治理現(xiàn)代化進(jìn)程中非營(yíng)利組織的困境與政府的責(zé)任

◎王 斌 ◎陳 躍

（西南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶400715）

治理現(xiàn)代化進(jìn)程中非營(yíng)利組織的困境與政府的責(zé)任

◎王 斌 ◎陳 躍

（西南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶400715）

實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)要求將國(guó)家治理與社會(huì)治理作為一個(gè)整體來認(rèn)識(shí)。治理現(xiàn)代化進(jìn)程中非營(yíng)利組織與政府的關(guān)系在政策領(lǐng)域合作不斷加強(qiáng)。其現(xiàn)實(shí)困境是：以政府的體制吸納為基礎(chǔ)而發(fā)展起來的社會(huì)治理主體系統(tǒng)，會(huì)造成社會(huì)的自組織能力下降；政府在社會(huì)治理領(lǐng)域的強(qiáng)勢(shì)行為，很可能造成非營(yíng)利組織和社會(huì)公眾對(duì)未來預(yù)期的判斷力和承受能力的下降；政府在社會(huì)治理中的絕對(duì)主導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，也會(huì)造成政府權(quán)力的無限擴(kuò)張，對(duì)非營(yíng)利組織造成擠壓。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理層面的政府與社會(huì)治理層面的非營(yíng)利組織有效合作，必須明確政府在社會(huì)治理中的角色和責(zé)任。其責(zé)任就是構(gòu)建科學(xué)的社會(huì)治理體系，即構(gòu)建社會(huì)信任機(jī)制、信息共享機(jī)制、公共對(duì)話機(jī)制、改革非營(yíng)利組織的登記制度，真正實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的公共政策是：構(gòu)建非營(yíng)利組織存在與發(fā)展的“四維”合法性政策，完善非營(yíng)利組織運(yùn)行與發(fā)展的資源獲取政策。

國(guó)家治理；社會(huì)治理；治理現(xiàn)代化；非營(yíng)利組織；政府責(zé)任

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中提出了創(chuàng)新社會(huì)治理體制的改革任務(wù)，即積極開展以改進(jìn)社會(huì)治理方式為重要的改革途徑，以構(gòu)建系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)為具體內(nèi)容的改革工作。面對(duì)這一改革和創(chuàng)新，迫切需要準(zhǔn)確把握政社分開的邊界和社會(huì)治理存在的困境，明確非營(yíng)利組織和居民在社會(huì)治理創(chuàng)新中的角色和作用，明確政府在社會(huì)治理中的責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。

一、治理現(xiàn)代化進(jìn)程中非營(yíng)利組織與政府的關(guān)系

習(xí)近平總書記指出：“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度?！边@表明治理現(xiàn)代化就是國(guó)家和社會(huì)各項(xiàng)體制機(jī)制的法治化、協(xié)調(diào)化，也就是說不僅需要國(guó)家政府治理機(jī)制的規(guī)范化、法治化，而且需要社會(huì)組織的規(guī)范化、法治化，并構(gòu)建國(guó)家政府治理與社會(huì)組織治理協(xié)調(diào)統(tǒng)一的治理體系，這是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。

（一）我國(guó)非營(yíng)利組織與政府關(guān)系的基本判斷

自20世紀(jì)90年代以來，隨著我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革與事業(yè)單位改革的推進(jìn)，社會(huì)服務(wù)與社會(huì)管理逐步呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)。很多社會(huì)服務(wù)性事務(wù)逐步轉(zhuǎn)向事業(yè)機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)實(shí)體。同時(shí)，越來越多的非營(yíng)利組織也開始活躍在不同領(lǐng)域。

1.非營(yíng)利組織變革與發(fā)展的起點(diǎn)

自1995年以來，我國(guó)非營(yíng)利組織自上而下地產(chǎn)生了巨大的變革。變革的推力來自政府自上而下的改革。為了扭轉(zhuǎn)政府主辦的非營(yíng)利組織機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下等問題，在20世紀(jì)90年代初期提出了“政社分開”，特別是一些新建的各類社會(huì)組織實(shí)行了經(jīng)費(fèi)自籌、人員自聘、活動(dòng)自定的方針［1］。

