我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度改革創(chuàng)新探討

文／李國(guó)祥

我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度改革創(chuàng)新探討

文／李國(guó)祥

摘要：我國(guó)已經(jīng)基本建立了以糧食直補(bǔ)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼以及小麥和稻谷最低收購價(jià)、玉米等臨時(shí)收儲(chǔ)政策為主的農(nóng)業(yè)支持制度。這一制度所實(shí)施的政策措施，對(duì)于保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者利益和保障國(guó)家安全等方面發(fā)揮了積極作用，但也帶來了財(cái)政負(fù)擔(dān)加重和國(guó)家收儲(chǔ)糧油棉出庫困難等問題。為了使農(nóng)業(yè)發(fā)展更好地適應(yīng)新常態(tài)要求，迫切需要我國(guó)深化農(nóng)業(yè)支持制度改革，在優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)支持方式等方面不斷地探索，以提高我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策的效能。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)支持制度；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；政策性收儲(chǔ)

綜觀當(dāng)今世界，農(nóng)業(yè)支持制度往往是現(xiàn)代化國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的核心。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策等已經(jīng)成為我國(guó)重要的惠農(nóng)政策措施，對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展具有廣泛的影響，有利有弊。本文就我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度現(xiàn)狀及其未來改革創(chuàng)新方向進(jìn)行探討，提出看法，希望對(duì)我國(guó)未來財(cái)政支持農(nóng)業(yè)政策選擇提供參考，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度的深入研究。

一 我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持制度及其存在的問題

進(jìn)入新世紀(jì)后，中央將“三農(nóng)”工作置于重中之重，確立了多予少取放活的農(nóng)業(yè)政策基本方針，并逐步地建立起我國(guó)獨(dú)具特色的農(nóng)業(yè)支持制度，主要是自2004年以來，我國(guó)出臺(tái)并實(shí)施了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和糧油等主要農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)政策。以土地承包者收入支持為主的糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼，2014年初中央財(cái)政分別預(yù)撥了151億元和1071億。以小麥和稻谷最低收購價(jià)和玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策的價(jià)格支持政策，自2006年以來根據(jù)需要每年在糧食主產(chǎn)區(qū)往往都要實(shí)施。我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)等金融支持政策也在糧食主產(chǎn)區(qū)試點(diǎn)推廣。

我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政直接補(bǔ)貼和糧油價(jià)格支持政策具有廣泛的積極意義。從預(yù)期產(chǎn)出效果來看，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)表明我國(guó)實(shí)現(xiàn)了糧食生產(chǎn)十一年連續(xù)增長(zhǎng)。根據(jù)筆者開展的有關(guān)我國(guó)財(cái)政直接補(bǔ)貼政策效果研究課題的評(píng)估結(jié)果，我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策措施基本保持了我國(guó)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行，增加了糧農(nóng)等相關(guān)主體的收益，有效地遏制了糧食生產(chǎn)比較效益下滑的態(tài)勢(shì)，產(chǎn)生了收入分配均等化效應(yīng)。

但是，我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政直接補(bǔ)貼和糧油價(jià)格支持政策也有很多弊端并帶來了一些不良后果。財(cái)政直接補(bǔ)貼基本上以承包地或者計(jì)稅面積發(fā)放，而在土地流轉(zhuǎn)越來越普遍的情況下實(shí)際種糧的農(nóng)民無法獲得補(bǔ)貼，糧食托市收購花費(fèi)了大量財(cái)政資源。更為嚴(yán)重的是，糧食收儲(chǔ)政策等嚴(yán)重扭曲了市場(chǎng)價(jià)格，使國(guó)內(nèi)價(jià)格明顯地高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，導(dǎo)致糧食國(guó)內(nèi)庫存居高不下的同時(shí)進(jìn)口規(guī)模不斷地?cái)U(kuò)大。同時(shí)，也出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)租金上升過快、農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)加工企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難等諸多弊端，明顯扭曲市場(chǎng)價(jià)格的國(guó)家收儲(chǔ)政策等支持措施已難以維繼。

2014年中央1號(hào)文件明確提出要探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，并啟動(dòng)?xùn)|北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)。上半年，國(guó)家發(fā)展改革委根據(jù)大豆和棉花生產(chǎn)成本加上需要保障的基本收益等確定了目標(biāo)價(jià)格水平，并向社會(huì)公布了棉花目標(biāo)價(jià)格為每噸19800元，略低于上年臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格；大豆目標(biāo)價(jià)格為每噸4800元，略高于上年臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格。下半年試點(diǎn)地區(qū)著手制定具體實(shí)施方案并開展試點(diǎn)實(shí)踐。2015年棉花和大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)繼續(xù)，但范圍沒有擴(kuò)大，且棉花目標(biāo)價(jià)格水平下調(diào)到19100元，而大豆目標(biāo)價(jià)格水平則維持不變。

