建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會、建設美麗中國、環(huán)境興國家興的思想觀念。

［1］龔萬達，劉祖云.馬克思生態(tài)內(nèi)因論視閾中的生態(tài)文明與轉變經(jīng)濟發(fā)展方式［J］.江淮論壇，2013，（1）：10-15.

［2］張康之.公共管理：社會治理模式的轉型［J］.天津社會科學，2002，（4）：57-63.

［3］張勁松.鄰避型環(huán)境群體性事件的政府治理［J］.理論探討，2014，（5）:20-25.

（責任編輯：溫美榮）

D693.62；X22

A

1005-460X（2015）02-0093-03

2014-12-22

教育部人文社會科學規(guī)劃項目“非公有制林業(yè)管理法律制度體系研究”（11YJA820002）

周孜予（1980—），女，黑龍江綏化人，博士后，東北林業(yè)大學文法學院副教授，碩士生導師，從事行政法學等研究。