變革的推力來自于政府職能的部分轉(zhuǎn)移。職能變遷的結(jié)果是國(guó)家讓渡了部分公共空間，這是政府主辦非營(yíng)利組織得以自主行動(dòng)的基礎(chǔ)；尤其是實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，非營(yíng)利組織從社會(huì)、市場(chǎng)獲取資源的可能性大幅度增加，這也吸引了部分有能力募集資金或通過服務(wù)收費(fèi)的非營(yíng)利組織的變革。在非營(yíng)利組織變革的過程中，政府希望通過改革減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，通過分權(quán)激活非營(yíng)利組織的活力。但是一些業(yè)務(wù)主管部門出于利益方面的原因也不愿意放棄對(duì)非營(yíng)利組織的控制權(quán)。同時(shí)，非營(yíng)利組織在自身的變革中，既希望組織有獨(dú)立的人事權(quán)、財(cái)權(quán)與決策權(quán)，又希望組織能夠繼續(xù)享有政府給予的穩(wěn)定的資金來源、福利待遇和準(zhǔn)行政權(quán)力。因此，它們往往處于獨(dú)立與依附的兩難境地之中［2］。

因此，在改革的過程中，政策的推行非常緩慢，非營(yíng)利組織變革的推力不大，非營(yíng)利組織的發(fā)展還是難以離開政府各方面的支持。

2.非營(yíng)利組織與政府在政策領(lǐng)域合作不斷加強(qiáng)

自1995年以來，我國(guó)非營(yíng)利組織在變革中，整體實(shí)力有了明顯提高，學(xué)術(shù)界和政府部門開始重視非營(yíng)利組織在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用與地位。特別是通過非營(yíng)利組織、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)與政府部門的三方合作的方式，以清華大學(xué)為主的高校成立了專門的非營(yíng)利組織研究機(jī)構(gòu)，政府部門也開始重視非營(yíng)利組織的作用。特別是在環(huán)保、扶貧、行業(yè)管理、社區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域的合作，非營(yíng)利組織的社會(huì)影響日益擴(kuò)大［3］。

在思想理念方面，一些有影響力的非營(yíng)利組織通過舉辦各類國(guó)際、國(guó)內(nèi)會(huì)議，營(yíng)造了非常有利的發(fā)展環(huán)境。特別是在1999年7月清華大學(xué)首次舉辦“非營(yíng)利部門與中國(guó)發(fā)展”國(guó)際會(huì)議后，我國(guó)學(xué)術(shù)界、非營(yíng)利組織與政府部門共同舉辦和參與的大型國(guó)際會(huì)議非常頻繁。在這樣具有共識(shí)的氛圍下，非營(yíng)利組織通過各種渠道影響政府政策的能力有所增強(qiáng)。一些自上而下的非營(yíng)利組織依靠其與業(yè)務(wù)主管部門的關(guān)系，直接向有關(guān)政府部門提出政策建議。而一些自下而上的非營(yíng)利組織則是通過媒體影響政府的政策；另外，自下而上的非營(yíng)利組織影響政府決策的另一個(gè)途徑是依靠組織領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的身份、地位在每年的“兩會(huì)”期間(人大、政協(xié)會(huì)議)提出議案，或以民主黨派的身份提出政策建議。

（二）政府與非營(yíng)利組織合作的機(jī)遇與矛盾

我國(guó)非營(yíng)利組織從1988年的4 446個(gè)增長(zhǎng)到2013年的54萬多個(gè)［4］，其中活躍在環(huán)境保護(hù)、資源管理、弱勢(shì)群體救助以及扶貧等領(lǐng)域中的非營(yíng)利組織也在逐年增加，在眾多領(lǐng)域?yàn)樯鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，政府也已經(jīng)認(rèn)識(shí)到非營(yíng)利組織的作用，相繼出臺(tái)了一系列的政策法規(guī)以及條例，促進(jìn)非營(yíng)利組織的發(fā)展。非營(yíng)利組織正在成為中國(guó)社會(huì)發(fā)展一支不可忽視的力量，為更好地服務(wù)社會(huì)奠定了良好的基礎(chǔ)。

正是由于非營(yíng)利組織在我國(guó)的發(fā)展，才催生了將許多由政府控制與管理的社會(huì)服務(wù)職能逐漸轉(zhuǎn)移到非營(yíng)利組織的實(shí)際要求。政府對(duì)于任意增長(zhǎng)的非營(yíng)利組織的政策，從控制到鼓勵(lì)正在發(fā)生更穩(wěn)定的轉(zhuǎn)變。一系列有關(guān)非營(yíng)利組織管理的法規(guī)條例，特別是根本性法律，即將或正在形成出臺(tái)中。非營(yíng)利組織的地位將會(huì)越來越合法化和公眾化。