從棉花和大豆目標(biāo)價(jià)格改革總體效果來看，托市收購所帶來的市場(chǎng)扭曲問題基本得到解決。2014年，國(guó)家廢除了全國(guó)的棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策后，國(guó)內(nèi)棉花收儲(chǔ)價(jià)格完全由市場(chǎng)決定。根據(jù)筆者在新疆自治區(qū)調(diào)研了解的情況，由于國(guó)內(nèi)棉花庫存水平高，國(guó)際市場(chǎng)棉花價(jià)格相對(duì)較低，秋季新棉上市后皮棉收購市場(chǎng)價(jià)格由2013年的每噸大約2萬元下跌到2014年第四季度后期的不足1.4萬元，2014年在新收購季的棉花生產(chǎn)者價(jià)格比上年同期大幅度下跌，第四季度比上年同季棉花收購下跌約30﹪。

2014年，我國(guó)在東北和內(nèi)蒙古雖然也啟動(dòng)了大豆目標(biāo)價(jià)格改革，而且國(guó)際大豆市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)明顯下跌，但由于國(guó)產(chǎn)大豆用途與進(jìn)口大豆存在著一定差異，國(guó)際市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)傳導(dǎo)并不明顯，全年國(guó)產(chǎn)大豆生產(chǎn)者價(jià)格繼續(xù)保持穩(wěn)中有升的態(tài)勢(shì)，比上年上漲大約1.5﹪。

經(jīng)過一年的目標(biāo)價(jià)格改革，試點(diǎn)地區(qū)普遍反映這項(xiàng)政策的操作成本過高，補(bǔ)貼資金兌現(xiàn)到農(nóng)戶不及時(shí)。筆者在遼寧調(diào)查時(shí)了解到，當(dāng)?shù)貫榱税凑漳繕?biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)要求監(jiān)測(cè)大豆市場(chǎng)價(jià)格、獲取農(nóng)戶大豆生產(chǎn)數(shù)據(jù)和銷售數(shù)據(jù)，地方政府花費(fèi)了上千萬的工作經(jīng)費(fèi)，而最終市場(chǎng)價(jià)格與國(guó)家確定的目標(biāo)價(jià)格水平基本相近，基本不需要向豆農(nóng)計(jì)發(fā)差價(jià)補(bǔ)貼。由于目標(biāo)價(jià)格政策中差價(jià)補(bǔ)貼規(guī)模的確定需要結(jié)合實(shí)際糧食市場(chǎng)運(yùn)行情況，對(duì)農(nóng)民銷售棉花和大豆的價(jià)格進(jìn)行監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)，采價(jià)期要持續(xù)一段時(shí)間，直到農(nóng)民基本銷售完成，這在客觀上必然造成差價(jià)補(bǔ)貼發(fā)放到農(nóng)民手中需要一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)間。新疆自治區(qū)由于采集棉花市場(chǎng)實(shí)際價(jià)格需要花費(fèi)大量時(shí)間而直接影響到向棉農(nóng)兌現(xiàn)差價(jià)補(bǔ)貼的及時(shí)性，影響到棉農(nóng)到期貸款的還本付息，從而對(duì)棉農(nóng)貸款信用等帶來不利影響。

針對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)支持制度存在的問題及其所帶來的不良效應(yīng)，社會(huì)上出現(xiàn)了各種觀點(diǎn)。一種典型的代表觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該徹底放棄我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等支持制度，特別是要徹底廢除農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格制度，只讓市場(chǎng)在農(nóng)業(yè)資源配置中起唯一的決定性作用，而不需要政府在農(nóng)產(chǎn)品收購市場(chǎng)上發(fā)揮作用。另一種有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該徹底放棄農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策，并將現(xiàn)有的多項(xiàng)補(bǔ)貼合并成一種以確權(quán)登記頒證的承包地為計(jì)發(fā)依據(jù)的收入補(bǔ)貼。當(dāng)然，更多人的觀點(diǎn)是希望改革完善我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度。

黨的十八大以來，中央高度重視完善我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要“健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度”。2014年中央1號(hào)文件提出要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。2015年中央1號(hào)文件指出：“增加農(nóng)民收入，必須健全國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)體系。”

各國(guó)實(shí)踐證明，我國(guó)改革以來不同農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化改革的實(shí)踐也表明，自由放任的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)無法克服劇烈波動(dòng)的根本屬性，無法解決小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的矛盾。小宗農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)劇烈波動(dòng)，通過彈性調(diào)節(jié)和替代作用實(shí)現(xiàn)供求平衡，雖然對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生一些不利影響，但不至于影響全局和大局。而糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)如劇烈波動(dòng)，無論是對(duì)生產(chǎn)者還是消費(fèi)者，其不利影響都會(huì)超出經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定所能承受的程度，短期內(nèi)彈性調(diào)節(jié)和替代作用十分有限，政府必須設(shè)法發(fā)揮好農(nóng)業(yè)支持制度的作用，以促進(jìn)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)健康穩(wěn)定運(yùn)行。

