基于政府信任視角的政府績(jī)效評(píng)估創(chuàng)新及STAIR模型的引介

◎陳超陽 （廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，廣東廣州510320）

基于政府信任視角的政府績(jī)效評(píng)估創(chuàng)新及STAIR模型的引介

◎陳超陽 （廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，廣東廣州510320）

政府信任是公民對(duì)政府或政治體系將實(shí)現(xiàn)符合他們預(yù)期結(jié)果的一種信心，是政治支持的重要組成部分之一，構(gòu)成了政治制度的合法性基礎(chǔ)。政府績(jī)效是政府在運(yùn)行過程中自身效率與效能的體現(xiàn)，也是政府在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化等各方面采取行動(dòng)的結(jié)果。政府績(jī)效與政府信任兩者之間關(guān)系密切，前者構(gòu)成了后者的利益基礎(chǔ)和重要來源。STAIR模型即“戰(zhàn)略—目標(biāo)—指標(biāo)—執(zhí)行—結(jié)果”模型以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，探討如何整合績(jī)效評(píng)估過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估的戰(zhàn)略化和系統(tǒng)化，改善政府績(jī)效，提高公眾信任度。

政府信任；政府績(jī)效；績(jī)效評(píng)估；STAIR模型

引言

二十世紀(jì)七八十年代起，英美等西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家開展了一場(chǎng)轟轟烈烈的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，主要做法就是向企業(yè)學(xué)習(xí)，在政府等公共部門之中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向以及服務(wù)質(zhì)量的提高等。這些都是針對(duì)當(dāng)時(shí)公共部門因長(zhǎng)期實(shí)行官僚體制而導(dǎo)致的效率低下、機(jī)構(gòu)臃腫、人員積極性不高、服務(wù)態(tài)度差等諸多問題而提出的政府再造策略。在這一過程中，績(jī)效管理以及績(jī)效評(píng)估這些在企業(yè)管理中已經(jīng)運(yùn)用得相當(dāng)成熟的管理理念與工具被引進(jìn)到政府管理中，作為一種評(píng)價(jià)和改進(jìn)政府績(jī)效的實(shí)用性管理工具，逐漸在公共管理的實(shí)踐中得到普遍應(yīng)用，并取代了傳統(tǒng)行政效率的理念，從而實(shí)現(xiàn)了“效率——績(jī)效”的轉(zhuǎn)變?？梢哉f，西方國(guó)家政府改革是以績(jī)效管理為中心展開的。

這樣一場(chǎng)公共管理運(yùn)動(dòng)同樣在本世紀(jì)初席卷我國(guó)，引發(fā)了各地政府對(duì)績(jī)效評(píng)估運(yùn)動(dòng)的重視與推廣。經(jīng)過十來年發(fā)展，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域不僅積累了豐富的理論研究成果，還在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成了若干評(píng)估模式。但是，政府績(jī)效評(píng)估在實(shí)踐中也面臨著很多問題，例如評(píng)估主體的單一化，評(píng)估指標(biāo)的簡(jiǎn)單化與經(jīng)濟(jì)化，評(píng)估過程的暗箱化以及評(píng)估結(jié)果的擱置現(xiàn)象等。我們必須重視績(jī)效評(píng)估在實(shí)際操作過程中所存在的眾多問題，因?yàn)檎?jī)效以及績(jī)效評(píng)估會(huì)直接影響公眾對(duì)政府的信任與支持，所以有必要繼續(xù)探討更有效的績(jī)效評(píng)估方式，以便更科學(xué)合理地反映政府績(jī)效。本文基于政府信任的視角，從戰(zhàn)略層面探討了STAIR模型如何整合績(jī)效評(píng)估過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估的戰(zhàn)略化和系統(tǒng)化。

一、信任與政府信任之源

信任問題不僅是實(shí)際生活中的一個(gè)重要話題，最近二十年來，同樣也受到了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注與研究。其中，福山（Fukuyama）、塞里格曼（Seligman）、甘貝塔（Gambetta）、吉登斯（Giddens）、利瓦伊（Levi）、米斯塔爾（Misztal）、普特南（Putnam）以及埃森斯塔德（Eisenstadt）等眾多學(xué)者都為信任研究領(lǐng)域的知識(shí)積累做出了重要貢獻(xiàn)。