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了全面深化改革的目標(biāo)和任務(wù)，這就為我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展創(chuàng)造了極好的機(jī)遇，以彌補(bǔ)長(zhǎng)期以來在此領(lǐng)域存在的政府缺位問題，特別是為我國(guó)非營(yíng)利組織在政府和企業(yè)都難以充分發(fā)揮作用的社會(huì)領(lǐng)域找到極大的發(fā)展空間。按照《決定》中所指出的改革，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會(huì)組織直接登記制度的逐步實(shí)施，非營(yíng)利組織的雙重管理體制有一定的突破。但是分級(jí)管理和非競(jìng)爭(zhēng)性政策還是存在的，因此在處理政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系中，還會(huì)存在著一定的障礙。按照現(xiàn)有的登記管理?xiàng)l例，非營(yíng)利組織的活動(dòng)范圍不得超過登記機(jī)關(guān)的管轄范圍，嚴(yán)格限制跨地域活動(dòng)，嚴(yán)格限制設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。通過分級(jí)登記管理和行政區(qū)劃系統(tǒng)，把非營(yíng)利組織限定在彼此分離的地域范圍之內(nèi)，造成了現(xiàn)實(shí)的行政分割狀態(tài)。分級(jí)管理和非競(jìng)爭(zhēng)性政策，實(shí)際上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在非營(yíng)利組織管理中的復(fù)制。隨著《決定》的實(shí)施，以及我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，政府與市場(chǎng)的邊界日益清晰，政府的很多服務(wù)功能將向非營(yíng)利組織轉(zhuǎn)移，向社會(huì)轉(zhuǎn)移，原有的非營(yíng)利組織的分級(jí)管理體制必將面臨一系列問題。其中，最為困難的就是解決由政府所設(shè)定的非競(jìng)爭(zhēng)政策。這一政策的存在，將通過人為手段保護(hù)已有的自上而下的非營(yíng)利組織，同時(shí)也限制了自下而上的非營(yíng)利組織的設(shè)立，造成法制上的障礙，不利于非營(yíng)利組織的健康發(fā)展。

值得注意的是，在政府與非營(yíng)利組織的合作中，特別是將政府的部分公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)向非營(yíng)利組織的過程中，由于許多非營(yíng)利組織的思路、做法、管理機(jī)制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制與政府的方式迥然不同，或者存在著不相一致之處，使政府對(duì)非營(yíng)利組織的態(tài)度既有支持又有疑慮。這就造成了政府通過一些政策來限制非營(yíng)利組織的發(fā)展。例如，在當(dāng)前的政策法規(guī)中的一些管理規(guī)定，限制了非營(yíng)利組織在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的有效參與；在公共政策財(cái)政預(yù)算中沒有專項(xiàng)支持非營(yíng)利組織的預(yù)算安排和政策設(shè)置。政府的矛盾心態(tài)和現(xiàn)有的政策法規(guī)體系，實(shí)際上阻礙了非營(yíng)利組織在社會(huì)治理和公共服務(wù)中的發(fā)展，也必然影響兩者的合作。

二、社會(huì)治理中非營(yíng)利組織與政府關(guān)系的現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)社會(huì)治理的現(xiàn)狀正面臨著治理主體缺位和越位的雙重矛盾，即政府作為社會(huì)治理主體的不斷越位，以及非營(yíng)利組織和社會(huì)公眾的缺位。這一矛盾帶來了政府在社會(huì)治理中的公信力不斷下滑和缺失。因此，分析這一矛盾的根源，是解決我國(guó)當(dāng)前社會(huì)治理困境的基礎(chǔ)。

（一）社會(huì)治理困境存在的基本假設(shè)

我國(guó)社會(huì)治理困境存在的基本假設(shè)是在社會(huì)治理的多主體中，在現(xiàn)代文化理念缺失的宏觀背景下，政府和社會(huì)、公眾之間存在著基于理念對(duì)立的信息不對(duì)稱狀態(tài)而造成的社會(huì)管理困境。

基于理念對(duì)立是困境產(chǎn)生的本源。基于理念對(duì)立是指由于傳統(tǒng)的管制和管理理念，所造成的政府對(duì)于誰是社會(huì)治理主體的誤判，即政府是社會(huì)治理的唯一主體。這一誤判是基于我國(guó)政治傳統(tǒng)的先驗(yàn)性理念，認(rèn)為社會(huì)和公眾不具備治理社會(huì)的能力和素質(zhì)，政府是天然的社會(huì)治理的唯一主體。為此，對(duì)于以非營(yíng)利組織和公眾構(gòu)成的社會(huì)，也就養(yǎng)成了在社會(huì)治理領(lǐng)域?qū)φ囊蕾囆睦怼?/p>