二 我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度改革創(chuàng)新的總體設(shè)想

探討我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策改革，實(shí)際上就是如何建立我國(guó)的農(nóng)業(yè)支持制度。農(nóng)業(yè)支持制度的核心就是確定怎樣的農(nóng)業(yè)支持水平及其結(jié)構(gòu)。筆者認(rèn)為我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度改革必須將頂層設(shè)計(jì)和地方探索創(chuàng)新有機(jī)地結(jié)合起來，總體設(shè)想是：在中央財(cái)政預(yù)算約束下和世貿(mào)組織承諾許可的范圍內(nèi)，控制農(nóng)業(yè)支持總量，著力優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)，保障國(guó)家糧食安全，兼顧農(nóng)業(yè)其他多功能性目標(biāo)。

（一）新常態(tài)下我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度的目標(biāo)選擇

如何改革現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持制度，除了必須充分考慮現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持制度所帶來難以克服的矛盾，還必須選擇好我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度的目標(biāo)。

前幾年，在我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供應(yīng)偏緊和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格上漲壓力比較大的時(shí)候，農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾和任務(wù)必然是增產(chǎn)保供給。隨著我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)形勢(shì)的變化，保障農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量供給不再是當(dāng)前的主要矛盾。在這種情況下，農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)提高、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)生態(tài)文明和農(nóng)村文化傳承等方面的要求日益突顯出來。

近年來，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展總體上保持良好態(tài)勢(shì)，糧食十一連增，農(nóng)民收入五連快，農(nóng)村民生進(jìn)一步改善，但顯示出一些標(biāo)志性的轉(zhuǎn)變：國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供求關(guān)系由偏緊向偏松轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由數(shù)量增產(chǎn)向提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變；國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)由通貨膨脹傳導(dǎo)效應(yīng)向國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沖擊效應(yīng)轉(zhuǎn)變；農(nóng)業(yè)由單純的保障農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給向兼顧農(nóng)業(yè)生態(tài)等多功能轉(zhuǎn)變。

隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域化布局的調(diào)整，過去曾是魚米之鄉(xiāng)的長(zhǎng)三角和珠三角已經(jīng)成為高度工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的地區(qū)，而農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)不斷地北移，由過去的南糧北調(diào)變成了當(dāng)今的北糧南運(yùn)格局。我國(guó)北方雖然人地關(guān)系比南方相對(duì)較好，但是水資源相對(duì)稀缺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要使用地下水。北方主產(chǎn)區(qū)片面地追求農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，已經(jīng)導(dǎo)致地下水位過度下降。東北地區(qū)已經(jīng)成為我國(guó)最重要的商品糧生產(chǎn)基地，昔日有1米多厚的黑土地，目前只剩下40厘米左右1米的黑土地需要3億年才能形成，而當(dāng)今的糧食生產(chǎn)方式使黑土地每年減少1厘米。如果不轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，這種過度消耗農(nóng)業(yè)稀缺資源的方式不可能長(zhǎng)久維持下去。

由于農(nóng)業(yè)資源利用和現(xiàn)代化學(xué)投入物使用方式等不夠妥當(dāng)，不僅產(chǎn)生了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和資源環(huán)境等突出問題，而且由于成本高和市場(chǎng)供給過多，農(nóng)民增產(chǎn)不增收的矛盾日益加劇農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為越來越多農(nóng)民的副業(yè)，從事農(nóng)業(yè)的多數(shù)是農(nóng)村留守老人和留守婦女，這也給我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策調(diào)整帶來很多的約束。因此，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，加快推進(jìn)新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，才能走出一條具有我國(guó)特色的產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約和環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度是單一目標(biāo)，還是多元目標(biāo)？顯然，我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度設(shè)計(jì)時(shí)必須選擇多元目標(biāo)。這是農(nóng)業(yè)多功能性決定的。我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度或者政策必須在農(nóng)產(chǎn)品供給保障功能、農(nóng)民（特別是新型職業(yè)農(nóng)民）增收功能農(nóng)業(yè)資源保護(hù)與生態(tài)循環(huán)功能、中華文明傳承功能、豐富居民生活功能（體驗(yàn)休閑娛樂）等方面發(fā)揮作用。

當(dāng)然，為了保障國(guó)家糧食安全，特別是口糧絕對(duì)安全，谷物基本自給，當(dāng)前我國(guó)必須把保障主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，特別是繼續(xù)不斷地提高糧食生產(chǎn)能力或者挖掘糧食增產(chǎn)潛力作為我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度的核心目標(biāo)。

（二）我國(guó)農(nóng)業(yè)支持總量的確定

特定時(shí)期內(nèi)的農(nóng)業(yè)支持總量是固定的，還是可變的？或者簡(jiǎn)單地說，政府給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者發(fā)放的補(bǔ)貼或者實(shí)施政策性收儲(chǔ)規(guī)模及其財(cái)政補(bǔ)貼的總預(yù)算事先封頂還是不封頂？政策性收儲(chǔ)的主要農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量是否需要控制？這是改革創(chuàng)新我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度必須面臨的選擇。