（一）信任與組織信任

交往過程中的信任既是對(duì)另一方的期望，即希望對(duì)方按照自己意愿或利益行事；又是對(duì)另一方的判斷，受到對(duì)方特征與自身認(rèn)知模式的影響。信任關(guān)系的建立受多種因素的影響，包括被信方的可信度、施信方的信任傾向與人格特征、雙方共同的道德基礎(chǔ)、外部制度安排，等等。

羅素（DeniseM.Roussean）認(rèn)為信任可以在個(gè)體、組織等不同主體之間轉(zhuǎn)換。尤斯拉納也指出，信任他人和信任組織這兩種行為之間存在正相關(guān)性，其相關(guān)系數(shù)接近0.8［1］。當(dāng)然，這兩者之間肯定存在差別。對(duì)他人的信任更多取決于我們對(duì)他人的了解，包括交往的歷史，以及我們給予信任時(shí)的心理態(tài)度。而組織是由眾多個(gè)體組成，表現(xiàn)出高度的復(fù)雜性。我們對(duì)組織的信任更大程度上受限于組織的實(shí)際表現(xiàn)，或者說寬泛意義上的組織績(jī)效。

關(guān)于組織信任的研究表明，在形成對(duì)組織的信任過程中，組織的勝任能力尤其受到關(guān)注。當(dāng)組織展示出能夠勝任其職責(zé)并且完成其目標(biāo)的能力時(shí)，信任會(huì)更容易形成。艾尼爾·K.米什拉（AneilK.Mishra）在關(guān)于組織信任的研究中指出被信任的一方需要具有下述特質(zhì)：能勝任的、公開的、關(guān)切的以及可信賴的。這意味著只有當(dāng)一個(gè)行為主體滿足上述條件時(shí)，才會(huì)獲得他者的信任。因此，勝任能力、公開性、關(guān)切（利害關(guān)系）與可信賴性是判斷一個(gè)行為體是否能夠獲得信任的四個(gè)維度。

哈丁在對(duì)信任與政府關(guān)系的分析中指出兩個(gè)問題至關(guān)重要：一是公民信任其他公民；二是公民信任政府本身。這兩個(gè)問題在某種程度上是政府制度的結(jié)果，我們需要政府來維持秩序，讓我們能夠相信其他公民。同時(shí)，政府也應(yīng)該按照自己制定的制度和規(guī)則來行事，保證自己值得民眾信任。

（二）政府信任的內(nèi)涵與來源

政府信任結(jié)合了個(gè)體信任與組織信任的特征，是信任的一種具體類型。政府信任通常被定義為公民對(duì)政府或政治體系將實(shí)現(xiàn)符合他們預(yù)期結(jié)果的一種信心，是政治支持的重要組成部分之一，構(gòu)成了政治制度的合法性基礎(chǔ)。公眾對(duì)政府信任程度高則更容易遵守法律，支持政府的措施，自愿服從政府領(lǐng)導(dǎo)而不是靠強(qiáng)制，政治參與的活動(dòng)也更為頻繁。

在科爾曼、威廉姆斯等人的眼中，信任是個(gè)體經(jīng)過理性的判斷和決策的結(jié)果。在一個(gè)存在不確定性的環(huán)境中，信任者會(huì)有意識(shí)地去進(jìn)行一些計(jì)算，然后傾向于做出理性的、利益最大化的選擇。在這個(gè)理性的計(jì)算過程中，存在兩個(gè)主要方面：一是行動(dòng)者所掌握的知識(shí)與信息；二是對(duì)方值得信任的原因。