從社會(huì)契約論的角度來看，政府的建立是由于社會(huì)公眾作為個(gè)體，無法進(jìn)行社會(huì)資源的有效配置，生產(chǎn)各種公共產(chǎn)品，需要讓渡出自己的權(quán)利，委托政府來進(jìn)行管理，政府作為回應(yīng)要采取各種服務(wù)滿足社會(huì)公眾的公共服務(wù)需求。但是，一旦政府建立起來，社會(huì)公眾就已經(jīng)失去了其有關(guān)權(quán)利，而政府則作為委托的管理者擁有大量的資源和處理權(quán)，這個(gè)契約不像商業(yè)契約，而是一種基于理念和心理認(rèn)同的無形契約。但是，當(dāng)政府在全面管控社會(huì)各領(lǐng)域之后，由于其人力資源、資金資源、物質(zhì)資源等限制，是不可能完全滿足社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的所有需求的，甚至引起群眾的反對(duì)，進(jìn)而對(duì)政府進(jìn)行社會(huì)治理的能力和效果產(chǎn)生質(zhì)疑，而政府又不能有效應(yīng)對(duì)和反饋，最終形成了社會(huì)公眾與政府之間在社會(huì)治理中的互不信任的狀態(tài)。

在這個(gè)本源因素的基礎(chǔ)上，信息不對(duì)稱是困境發(fā)生的制度因素。當(dāng)前我國(guó)所存在的信息不對(duì)稱的直接表現(xiàn)就是由于社會(huì)與政府之間的隔閡，更由于政府主導(dǎo)的社會(huì)治理，造成了我國(guó)的社會(huì)治理中政府、非營(yíng)利組織和社會(huì)公眾之間有效合作機(jī)制的缺失。

（二）社會(huì)治理中非營(yíng)利組織與政府關(guān)系困境的形成

由于信息不對(duì)稱和互不信任的一種悖論，以及在社會(huì)治理中政府主導(dǎo)地位長(zhǎng)期以來形成的影響，各類非營(yíng)利組織參與協(xié)助的作用實(shí)際上并沒有發(fā)揮出來，而更多的是成為由政府操控的一種政府附屬機(jī)構(gòu)，甚至成為政府的職能部門，非營(yíng)利組織的負(fù)責(zé)人直接由政府任命，接受政府領(lǐng)導(dǎo)。這一過程表現(xiàn)為三個(gè)階段。

1.政府控制。政府控制首先體現(xiàn)在對(duì)非營(yíng)利組織的掛靠管理制度。在黨的十八屆三中全會(huì)決定全面深化改革之前，我國(guó)的各類非營(yíng)利組織的登記管理法規(guī)規(guī)定，各類非營(yíng)利組織登記注冊(cè)前都必須找到一個(gè)監(jiān)管的政府職能部門，只有拿到政府職能部門的“批準(zhǔn)文件”才能向民政部門登記注冊(cè)。因此，到目前為止，我國(guó)所有能夠合法獲得地位的非營(yíng)利組織、社會(huì)團(tuán)體、各種協(xié)會(huì)行會(huì)都是要由政府有效控制才能成立和運(yùn)行的。這就對(duì)純粹的或沒有政府背景的社會(huì)治理體制的發(fā)展人為地設(shè)置了障礙。

2.吸納非營(yíng)利組織輔助。吸納非營(yíng)利組織輔助是將由社會(huì)精英及其所代表的非營(yíng)利組織，通過各種形式吸納到政府體制之內(nèi)，賦予其各種活動(dòng)合法的地位，同時(shí)減少管理沖突、統(tǒng)一意見的一種方式或者過程。體制吸納是以制度吸納為起點(diǎn)，將其作為政府進(jìn)行社會(huì)治理的助手，并將其與國(guó)家體制對(duì)接，使之成為在國(guó)家和社會(huì)之間運(yùn)送和傳遞的載體，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的緩沖和整合功能。

3.協(xié)同治理。社會(huì)發(fā)展到一定階段，作為政府即使通過體制吸納也無法和諧地處理國(guó)家治理與社會(huì)治理之間的矛盾，即當(dāng)政府發(fā)現(xiàn)在某些社會(huì)領(lǐng)域存在著政府治理無效、出現(xiàn)治理困境的時(shí)候，就會(huì)被迫地做出協(xié)同治理的選擇。但是，這種協(xié)同仍然是以政府的意志為基礎(chǔ)，非營(yíng)利組織只能按照政府要求解決社會(huì)治理中專業(yè)性的問題。因此，非營(yíng)利組織仍然不可能實(shí)現(xiàn)自我調(diào)節(jié)的作用。

（三）社會(huì)治理困境的剖析

前述社會(huì)治理的困境，對(duì)實(shí)現(xiàn)政社分開，政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)的改革要求是一種巨大的障礙。它會(huì)造成非營(yíng)利組織為主的社會(huì)治理主體在自我調(diào)節(jié)中失去應(yīng)有的作用。