一般來說，世界多數(shù)國(guó)家或者經(jīng)濟(jì)體實(shí)施農(nóng)業(yè)支持政策都是事先有預(yù)算約束的。歐盟在2013年12月通過的2014年到2020年期間新的共同農(nóng)業(yè)政策，提出從2015年到2020年農(nóng)業(yè)支持總預(yù)算為2011年價(jià)格計(jì)算的3630億美元（5050億美元）。[1]從我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的早期實(shí)踐來看，我國(guó)創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼時(shí)對(duì)預(yù)算是不封頂?shù)模趧?dòng)態(tài)調(diào)整和只增不減的原則根據(jù)化肥和柴油等生產(chǎn)資料市場(chǎng)價(jià)格上漲情況來確定補(bǔ)貼規(guī)模。但是，近年來我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定，出現(xiàn)預(yù)算封頂?shù)内厔?shì)。我國(guó)糧食直補(bǔ)規(guī)模從創(chuàng)立初期就是相對(duì)固定的，近年來我國(guó)糧食直補(bǔ)規(guī)模更是固定在151億元的水平。我國(guó)實(shí)施的小麥和稻谷收儲(chǔ)政策，收購量沒有封頂，是導(dǎo)致政策性儲(chǔ)備規(guī)模過大等弊端的主要原因之一。

據(jù)了解，2014年我國(guó)棉花目標(biāo)價(jià)格改革方案設(shè)計(jì)初期，在停止給予棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策執(zhí)行主體補(bǔ)貼的同時(shí)，按照棉花目標(biāo)價(jià)格水平與棉農(nóng)實(shí)際銷售價(jià)格水平的差價(jià)補(bǔ)貼，中央財(cái)政支出規(guī)模原來設(shè)想是不封頂?shù)?。結(jié)果怎么樣呢？從國(guó)家層面來看，臨時(shí)收儲(chǔ)帶來的倉儲(chǔ)規(guī)模過大沒有解決、財(cái)政的實(shí)際支出大幅度地超出預(yù)算。筆者在新疆調(diào)查時(shí)了解到，試點(diǎn)地區(qū)抱怨一些農(nóng)民棉花生產(chǎn)的差價(jià)補(bǔ)貼沒有被承認(rèn)，給予農(nóng)民發(fā)放的差價(jià)補(bǔ)貼被攤薄。

隨著我國(guó)財(cái)政預(yù)算制度的不斷建立，也考慮到不封頂?shù)呢?cái)政支持農(nóng)業(yè)可能會(huì)引發(fā)中央與地方之間矛盾，社會(huì)也越來越認(rèn)識(shí)到國(guó)家收儲(chǔ)糧食并不是越多越好，以及我國(guó)在加入世界貿(mào)易組織時(shí)已經(jīng)承諾了我國(guó)農(nóng)業(yè)支持水平的上限，這些現(xiàn)實(shí)因素都決定了未來我國(guó)農(nóng)業(yè)支持總量，或者說財(cái)政給予農(nóng)業(yè)支持總量的必然選擇是相對(duì)固定的。2015年中央1號(hào)文件提出要“合理確定糧食、棉花、食糖、肉類等重要農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備規(guī)?！薄?/p>

之所以說財(cái)政所能給予的農(nóng)業(yè)支持總量是相對(duì)固定的，是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)支持方式中有些財(cái)政支出無法絕對(duì)固定。我國(guó)實(shí)施糧食托市收購政策是實(shí)行預(yù)案制度的，預(yù)案是否啟動(dòng)，在多大范圍內(nèi)啟動(dòng)，事先都存在著不確定性。基于這樣的考慮，財(cái)政給予農(nóng)業(yè)支持的每年預(yù)算規(guī)?？梢韵鄬?duì)固定，但需要根據(jù)當(dāng)年的實(shí)際情況靈活調(diào)整，不妨設(shè)立一種基金，如為了保障國(guó)家糧食安全，設(shè)立主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力保障基金，并優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)能力保障。

（三）建立農(nóng)業(yè)支持政策的分層實(shí)施體系和監(jiān)督體系

從財(cái)政預(yù)算到受益目標(biāo)主體必須設(shè)計(jì)出相應(yīng)的路徑及其方法，這也是農(nóng)業(yè)支持制度的核心問題。我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)支持制度是中央為政策制定者和主要出資方，并由中央選擇地方政府或者國(guó)有企業(yè)作為執(zhí)行主體。中央確定的糧食直補(bǔ)等財(cái)政直接補(bǔ)貼政策以各地財(cái)政部門為主導(dǎo)來實(shí)施。中儲(chǔ)糧基本上成為糧食收儲(chǔ)政策執(zhí)行的惟一主體。這種惟一由中央指定農(nóng)業(yè)支持政策實(shí)施主體的做法，有利有弊，最大弊端是嚴(yán)重壓抑各地創(chuàng)新相適宜的農(nóng)業(yè)支持方式的積極性，不利于我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策的完善，政策實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)也比較高。