奈（Nye）認(rèn)為政府信任和下述四個(gè)維度密切相關(guān)，即政府治理績(jī)效維度、經(jīng)濟(jì)維度（例如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度）、社會(huì)文化維度（例如社會(huì)資本、家庭危機(jī)、個(gè)體權(quán)利感等）和政治維度。他同時(shí)也指出，公民信任感的形成主要來自于其對(duì)可獲得的政府績(jī)效信息與數(shù)據(jù)的反應(yīng)。而公民對(duì)政府實(shí)際績(jī)效信息的獲得程度以及解讀方式將存在個(gè)體化差異，因此，不同公民對(duì)政府信任的程度也將存在差異。例如，那些曾經(jīng)失業(yè)，或遭受過不良經(jīng)濟(jì)事件或政府惡劣服務(wù)態(tài)度的人將會(huì)對(duì)政府持更低的信心。因此，政府一方面應(yīng)采取措施實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)并創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，減少經(jīng)濟(jì)不公平程度；另一方面也應(yīng)該把政府在經(jīng)濟(jì)績(jī)效方面的信息和數(shù)據(jù)公開發(fā)布，增加公民可獲得的途徑和機(jī)會(huì)。這將有利于公民如實(shí)感知政府績(jī)效，并做出合理評(píng)價(jià)，從而提高對(duì)政府的信任程度。

普特南（Putnam）和奧倫（Oren）提出公眾對(duì)政府的滿意度是對(duì)政府績(jī)效的預(yù)期與感知的函數(shù)，普特南指出公眾滿意度與政府績(jī)效感知之間存在著正向關(guān)系。雷尼（Rainey）指出公眾對(duì)于政府績(jī)效常常有著錯(cuò)誤的信息以及存在偏見。例如，許多人把美國(guó)社會(huì)安全局（Social SecurityAdministration）的行政成本高估了50%以上，而它真正的行政成本只占該部門總預(yù)算的1.3%。一般來說，公民與政府之間的心理契約以及信息選擇對(duì)政府信任產(chǎn)生了重要影響。從這個(gè)角度來看，信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用以及政府信息的公開透明可以令政府績(jī)效信息在政府與公眾之間更好地流動(dòng)，減輕雙方之間的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，這將有助于矯正公眾的偏見性預(yù)期。

20世紀(jì)中葉以來，社會(huì)資本理論的引入極大地推動(dòng)了政府信任的研究，社會(huì)資本理論發(fā)現(xiàn)公民間的參與網(wǎng)絡(luò)，以及體現(xiàn)在這種約定中的互惠和信任的規(guī)范與政府績(jī)效有著緊密的正相關(guān)關(guān)系。

二、政府微觀績(jī)效與宏觀績(jī)效之分

績(jī)效是指組織或個(gè)體的業(yè)績(jī)、行為、態(tài)度、能力，績(jī)效評(píng)估則是對(duì)上述各內(nèi)容的觀察和測(cè)量。從被評(píng)估的績(jī)效主體來講，包括個(gè)體績(jī)效、團(tuán)隊(duì)績(jī)效和組織績(jī)效?？?jī)效在某種程度上也可以被看作是組織戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。組織只有在其存續(xù)過程中，通過提供高質(zhì)量的產(chǎn)品或服務(wù)，滿足客戶需求，才能實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)。也就是說，組織的績(jī)效不僅為組織的生存和發(fā)展提供了物質(zhì)性保障，而且是組織獲得合法性的重要基礎(chǔ)。

簡(jiǎn)單地講，政府績(jī)效就是政府的產(chǎn)出，是政府在運(yùn)行過程中自身效率與效能的體現(xiàn)，也是政府在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化等各方面采取行動(dòng)的結(jié)果。根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，我們可以將政府績(jī)效分成不同的類別。從績(jī)效范圍來看，政府績(jī)效可分為內(nèi)部績(jī)效和外部績(jī)效。政府機(jī)構(gòu)作為一個(gè)組織而存續(xù)，必須經(jīng)歷一定的程序，消耗一定的資源，產(chǎn)生出能夠推動(dòng)組織自身運(yùn)轉(zhuǎn)所需的產(chǎn)出；另一方面，政府在履行其在經(jīng)濟(jì)、政治等方面的職能時(shí)，必然會(huì)對(duì)外部環(huán)境產(chǎn)生一定的影響。從內(nèi)容上看，政府績(jī)效可分為經(jīng)濟(jì)績(jī)效、政治績(jī)效、社會(huì)管理績(jī)效以及文化服務(wù)績(jī)效。