首先，以政府的體制吸納為基礎(chǔ)而發(fā)展起來的社會(huì)治理主體系統(tǒng)，會(huì)造成社會(huì)的自組織能力下降，社會(huì)自主管理能力的萎縮。當(dāng)政府在吸納和控制過程中會(huì)不自覺成為非營(yíng)利組織的承辦者和控制者。這種情況一旦出現(xiàn)，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的自組織能力下降。政府在社會(huì)治理中的政府行為無限擴(kuò)張，政府不斷地介入到社會(huì)矛盾的處理中，使國(guó)家和社會(huì)成為一個(gè)沒有界限的同一體，那么首先就是抹殺了國(guó)家與社會(huì)的兩重性，造成社會(huì)對(duì)國(guó)家的依賴，也會(huì)造成非營(yíng)利組織在社會(huì)治理中的消亡。

其次，政府在社會(huì)治理領(lǐng)域的強(qiáng)勢(shì)行為，很可能造成非營(yíng)利組織和社會(huì)公眾對(duì)未來預(yù)期的判斷力和承受能力的下降，并產(chǎn)生對(duì)未來的不確定性的上升。而一旦當(dāng)政府在社會(huì)治理中由于不當(dāng)決策和行為對(duì)社會(huì)和諧產(chǎn)生不恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)果時(shí)，就會(huì)成為社會(huì)批評(píng)對(duì)象，反而造成了政府的公信力的降低。

最后，政府在社會(huì)治理中的絕對(duì)主導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，也會(huì)造成政府權(quán)力的無界限擴(kuò)張，對(duì)非營(yíng)利組織造成擠壓。當(dāng)政府對(duì)社會(huì)治理的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力達(dá)到一定程度的膨脹，就很可能忽略了政府和社會(huì)的邊界，這就更造成了本就已經(jīng)成為政府附屬機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利組織的虛化，或者直接轉(zhuǎn)化為政府的附庸組織。

三、推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化中政府責(zé)任的科學(xué)定位

非營(yíng)利組織的社會(huì)功能非常重要，諸如提供公共服務(wù)、參與政府治理、監(jiān)督市場(chǎng)與政府行為、維護(hù)社會(huì)價(jià)值、促進(jìn)公民的精神和社會(huì)參與等［5］。因此，在社會(huì)治理體制的創(chuàng)新中，政府作為主導(dǎo)者，必須明確自己的角色和作用，要敢于放棄本不屬于政府的權(quán)力，真正以職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī)，實(shí)現(xiàn)政社分開的改革要求，促進(jìn)非營(yíng)利組織良性發(fā)展。

（一）建設(shè)社會(huì)信任機(jī)制，是社會(huì)治理體系存在的外在前提

建設(shè)社會(huì)信任機(jī)制，是政府首要的責(zé)任，也是由政府主導(dǎo)構(gòu)建社會(huì)治理體系的外在前提。這個(gè)社會(huì)信任機(jī)制就是以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為治理基礎(chǔ)，以健全的法律法規(guī)為約束，在社會(huì)整體氛圍中社會(huì)認(rèn)同的普遍信任機(jī)制。毫無疑問，這一機(jī)制的建設(shè)政府應(yīng)該是首要的責(zé)任承擔(dān)者。

面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展和傳統(tǒng)的家族社會(huì)的瓦解的現(xiàn)實(shí)，政府在建設(shè)社會(huì)信任機(jī)制的工作中，要以繼承和發(fā)揚(yáng)我國(guó)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化為前提，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為基礎(chǔ)和核心，以法律法規(guī)為約束，構(gòu)建一種具有廣泛適應(yīng)性和穩(wěn)定性的普遍信任模式。這種模式的建立非常重要，但也會(huì)非常艱難和漫長(zhǎng)，其所需要的資源只有在政府的主導(dǎo)下，由社會(huì)共同建設(shè)。但政府在這一機(jī)制的建設(shè)中，必須以社會(huì)文化的營(yíng)造為切入點(diǎn)，對(duì)社會(huì)信任的重建做出表率和引導(dǎo)。

（二）建立和完善信息共享機(jī)制，是社會(huì)治理體系存在的內(nèi)外系統(tǒng)性條件

信息共享機(jī)制是政府與非營(yíng)利組織、社會(huì)成員之間形成良好關(guān)系，協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)外系統(tǒng)性條件。政府通過構(gòu)建和完善信息共享機(jī)制，首先能夠使社會(huì)信任機(jī)制進(jìn)一步完善，使政府在社會(huì)治理中的責(zé)任、職能和權(quán)力更加明確，使政府和非營(yíng)利組織、社會(huì)公眾在社會(huì)治理中能夠更好地合作與協(xié)同，使社會(huì)公眾能夠更多地參與到非營(yíng)利組織的各類公益活動(dòng)和社會(huì)工作之中，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的各類主體能夠?yàn)榉e極發(fā)揮作用獲取足夠的各類資源。