筆者的設(shè)想是：中央財(cái)政將財(cái)政總預(yù)算確定之后，充分考慮農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)及其各省份農(nóng)業(yè)發(fā)展定位之后，按照多種參數(shù)再將總預(yù)算分配到各個(gè)省份，由各省份按照優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)選擇各地適宜的農(nóng)業(yè)支持方式。每個(gè)省份可以參照或者根據(jù)中央提出的農(nóng)業(yè)支持量分配原則向下一級(jí)政府分配財(cái)政給予的農(nóng)業(yè)支持資金。依此類推，最終將財(cái)政支持農(nóng)業(yè)的預(yù)算支出計(jì)發(fā)到目標(biāo)受益者。當(dāng)然，對(duì)于國(guó)家需要的糧棉油糖等戰(zhàn)略物資收儲(chǔ)，也可以由中央直接指定或者選擇實(shí)施和執(zhí)行主體，如國(guó)家戰(zhàn)略性糧食儲(chǔ)備，中央直接交由中儲(chǔ)糧完全承擔(dān)。

2014年啟動(dòng)的棉花和大豆目標(biāo)價(jià)格改革的做法，總體上是中央相關(guān)主管部門大包大攬。國(guó)家發(fā)改委確定目標(biāo)價(jià)格水平，財(cái)政部按照差價(jià)給予撥款。這種做法讓相對(duì)參與主體感覺到，雖然模糊但仍可意會(huì)，目標(biāo)價(jià)格就是由“財(cái)政部”直接給予農(nóng)民發(fā)放差價(jià)補(bǔ)貼。結(jié)果導(dǎo)致實(shí)施主體和受益主體共同應(yīng)對(duì)不封頂?shù)闹醒胴?cái)政。

未來我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度改革創(chuàng)新，必須充分考慮中央確定的農(nóng)業(yè)支持政策措施，應(yīng)由各地根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的國(guó)家定位及其實(shí)際情況，有權(quán)選擇更加具體的農(nóng)業(yè)支持措施和方式，而國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部對(duì)不同省份或者部門的農(nóng)業(yè)支持政策實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，出現(xiàn)問題及時(shí)督促糾偏。

我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度的改革，也可以設(shè)計(jì)出不同的實(shí)施方案，由地方政府及其相關(guān)的受益主體從中進(jìn)行選擇。2014年美國(guó)農(nóng)業(yè)法向特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者提供了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格過低損失補(bǔ)貼政策與農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，特定生產(chǎn)者可以從兩類政策中選擇其中之一獲得補(bǔ)貼。[2]

實(shí)際上，我國(guó)一些地方從開始實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策之初就對(duì)農(nóng)業(yè)支持方式進(jìn)行了探索。2015年3月筆者在廣西調(diào)查時(shí)了解到，自治區(qū)自2004年開始實(shí)行糧食直補(bǔ)與儲(chǔ)備糧訂單收購掛鉤政策。2004年，廣西在轄區(qū)內(nèi)18個(gè)糧食主產(chǎn)縣（市、區(qū)）試點(diǎn)，從本級(jí)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中安排直補(bǔ)資金2496萬元，以訂單方式收購農(nóng)戶糧食31.2萬噸。2005年試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到31個(gè)糧食主產(chǎn)縣（市、區(qū)），直補(bǔ)資金增加到5000萬元，配套的訂單收購糧食增加到50萬噸。2006年起在全區(qū)40個(gè)糧食主產(chǎn)縣（市、區(qū)）正式實(shí)施糧食直補(bǔ)與儲(chǔ)備糧訂單收購掛鉤政策，直補(bǔ)資金增加到6000萬元，配套的訂單收購糧食增加到60萬噸。2014年，在全區(qū)64個(gè)糧食主產(chǎn)縣安排直補(bǔ)資金2億元，配套訂單收購糧食80萬噸，即農(nóng)民每交售50公斤訂單稻谷，價(jià)外財(cái)政補(bǔ)貼12元。

廣西選擇了財(cái)政直接補(bǔ)貼與價(jià)格支持及其配套的訂單制度體系，這與區(qū)內(nèi)糧食產(chǎn)需關(guān)系密切相關(guān)。廣西曾是糧食平衡區(qū)，但現(xiàn)在已經(jīng)成為糧食產(chǎn)消缺口省份。2014年全區(qū)糧食總產(chǎn)量1534萬噸，其中水稻1100萬噸，區(qū)內(nèi)作為口糧的稻谷基本產(chǎn)消平衡，但全口徑糧食產(chǎn)消缺口超過550萬噸，其中從外省調(diào)進(jìn)玉米230萬噸，小麥100萬噸，大豆250萬噸。自2006年以來全區(qū)糧食產(chǎn)消缺口規(guī)模在全國(guó)名列第5位，已由產(chǎn)消基本平衡區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橹飨麉^(qū)。在一個(gè)產(chǎn)需存在明顯缺口的地方，通過訂單方式將農(nóng)業(yè)支持手段組合起來使用，當(dāng)?shù)胤从承Ч己谩?/p>

（四）優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)

從世界各國(guó)支持農(nóng)業(yè)手段來看，大致可以分為財(cái)政直接補(bǔ)貼方式、價(jià)格支持方式和金融支持方式。有的國(guó)家在特定時(shí)期可能選擇某種獨(dú)立的方式支持農(nóng)業(yè)，也有的國(guó)家在特定時(shí)期選擇某幾種方式組合起來支持農(nóng)業(yè)。不同農(nóng)業(yè)支持手段或者方式各有不同的利弊，沒有完美無缺的支持手段或者方式可供選擇。