政府績(jī)效評(píng)估是對(duì)政府在履行其民眾委托的公共管理、公共服務(wù)職能過程中目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度及其綜合效益的輸出狀態(tài)和水平的考核［2］。這其中暗含了公眾對(duì)于政府如何基于公眾期望而運(yùn)作的基本評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)估能夠反映政府產(chǎn)出和成果，以及導(dǎo)致這些產(chǎn)出的過程，還可以掌握公眾對(duì)政府的滿意程度。

（一）政府微觀績(jī)效——政治家的績(jī)效和官僚機(jī)構(gòu)的績(jī)效

現(xiàn)在，我們將政府績(jī)效分為兩個(gè)層次：一是微觀績(jī)效，二是宏觀績(jī)效。微觀績(jī)效包括政治家的績(jī)效以及官僚機(jī)構(gòu)的績(jī)效，前者主要表現(xiàn)為政治家是否信守承諾，是否可靠與誠(chéng)實(shí)；后者主要是指機(jī)構(gòu)如何運(yùn)作以及結(jié)果如何。

政治家的績(jī)效也可以叫作政治上的微觀績(jī)效，主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：公民如何評(píng)判政治家以及政治決策制定系統(tǒng)的績(jī)效。在評(píng)估政治家的績(jī)效時(shí)，是否信守選舉時(shí)許下的承諾是非常重要的一個(gè)方面，因?yàn)樵S諾將導(dǎo)致公眾對(duì)實(shí)現(xiàn)諾言的期待，但這也有可能導(dǎo)致政府過載，也就是說政府承擔(dān)了太多的期望［3］。這種政府過載現(xiàn)象可能會(huì)導(dǎo)致政府在壓力之下無法放手去做，反而會(huì)影響其實(shí)際的績(jī)效水平。一旦公民相信政治家會(huì)去完成一個(gè)任務(wù)，這就意味著雙方之間形成了一種關(guān)于預(yù)期結(jié)果的心理契約，假如政治家無法完成任務(wù)，則將被視為是對(duì)公眾信任的違背，這將對(duì)政治家績(jī)效的評(píng)估產(chǎn)生不利影響。

此外，對(duì)政治家績(jī)效的評(píng)估也可能收到公眾個(gè)人特征的影響。如果公眾對(duì)政治家持有同情態(tài)度，并對(duì)政治家群體有較好的認(rèn)知，則可能會(huì)有利于其績(jī)效的評(píng)價(jià)，從而帶來對(duì)政治家的信任以及對(duì)政府的信任。反之，則會(huì)低估政治家的績(jī)效，降低對(duì)該群體的信任水平。現(xiàn)實(shí)生活中，公眾對(duì)政治家信任的下降常常與諸如腐敗之類的政治丑聞聯(lián)系在一起。毫無疑問，丑聞會(huì)在短期內(nèi)影響對(duì)政治家的信任水平，但尚未有證據(jù)表明其存在長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。但如果公眾對(duì)績(jī)效存在長(zhǎng)期不滿意，則可能會(huì)影響伊斯頓朗說的“特定支持”，而如果同時(shí)伴隨政治丑聞的話，下降了的“特定支持”則會(huì)轉(zhuǎn)化為“廣泛支持”，最終影響對(duì)政治系統(tǒng)的忠誠(chéng)。事實(shí)上，對(duì)政治微觀績(jī)效的考察與評(píng)估并非都是客觀的，因?yàn)樗鼈兘?jīng)常受到主觀因素的影響。特別是當(dāng)自己支持的黨派掌握政權(quán)時(shí)，人們更不愿意去評(píng)價(jià)其政治績(jī)效，或者是給出一個(gè)良好最起碼是可以接受的評(píng)價(jià)結(jié)果。

（二）政府宏觀績(jī)效——政府在政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的表現(xiàn)和影響