（三）建設(shè)公共對(duì)話機(jī)制，是社會(huì)治理體系存在的支柱

在建設(shè)信息公開機(jī)制的同時(shí)，需要政府承擔(dān)起構(gòu)建政府與非營(yíng)利組織、社會(huì)公眾之間的公共對(duì)話機(jī)制的責(zé)任。這一機(jī)制中包括政府與非營(yíng)利組織的對(duì)話機(jī)制，以及政府與社會(huì)公眾的對(duì)話機(jī)制兩個(gè)部分。在對(duì)話機(jī)制的建設(shè)中，政府要能夠擺脫管理者的思維和管控社會(huì)的理念，要堅(jiān)持和承認(rèn)政府、非營(yíng)利組織和社會(huì)公眾之間具有平等的對(duì)話地位。因此，政府就需要培育和鼓勵(lì)非營(yíng)利組織、社會(huì)公眾敢于與政府在社會(huì)治理領(lǐng)域平等對(duì)話的勇氣，并積極構(gòu)建制度化的對(duì)話機(jī)制，規(guī)范政府與非營(yíng)利組織和社會(huì)公眾對(duì)話的規(guī)則。

（四）建設(shè)公共承諾機(jī)制，是社會(huì)治理體系存在的重要內(nèi)容

在以上幾個(gè)機(jī)制的基礎(chǔ)上，達(dá)成共識(shí)性承諾是很重要的一個(gè)結(jié)果狀態(tài)。所謂公共承諾機(jī)制，就是要在政府和非營(yíng)利組織、社會(huì)公眾之間建立一種為了維護(hù)和促進(jìn)公共利益的目的，為了平等合作，對(duì)社會(huì)治理以合作的姿態(tài)承擔(dān)公共責(zé)任的表示或認(rèn)同的機(jī)制。在這一機(jī)制的建立中，政府需要具有魄力，用于將那些具有政府背景的非營(yíng)利組織與政府剝離，使其能夠真正實(shí)現(xiàn)自治，從而真正能夠?qū)崿F(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的格局。

（五）改革非營(yíng)利組織登記制度，是激發(fā)非營(yíng)利組織整體活力的重要措施

在取消業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)，直接登記注冊(cè)的改革中，政府還需進(jìn)一步探索對(duì)非營(yíng)利組織的激勵(lì)管理，也就是說，通過管理體系激發(fā)非營(yíng)利組織服務(wù)社會(huì)的制度設(shè)計(jì)是非常重要的。筆者認(rèn)為可以在登記制度改革的同時(shí)，采取“認(rèn)定、登記和監(jiān)管”體系，激發(fā)非營(yíng)利組織的活力。具體來說就是：首先在全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè)一個(gè)普遍備案的注冊(cè)平臺(tái)，通過備案注冊(cè)獲取所有非營(yíng)利組織的基本信息，并賦予其基本的合法形式；其次，構(gòu)建全國(guó)非營(yíng)利組織登記認(rèn)可平臺(tái)，對(duì)滿足特定條件的非營(yíng)利組織實(shí)行登記許可制度，通過認(rèn)可的具有法人地位；最后，對(duì)從事公益事業(yè)的非營(yíng)利組織實(shí)行公益法人地位。這三層的監(jiān)管和評(píng)價(jià)是遞進(jìn)提升的，但是其享受的政策和資金資助也是具有重大區(qū)別的。這個(gè)方式可以拓展非營(yíng)利組織的準(zhǔn)入門檻，由于上一級(jí)的非營(yíng)利組織形式具有更大的發(fā)展空間，低級(jí)別的非營(yíng)利組織為了獲得更多資源和政策，會(huì)積極承擔(dān)其社會(huì)公益責(zé)任。而同時(shí)監(jiān)管的規(guī)范也更加嚴(yán)格，這就大大激發(fā)了非營(yíng)利組織整體的活力。

四、社會(huì)治理現(xiàn)代化中政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的公共政策

政府要真正承擔(dān)并履行責(zé)任，構(gòu)建規(guī)范的社會(huì)治理制度體系，還需要相應(yīng)的公共政策的制定和實(shí)施來保障其落地生根，用公共政策明確非營(yíng)利組織為社會(huì)治理主體，真正實(shí)現(xiàn)政社分開，避免政府在社會(huì)治理中的責(zé)任由于越位而造成的虛化。