這里的財(cái)政直接補(bǔ)貼是指由財(cái)政部門通過轉(zhuǎn)移支付的方式直接將補(bǔ)貼款發(fā)給目標(biāo)受益者在我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策中，糧食直補(bǔ)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼等都屬于典型的財(cái)政直接補(bǔ)貼方式。我國(guó)于2014年啟動(dòng)改革試點(diǎn)的棉花和大豆目標(biāo)價(jià)格制度，本質(zhì)上是將價(jià)格支持手段改變?yōu)樨?cái)政直接補(bǔ)貼，只是補(bǔ)貼計(jì)發(fā)依據(jù)由糧食直補(bǔ)政策等的耕地資源或者糧食生產(chǎn)實(shí)際變?yōu)槟繕?biāo)價(jià)格與實(shí)際銷售價(jià)格之間的差價(jià)等。

農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持也是世界各國(guó)普遍采用的方式。我國(guó)實(shí)施的小麥和稻谷最低收購價(jià)政策和玉米等的臨時(shí)收儲(chǔ)政策，就是典型的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持方式。實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策，往往需要農(nóng)業(yè)保護(hù)政策相配套，如進(jìn)口配額管理

由于財(cái)政直接補(bǔ)貼和價(jià)格支持政策自身的缺點(diǎn)及其不良效應(yīng)，我國(guó)已經(jīng)意識(shí)到需要發(fā)揮金融支持農(nóng)業(yè)措施作用。2015年中央1號(hào)文件提出要“積極開展農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)”。美國(guó)一直重視金融支持手段或者方式。2014年美國(guó)農(nóng)業(yè)法中，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)銷優(yōu)惠貸款政策基本沒有修改，繼續(xù)實(shí)施，并在廢除直接補(bǔ)貼政策后加強(qiáng)農(nóng)作物保險(xiǎn)政策實(shí)施力度。

近些年來，世界主要國(guó)家都在探索盡可能小地扭曲生產(chǎn)和市場(chǎng)的農(nóng)業(yè)支持政策。[3]我國(guó)也在著力探索新型的農(nóng)業(yè)支持制度，實(shí)施更加有效的農(nóng)業(yè)支持政策。我國(guó)地域廣闊，各地差異大，希望單一且在各地都有效的農(nóng)業(yè)支持方式，可能也不符合實(shí)際。任何以某種農(nóng)業(yè)支持手段或者方式取代另一種農(nóng)業(yè)支持手段或者方式，可能都是徒勞的。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)，組合運(yùn)用財(cái)政直接補(bǔ)貼、收購價(jià)格支持和金融支農(nóng)等手段實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展多重目標(biāo)。

組合農(nóng)業(yè)支持方式，是靠頂層設(shè)計(jì)，還是靠實(shí)施主體或者受益主體探索與創(chuàng)新？筆者認(rèn)為，頂層設(shè)計(jì)可以提供組織農(nóng)業(yè)支持手段或者方式的總體思路和原則，但實(shí)際的組合需要地方和基層探索與創(chuàng)新。廣西將最低收購價(jià)政策與糧食直補(bǔ)政策有機(jī)組合起來，并配套合同訂購等措施，就是地方和基層積極探索而建立起來的制度。

三 我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策受益主體及其方式的選擇

不同國(guó)家，農(nóng)業(yè)支持政策的受益主體及其支持方式和支持手段差異化極其懸殊。有的國(guó)家以某種農(nóng)業(yè)支持手段為主，也有的國(guó)家以某些種農(nóng)業(yè)支持手段組合方式為主。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)支持手段是以財(cái)政直接補(bǔ)貼方式為主，而糧食支持則以財(cái)政直接補(bǔ)貼方式和價(jià)格支持組合為主。

從筆者對(duì)我國(guó)財(cái)政直接補(bǔ)貼方式的實(shí)施效果調(diào)研評(píng)估研究來看，一般農(nóng)戶普遍對(duì)財(cái)政直接補(bǔ)貼表示滿意，但基層干部和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)此持異議的比較普遍。我國(guó)財(cái)政直接補(bǔ)貼，中央雖然明確誰種糧誰得補(bǔ)貼，但是由于實(shí)際操作難度大，各地普遍地按照農(nóng)業(yè)稅時(shí)代計(jì)稅面積或者農(nóng)戶承包面積計(jì)發(fā)，屬于一項(xiàng)典型的普惠政策，受到廣大農(nóng)戶擁護(hù)?；鶎痈刹坎皇鞘芤嬲?，也不是受損者，他們有意見主要是感覺財(cái)政直接補(bǔ)貼起不到政策目標(biāo)應(yīng)有的效應(yīng)。

我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度改革與創(chuàng)新的一個(gè)重大課題是應(yīng)該怎樣組合財(cái)政直接補(bǔ)貼、價(jià)格支持和金融支持手段？就筆者的知識(shí)范圍來看，目前世界上尚缺乏可以指導(dǎo)如何選擇三種支持手段的權(quán)威理論。從我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度建立及其實(shí)踐來看，從世界各國(guó)選擇的農(nóng)業(yè)支持手段差異化特征來看，組合財(cái)政直接補(bǔ)貼、價(jià)格支持和金融支持手段，受到多種因素影響，主要取決于農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)及其選擇手段的可操作性、實(shí)施成本和效應(yīng)。