政府的宏觀績(jī)效主要指政府在經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、環(huán)境等領(lǐng)域的具體表現(xiàn)和影響。不同的人群可能會(huì)采用不同的指標(biāo)來評(píng)價(jià)政府的宏觀績(jī)效。但是，理論界和實(shí)踐界已經(jīng)得出了一些公認(rèn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)：失業(yè)率、通脹率、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、人均GDP等。還有一些指標(biāo)尚在爭(zhēng)論中，例如醫(yī)療保健、環(huán)境政策、老年看護(hù)等［3］。評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取有賴于公眾對(duì)政府職能的看法，即公眾是否認(rèn)為這些事情是政府必須做的，以及是否確實(shí)是政府做的。如果上述種種任務(wù)都是政府必須承擔(dān)的責(zé)任，公眾自然會(huì)把它們視為評(píng)價(jià)政府宏觀績(jī)效的正當(dāng)指標(biāo)。當(dāng)然，還有一些指標(biāo)可能也被用來評(píng)估政府的宏觀績(jī)效，例如民主程度、公民的政治權(quán)利、民主的歷史、政府支出規(guī)模、居民生活質(zhì)量、人類發(fā)展等等。

三、政府績(jī)效——政府信任的重要基礎(chǔ)與來源

目前，研究績(jī)效對(duì)政府信任的影響主要遵循了兩條路徑：宏觀績(jī)效理論和微觀績(jī)效理論。前者主要考察了影響信任的宏觀面變量，例如就業(yè)率、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、通脹率、政局穩(wěn)定性等等；后者則主要把信任與政府公共服務(wù)供給的質(zhì)量或者居民對(duì)公共服務(wù)的感受聯(lián)系在一起。大部分學(xué)者都同意政府績(jī)效水平的高低、績(jī)效評(píng)估過程中的公民參與等因素在很大程度上影響了公民對(duì)政府的信任與支持。

（一）微觀績(jī)效理論的解釋

官僚機(jī)構(gòu)的績(jī)效對(duì)政府信任的影響取決于一系列因素。根據(jù)微觀績(jī)效理論，實(shí)際績(jī)效是最重要的影響因素。此外，可能還包括官僚機(jī)構(gòu)的規(guī)模這一因素，如果行政機(jī)構(gòu)規(guī)模小，則對(duì)公眾關(guān)于政府看法的影響也小。另一個(gè)因素則是關(guān)于公眾對(duì)官僚的刻板印象，官僚機(jī)構(gòu)的臃腫以及長(zhǎng)期以來的低效率使公眾形成了關(guān)于政府低效、浪費(fèi)的看法。

在評(píng)估行政微觀績(jī)效的過程中，應(yīng)該采用質(zhì)量這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但其他標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)考慮在列，例如特殊服務(wù)的提供、服務(wù)的層級(jí)等。政府了解公民如何看待服務(wù)品質(zhì)這一點(diǎn)非常重要。如果公民期望的是高質(zhì)量，那么只有當(dāng)質(zhì)量無法達(dá)到其要求時(shí)才會(huì)導(dǎo)致低評(píng)價(jià)。關(guān)鍵是公眾和政府使用不同的標(biāo)準(zhǔn)來判斷質(zhì)量：公眾使用諸如自由、健康、安全等指標(biāo)，而政府則采用理性的和經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了雙方在評(píng)估價(jià)值上的不一致。

其次，用戶身份、機(jī)構(gòu)特征以及機(jī)構(gòu)—用戶關(guān)系等因素都會(huì)影響公眾的滿意度。如果公眾認(rèn)同機(jī)構(gòu)的使命，并進(jìn)一步認(rèn)為機(jī)構(gòu)的所作所為有益于社會(huì)，則會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)持有更高的滿意度，因而會(huì)更容易肯定機(jī)構(gòu)的績(jī)效并給出更為正面的評(píng)價(jià)。相反，那些認(rèn)為官僚機(jī)構(gòu)是無用的、不認(rèn)同機(jī)構(gòu)的政策，并對(duì)其所提供服務(wù)加以批評(píng)的公眾，則會(huì)持有更低的滿意度，因而對(duì)機(jī)構(gòu)績(jī)效給出更低的評(píng)價(jià)。