（一）構(gòu)建非營(yíng)利組織存在與發(fā)展的“四維”合法性政策

要真正實(shí)現(xiàn)政社分開、激發(fā)非營(yíng)利組織活力，必須解決非營(yíng)利組織生存之基礎(chǔ)，即“合法性”的問題。筆者所提出的合法性不是一般意義上的法律合法性，而是指非營(yíng)利組織生存的四個(gè)角度的合法性，即：政治合法性、社會(huì)合法性、行政合法性和法律合法性。首先，政治合法性是非營(yíng)利組織成立的宗旨、意圖和使命等要符合中國(guó)特色社會(huì)主義制度的要求；其次，行政合法性是指非營(yíng)利組織要具有完整的組織、科學(xué)構(gòu)架、合理制度、嚴(yán)格規(guī)范的組織框架和組織運(yùn)行機(jī)制；再次，社會(huì)合法性是非營(yíng)利組織在社會(huì)生存、取得社會(huì)公眾認(rèn)可的根本，它是指由于符合文化傳統(tǒng)、社會(huì)習(xí)慣等民間規(guī)范而具有的合法性，是社會(huì)和公民對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)可，是其存在和開展活動(dòng)的基礎(chǔ)；最后，法律合法性就是非營(yíng)利組織的成立要符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范和約束。

作為公共政策的決策者，各級(jí)政府部門應(yīng)從“四維”合法性的不同角度出發(fā)，通過政策制定的方式，確保非營(yíng)利組織從成立之初就在宗旨、使命層面符合我國(guó)社會(huì)治理的要求；確保非營(yíng)利組織在成立之初就有一個(gè)科學(xué)規(guī)范的組織體系，使其具有能夠承擔(dān)和提供公共服務(wù)的能力；確保非營(yíng)利組織在成立之初就能夠準(zhǔn)確定位在社會(huì)公共需求的領(lǐng)域，使其能夠真正發(fā)揮服務(wù)社會(huì)的作用；確保非營(yíng)利組織在成立之初就符合相關(guān)法律法規(guī)，確保其能夠真正依法自治。

（二）完善非營(yíng)利組織運(yùn)行與發(fā)展的資源獲取政策

非營(yíng)利組織開展活動(dòng)和科學(xué)發(fā)展的重要資源包括：資金、志愿者資源和專業(yè)管理人員。因此，公共政策決策部門應(yīng)加強(qiáng)這三方面的研究與探索，制定相關(guān)的公共政策。

1.完善非營(yíng)利組織資金獲取的政策制定

在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化政府購(gòu)買公共服務(wù)產(chǎn)品的政策體系，具體包括：制定政策、完善制度；擴(kuò)大政府購(gòu)買公共服務(wù)的規(guī)模、領(lǐng)域和對(duì)象范圍；設(shè)計(jì)制定競(jìng)爭(zhēng)性、開放獨(dú)立的購(gòu)買模式。

在制定政策、完善制度方面，2003年實(shí)施的《政府采購(gòu)法》對(duì)非營(yíng)利組織參與公共服務(wù)和產(chǎn)品的采購(gòu)基本上沒有涉及，政府應(yīng)該盡快制定相關(guān)的公共服務(wù)非營(yíng)利組織購(gòu)買的政策，并完善其運(yùn)行制度。

在擴(kuò)大政府購(gòu)買公共服務(wù)的規(guī)模、領(lǐng)域和對(duì)象范圍方面，政府向非營(yíng)利組織購(gòu)買公共服務(wù)和產(chǎn)品都還是少量和有限的，特別是主導(dǎo)性公共服務(wù)領(lǐng)域購(gòu)買更少。目前，我國(guó)公共服務(wù)購(gòu)買主要是以養(yǎng)老、社會(huì)服務(wù)，已承接政府部門的部分職能為主，而在公共衛(wèi)生、教育、文化等主導(dǎo)性公共服務(wù)領(lǐng)域還不多見。

在開展競(jìng)爭(zhēng)性、開放獨(dú)立的購(gòu)買模式方面，應(yīng)該盡快建立按照明確的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、契約雙方主體獨(dú)立的購(gòu)買模式，并堅(jiān)持公平競(jìng)標(biāo)的一般性原則。但當(dāng)前我國(guó)大部分的公共服務(wù)購(gòu)買都是以非獨(dú)立性購(gòu)買，或者被稱為形式性購(gòu)買模式出現(xiàn)的，就是政府購(gòu)買服務(wù)多是直接委托下屬事業(yè)單位或者社會(huì)團(tuán)體，或者政府為了承接政府自身的某些職能，通過自己設(shè)立的非營(yíng)利組織，承接自身的部分服務(wù)和管理，并以項(xiàng)目的形式給予資金和資源，從而形成了形式上的公共服務(wù)購(gòu)買。