無論哪種支持手段，都會(huì)涉及到如何確定目標(biāo)受益者、對(duì)目標(biāo)受益者支持量如何確定等問題。如果是間接的農(nóng)業(yè)支持手段，如我國(guó)的糧食價(jià)格支持和農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)，則還涉及到農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行主體如何選擇的問題。

（一）我國(guó)農(nóng)業(yè)支持受益主體的選擇

如何選擇我國(guó)農(nóng)業(yè)支持的受益主體？這在過去以農(nóng)戶為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系中可能不是問題。隨著我國(guó)農(nóng)村改革的不斷深化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)，特別是我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系中涌現(xiàn)出來的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和合作社等主體，使得我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策工具的選擇變得更加復(fù)雜。

顯然，一般農(nóng)戶在未來相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍將是我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策的主要受益對(duì)象。家庭經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的普遍組織形式，具有永久的生命力。各國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策的主要受益對(duì)象也是家庭農(nóng)場(chǎng)。從我國(guó)全面小康社會(huì)建設(shè)和社會(huì)主義共同富裕遠(yuǎn)大目標(biāo)出發(fā)，一般農(nóng)戶迫切需要惠農(nóng)政策支持。一般小規(guī)模農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中始終擺脫不了弱勢(shì)地位，其比較收益水平終究有限，農(nóng)業(yè)支持政策無疑有助于改善他們的經(jīng)濟(jì)狀況。

糧食種植大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)，也都是家庭經(jīng)營(yíng)組織形式，理所當(dāng)然也是我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策的重要受益對(duì)象。遺憾的是，目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策很難確保糧食種植大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體獲益。2015年3月筆者在四川調(diào)查時(shí)了解到，糧食種植大戶在流轉(zhuǎn)土地時(shí)都承諾要將無論以何種方式計(jì)發(fā)的所有財(cái)政直接補(bǔ)貼都最終交給承包戶，糧食種植大戶都不是財(cái)政直接補(bǔ)貼的最終受益者。未來農(nóng)業(yè)支持政策如何讓實(shí)際的糧食種植大戶成為最終的受益者，還需要深化改革我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度，探索配套措施。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2014年我國(guó)農(nóng)民合作社已經(jīng)超過120萬家。農(nóng)民合作社是否也是農(nóng)業(yè)支持政策的受益主體？這個(gè)問題比較復(fù)雜。農(nóng)民合作社數(shù)量雖然眾多，但是真能發(fā)揮應(yīng)有作用的非常有限。如果農(nóng)民合作社是真正的農(nóng)民自己的合作組織，把合作社也確定為農(nóng)業(yè)支持政策的受益主體，這與把各類的農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)支持政策的受益主體是統(tǒng)一的。因此，筆者認(rèn)為當(dāng)前不宜把農(nóng)民合作社作為理所當(dāng)然的農(nóng)業(yè)支持政策受益主體，但允許農(nóng)民合作社作為真正的農(nóng)民自身組織形式成為農(nóng)業(yè)支持政策實(shí)施的參與主體。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2014年我國(guó)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)已經(jīng)超過80萬家，其他農(nóng)業(yè)企業(yè)也不斷地涌現(xiàn)。農(nóng)業(yè)企業(yè)是否也是農(nóng)業(yè)支持政策的受益主體？由于農(nóng)業(yè)企業(yè)是靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而生存發(fā)展的，因此筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)企業(yè)，無論是直接從事糧食生產(chǎn)的，還是從事糧食加工經(jīng)營(yíng)的，都不應(yīng)該成為農(nóng)業(yè)支持政策的主要受益對(duì)象，但可以部分地享受農(nóng)業(yè)支持政策，或者其他優(yōu)惠政策。實(shí)施糧食價(jià)格支持政策，農(nóng)業(yè)企業(yè)如果實(shí)際從事了糧食生產(chǎn)，國(guó)家收儲(chǔ)計(jì)劃可能也需要兼顧他們。

需要指出的，除了財(cái)政直接補(bǔ)貼方式外，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策和金融支持政策，都需要政策的執(zhí)行或者實(shí)施主體，如中儲(chǔ)糧和保險(xiǎn)公司，他們雖然不是農(nóng)業(yè)支持政策的最終受益主體，但他們往往會(huì)從政策執(zhí)行中獲益。國(guó)外有研究表明，農(nóng)業(yè)支持政策財(cái)政所給予的總預(yù)算如果有一半能夠到達(dá)確定的最終受益對(duì)象就算高效的，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持總量只有20﹪最終讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者受益。[4]未來我國(guó)在組合農(nóng)業(yè)支持方式時(shí)避免不了選擇價(jià)格支持手段和金融支持手段，如何提高轉(zhuǎn)移效率需要深入研究和積極探索。