（二）宏觀績(jī)效理論的解釋

宏觀績(jī)效理論認(rèn)為公眾對(duì)政府有著非常清晰的期望：政府應(yīng)該降低通脹率和失業(yè)率，關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和環(huán)境保護(hù)，提供充足的公共服務(wù)。良好的經(jīng)濟(jì)狀況可以為政府帶來更多支持，但是不會(huì)增加對(duì)在野黨的支持；而不好的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)則會(huì)影響公眾對(duì)整個(gè)政治體系的支持，而不僅僅是現(xiàn)任政府。在績(jī)效—信任聯(lián)結(jié)中，政府績(jī)效也可被視為是政權(quán)合法性的一個(gè)來源。

我們應(yīng)該牢記，對(duì)政府宏觀績(jī)效的評(píng)價(jià)會(huì)受到眾多個(gè)人因素的影響，包括生活滿意度、個(gè)人經(jīng)濟(jì)地位等。當(dāng)然，這些因素反過來又受到宏觀經(jīng)濟(jì)局勢(shì)的影響。公眾的教育程度將會(huì)影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選擇，教育水平較低的人會(huì)更容易受失業(yè)率的影響，從而使得這個(gè)指標(biāo)比其他指標(biāo)占有更大的權(quán)重。那些希望政府在司法、環(huán)境保護(hù)與福利體系方面投入更多的人會(huì)更不信任政府，這可能是他們認(rèn)為政府做得不夠，還不足以產(chǎn)生高水平的滿意度從而帶來更高水平的信任。

政府和公共部門的管理者為了更好地評(píng)估組織績(jī)效，已轉(zhuǎn)向私人部門學(xué)習(xí)一些通行的做法，例如全面質(zhì)量管理（Total Quality Management，TQM）、企業(yè)流程再造（Business Process Reengineering，BPR）戰(zhàn)略管理、標(biāo)桿管理等等，下面將介紹一種全新的績(jī)效評(píng)估體系。

四、創(chuàng)新政府績(jī)效評(píng)估體系：STAIR模型的引介

STAIR（strategy-targets-assessment-implementation-rsults）意即“戰(zhàn)略—目標(biāo)—指標(biāo)—執(zhí)行—結(jié)果”。它旨在提供一個(gè)改善政府績(jī)效的綜合性工具，并幫助政府轉(zhuǎn)變成一個(gè)戰(zhàn)略導(dǎo)向型組織。它可以為諸如此類的問題提供一種參考性答案，例如組織使命何在，有哪些戰(zhàn)略目標(biāo)并如何實(shí)現(xiàn)，組織績(jī)效如何評(píng)價(jià)，績(jī)效差距的可能原因有哪些，評(píng)估結(jié)果如何被用于績(jī)效改進(jìn)過程等等。當(dāng)然，在組織績(jī)效評(píng)估過程中，需要考慮并解答的問題遠(yuǎn)非如此之少，但是上述問題可謂最基本最重要的。

STAIR模型是一個(gè)戰(zhàn)略導(dǎo)向型的績(jī)效評(píng)估模型。該模型以一個(gè)基本假設(shè)為前提，即組織績(jī)效是其戰(zhàn)略的反映，績(jī)效評(píng)估體系的開發(fā)能夠強(qiáng)化組織去思考和理解什么對(duì)組織的成功最重要。STAIR模型給組織帶來的最重要收獲就是提供了一個(gè)結(jié)構(gòu)化的方法論，架起了溝通戰(zhàn)略管理與績(jī)效之間的橋梁。它描述了一個(gè)系統(tǒng)的、開放的、使用各種技術(shù)（SWOT、TQM、BPR等）的系統(tǒng)途徑，最終助力政府各部門實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略［4］。