2.完善志愿者組織管理政策

通過相關(guān)政策的制定，鼓勵(lì)具有豐富社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和工作技能的中青年積極參與志愿者組織，改變當(dāng)前我國(guó)志愿者來源單一的現(xiàn)狀；規(guī)范志愿者招募、配置管理，避免濫用志愿者情況的出現(xiàn)；提升志愿者服務(wù)能力和技能；制定保護(hù)志愿者合法利益的相關(guān)法律法規(guī)。

政府要以法規(guī)的形式明確志愿者的權(quán)利，賦予志愿者一定的權(quán)利和權(quán)限，保證他們?cè)谔幚砉ぷ鲿r(shí)能夠有獨(dú)立自主的權(quán)利。在賦予的權(quán)利和權(quán)限的范圍內(nèi)，志愿者可以為實(shí)現(xiàn)規(guī)定的目標(biāo)制定工作方案，發(fā)揮自己的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。通過法律，激發(fā)和鼓勵(lì)志愿者發(fā)揮他們的積極性和創(chuàng)造性。這樣對(duì)志愿者來說，管理層便由管理者變?yōu)閰f(xié)助者。志愿者從而感覺在工作上增加了自由度，激發(fā)他們的積極性和創(chuàng)造性，因此容易取得更令人滿意的成果。

政府要指導(dǎo)和監(jiān)督非營(yíng)利組織建立分層管理的志愿人員管理機(jī)制。當(dāng)管理者把志愿項(xiàng)目工作授予志愿者之后，便存在不能按預(yù)定目標(biāo)運(yùn)作或者失控的可能。因此，管理者的困難在于：既要賦予志愿者一定的自主權(quán)，充分調(diào)動(dòng)他們的積極性和創(chuàng)造性，又要保證他們按照預(yù)定的目標(biāo)開展工作，同時(shí)又要在特定的環(huán)境中，把賦予他們的權(quán)利收回來。這是志愿者管理機(jī)構(gòu)所面對(duì)的難題。而這一難題的解決需要政府從公共政策的角度對(duì)志愿者管理機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)、制定、決策和監(jiān)督。

3.規(guī)范非營(yíng)利組織中專業(yè)管理人員的相關(guān)政策

由于非營(yíng)利組織的非營(yíng)利性和公益性的特點(diǎn)，以及高等教育中缺乏專業(yè)設(shè)置和專門性培養(yǎng)機(jī)制，我國(guó)非營(yíng)利組織中的專職工作人員和管理人員“專業(yè)化”程度不高。除了由政府創(chuàng)辦和主導(dǎo)，享受事業(yè)單位編制的非營(yíng)利組織和社會(huì)團(tuán)體能夠保證一定的經(jīng)濟(jì)待遇。大部分非營(yíng)利組織的專職人員待遇較低，非營(yíng)利組織難以招募到高素質(zhì)人才。因此，需要政府在教育體系和職業(yè)教育體制中，制定相關(guān)政策，以人才培養(yǎng)為端點(diǎn)，加大社會(huì)公益性專業(yè)教育和職業(yè)培養(yǎng)的改革政策。同時(shí)要加快規(guī)范和提升在非營(yíng)利組織中專職工作人員的待遇與職業(yè)發(fā)展和保障的政策體系的設(shè)計(jì)和制定，為非營(yíng)利組織的發(fā)展提供充足的人力資源。

［1］王名.中國(guó)NGO研究：以個(gè)案為中心［C］.名古屋：聯(lián)合國(guó)區(qū)域發(fā)展研究中心，2000，（38）：44.

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［3］王名.中國(guó)NGO的發(fā)展現(xiàn)狀及其政策分析［J］.公共管理評(píng)論，2007，（6）：137-139.

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［5］張瑩.俄羅斯非營(yíng)利組織發(fā)展?fàn)顩r探析［J］.哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2013，（3）：63-69.

（責(zé)任編輯：于健慧）

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1005-460X（2015）02-0078-05

2014-09-11

重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重大委托項(xiàng)目“民生公共政策與重慶民生建設(shè)研究”（2013ZDB34）；西南大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)學(xué)科團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目“政治哲學(xué)與地方政府治理創(chuàng)新”（2362014XK22）

王斌（1973—），男，陜西漢中人，管理學(xué)博士，公共管理系主任，教授，碩士生導(dǎo)師，西南大學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系協(xié)同創(chuàng)新中心副主任，從事社會(huì)治理研究；陳躍（1959—），男，四川自貢人，政治學(xué)博士，院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，西南大學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系協(xié)同創(chuàng)新中心主任，從事公共政策研究。