一般認(rèn)為單一化的績(jī)效評(píng)估并不能完全導(dǎo)致重要的組織變革，各種技術(shù)應(yīng)該在組織變革這頂大傘之下而被綜合運(yùn)用。STAIR模型是一個(gè)整體模型，綜合考察了外部環(huán)境中的機(jī)會(huì)以及威脅、組織內(nèi)部的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，以及從投入到產(chǎn)出整個(gè)過程所涉及的各子系統(tǒng)之間的相互關(guān)系［4］。我們可以把STAIR模型概念化為下述方程表達(dá)式：

OP=a+b1STA+b2I+b3R+e

其中，OP（organizational performance）代表因變量：組織績(jī)效；STA（Strategy/targets/assessment）代表自變量：管理環(huán)境變量；I（implementation）代表自變量：管理輸入與過程；R（results）代表自變量：管理產(chǎn)出與反饋；b1、b2、b3是回歸系數(shù)；a是常數(shù)；e是殘差。

最后，我們把STAIR模型的核心思想凝練出來，就是各層級(jí)的戰(zhàn)略思考力、戰(zhàn)略行動(dòng)力以及戰(zhàn)略評(píng)估力能夠提高組織績(jī)效水平。

STAIR模型并非只重視上面提到的那些方面，它對(duì)組織軟文化同樣給予強(qiáng)調(diào)，包括雇員承諾、公民滿意度與知識(shí)管理等。在績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)中，這些無形的要素與產(chǎn)出、收益等傳統(tǒng)型權(quán)重要素同樣重要?？ㄆ仗m和諾頓認(rèn)為，激烈的競(jìng)爭(zhēng)需要管理者能夠以一種多維度觀來看待績(jī)效，對(duì)于組織與各部門在不同方面的績(jī)效都需要設(shè)計(jì)相應(yīng)的指標(biāo)去加以測(cè)量，這些指標(biāo)之間應(yīng)該相互區(qū)別又有一定聯(lián)系，自成一個(gè)能全面反映績(jī)效的平衡體系。而STAIR模型可以滿足績(jī)效評(píng)估的這些復(fù)雜性要求，它不是一個(gè)一次性的評(píng)估工具，而是一個(gè)連續(xù)不斷的過程，一個(gè)能夠促進(jìn)組織持續(xù)變革與組織成功的綜合性管理體系。

STAIR模型整合了績(jī)效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，是一個(gè)綜合流程性模型。在應(yīng)用STAIR模型進(jìn)行績(jī)效評(píng)估時(shí)，績(jī)效管理的主體首先將進(jìn)行戰(zhàn)略分析，全面考察組織所處的內(nèi)外部環(huán)境，辨識(shí)組織外部環(huán)境中存在的機(jī)會(huì)與挑戰(zhàn)，向內(nèi)則審視其優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，進(jìn)一步明晰組織的使命與愿景。第二步則是根據(jù)組織戰(zhàn)略來確定績(jī)效管理的總目標(biāo)，然后再把總目標(biāo)進(jìn)行分解，使之變成組織各部門以及成員的分目標(biāo)。如此，組織將得到一個(gè)自上而下的目標(biāo)體系。一般可以根據(jù)“SMART”原則去設(shè)定目標(biāo)，盡量做到每個(gè)目標(biāo)是具體明確可量化的，在可實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上也要有一定挑戰(zhàn)性。第三步，組織必須把抽象的目標(biāo)具體化，變成在工作中可以實(shí)際操作的考核指標(biāo)。也就是說把不同層級(jí)的目標(biāo)變成相關(guān)人員的指標(biāo)體系，以便在考評(píng)階段據(jù)此測(cè)量部門績(jī)效、個(gè)人績(jī)效。在制定考核指標(biāo)的過程中，上級(jí)與下屬都必須參與進(jìn)來，共同解決諸如關(guān)鍵指標(biāo)如何確定、指標(biāo)權(quán)重如何分配等問題，確定后的指標(biāo)體系必須確實(shí)能反映績(jī)效內(nèi)容。

目標(biāo)制定完成之后，組織則著手制訂相應(yīng)的計(jì)劃來加以實(shí)現(xiàn)。同樣的，在計(jì)劃的制訂過程中，必須要組織全體成員包括領(lǐng)導(dǎo)者參與進(jìn)來。組織高層管理者負(fù)責(zé)制訂實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)的戰(zhàn)略性計(jì)劃，并幫助其下屬制訂實(shí)現(xiàn)其部門目標(biāo)的部門計(jì)劃，而部門管理者則協(xié)助其下屬制訂實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)的個(gè)人計(jì)劃。一俟計(jì)劃制訂完成，則進(jìn)入執(zhí)行階段。

在績(jī)效計(jì)劃的執(zhí)行階段，組織不同層級(jí)成員的角色將會(huì)發(fā)生改變，中層和基層成員將變成主要參與者和實(shí)際執(zhí)行者，中層管理者同時(shí)還需承擔(dān)監(jiān)督職能，對(duì)績(jī)效計(jì)劃的實(shí)施過程加以審察，根據(jù)實(shí)際情況加以調(diào)整，以保障計(jì)劃的順利進(jìn)行。另一方面，中層管理者仍需繼續(xù)發(fā)揮教練的功能，對(duì)其下屬提供相應(yīng)的輔導(dǎo)和幫助，促進(jìn)個(gè)人績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。組織的高層管理者并非在此就可退場(chǎng)，同樣需要履行協(xié)調(diào)、監(jiān)督和輔導(dǎo)的作用?？?jī)效結(jié)果的評(píng)估是STAIR模型的最后一環(huán)，也是最重要的一個(gè)階段，只有通過對(duì)結(jié)果的評(píng)估才能得知組織績(jī)效的好壞。特別是對(duì)于政府來講，只有通過對(duì)組織績(jī)效結(jié)果的評(píng)估才能得知政府對(duì)公共資源的消耗程度、政府職能的履行情況以及公眾對(duì)政府的滿意度、信任度與支持度。當(dāng)然，對(duì)于STAIR這樣一個(gè)完整的績(jī)效管理模型而言，績(jī)效評(píng)估結(jié)果的反饋與績(jī)效改善也是其題中之義。

最后，公眾對(duì)政府績(jī)效的滿意往往會(huì)帶來對(duì)政府的信任，反之則會(huì)導(dǎo)致不信任。就公眾而言，在真正評(píng)價(jià)政府績(jī)效的時(shí)候，必須區(qū)分其實(shí)際績(jī)效與期望績(jī)效；而對(duì)于政府來講，必須明察公眾滿意與否，并理解公眾如何看待期望與現(xiàn)實(shí)績(jī)效的差距。在微觀績(jī)效理論里，一個(gè)重要的方面是對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的感知是否與現(xiàn)實(shí)相符，而這種知覺受到知識(shí)、信息、政策距離以及跟執(zhí)政黨關(guān)系的影響。因此，政府績(jī)效的評(píng)價(jià)并不僅僅依賴于效率、就業(yè)率等績(jī)效變量，這對(duì)績(jī)效的改進(jìn)可能有一定的啟示。

［1］埃里克·尤斯拉納.信任的道德基礎(chǔ)［M］.張敦敏，譯.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007：186.

［2］楊暢，王前.政府績(jī)效評(píng)估:中國(guó)政府公信力建設(shè)的價(jià)值與邏輯［J］.倫理學(xué)研究，2011，（2）：80-84.

［3］BOUCKAERT G，VAN DE WALLE S.Government Performance and Trust in Government［Z］.Paper for the Permanent Study Group on Productivity and Quality in the Public Sector at the EGPA Annual Conference，Vaasa，F(xiàn)inland，2001.

［4］ZEPPOU M，SOTIRAKOU T.The“STAIR”Model:A Comprehensive Approach for Managing and Measuring Government Performance in the Post-modern Era［J］.The International Journal of Public Sector Management，2003，16（4）：320-332.

（責(zé)任編輯：朱永良）

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1005-460X（2015）02-0065-04

2014-01-13

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“提高農(nóng)村基層政權(quán)公信力研究”（12CZZ043）

陳超陽（1981—），女，湖南湘鄉(xiāng)人，管理學(xué)博士，講師，從事非政府組織與社會(huì)治理研究。