（二）我國(guó)農(nóng)業(yè)支持量計(jì)發(fā)依據(jù)的選擇

在確定農(nóng)業(yè)支持總量及其支持手段后，如何將“真金白銀”計(jì)發(fā)到理應(yīng)受惠的受益主體？這就涉及到農(nóng)業(yè)支持量計(jì)發(fā)依據(jù)的選擇。未來我國(guó)農(nóng)業(yè)支持量計(jì)發(fā)的依據(jù)是什么？就糧食支持政策來說，支持量依據(jù)是面積、產(chǎn)量、銷售量或者其他？面積是農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的計(jì)稅面積，還是承包地面積，還是播種面積？是歷史上的面積，還是現(xiàn)實(shí)中的面積？這些都需要精心選擇。筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)支持量計(jì)發(fā)依據(jù)的選擇總體上取決于農(nóng)業(yè)支持政策的目標(biāo)，同時(shí)又要充分考慮操作的簡(jiǎn)易可行等因素。

如果是保護(hù)小農(nóng)權(quán)益和增加一般農(nóng)戶收入，或者保護(hù)糧食生產(chǎn)能力，選擇了財(cái)政直接補(bǔ)貼方式，簡(jiǎn)單地按照現(xiàn)有的農(nóng)民承包地面積計(jì)發(fā)補(bǔ)貼金額，既能夠得到支持政策的目標(biāo)，又簡(jiǎn)單易行。不管是農(nóng)村土地的二輪承包，還是新一輪的確權(quán)登記頒證，農(nóng)戶承包地面積是可查的，以地方財(cái)政部門為主導(dǎo)，理應(yīng)能夠很好地執(zhí)行財(cái)政直接補(bǔ)貼政策。

如果農(nóng)業(yè)支持政策目標(biāo)是調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，提高糧食生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)力，簡(jiǎn)單地按照承包地面積計(jì)發(fā)財(cái)政補(bǔ)貼，可能很難奏效。廣西糧食直補(bǔ)政策由地方糧食局主導(dǎo)，財(cái)政部門等配合，事先確定最低收購價(jià)政策執(zhí)行的區(qū)域并下達(dá)收儲(chǔ)計(jì)劃，再由基層政府分解分配到實(shí)際種糧的農(nóng)戶，由收儲(chǔ)企業(yè)與實(shí)際種糧農(nóng)戶簽訂收購合同，凡是按合同交售糧食的實(shí)際種糧農(nóng)戶就可以領(lǐng)取到糧食直補(bǔ)。廣西將糧食價(jià)格支持政策與財(cái)政直接補(bǔ)貼有機(jī)地結(jié)合起來，以合同交售量為上限享受價(jià)格支持政策，以實(shí)際交售量為依據(jù)享受財(cái)政直接補(bǔ)貼政策，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)支持量計(jì)發(fā)依據(jù)的選擇具有啟發(fā)意義。

保障國(guó)家糧食安全和兼顧農(nóng)業(yè)的其他多功能性，決定了未來我國(guó)糧食支持量選擇不可能是單一的，但也不是越復(fù)雜越好。在新疆實(shí)際調(diào)研時(shí)了解到，自治區(qū)為了按照棉花實(shí)際種植面積、產(chǎn)量和銷售量等多種依據(jù)計(jì)發(fā)差價(jià)補(bǔ)貼結(jié)果地方政府相關(guān)主管部門工作量和經(jīng)費(fèi)支出大幅度增加，估計(jì)需要增加財(cái)政支出5000多萬元，據(jù)反映這筆工作經(jīng)費(fèi)一直未落實(shí)，地方相關(guān)部門工作人員意見比較大。

針對(duì)2014年我國(guó)棉花和大豆目標(biāo)價(jià)格改革實(shí)踐中遭遇計(jì)發(fā)差價(jià)補(bǔ)貼的操作成本過高和難度過大等問題，有學(xué)者提出我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度改革應(yīng)該讓支持措施的實(shí)際操作簡(jiǎn)單易行。這一思路有一定的合理性。但是，農(nóng)業(yè)支持制度改革是否就是讓承包地作為惟一的計(jì)發(fā)財(cái)政補(bǔ)貼的依據(jù)？這必須要充分考慮我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度的目的性及其選擇支持措施對(duì)預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。農(nóng)業(yè)支持措施選擇按承包地作為惟一的計(jì)發(fā)財(cái)政補(bǔ)貼的依據(jù)，操作確實(shí)簡(jiǎn)單易行也符合公共政策的公正性要求，有很多優(yōu)點(diǎn)但是這種農(nóng)業(yè)支持政策措施勢(shì)必會(huì)對(duì)糧食生產(chǎn)能力提高、新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體培育和農(nóng)業(yè)成本節(jié)約產(chǎn)生負(fù)面影響。以承包地作為補(bǔ)貼惟一的計(jì)發(fā)依據(jù)的農(nóng)業(yè)支持制度在很大程度上難以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。如何改革我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度并著力探索創(chuàng)新我國(guó)農(nóng)業(yè)支持方式，需要深入研究。

考慮到我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)趨于多元化，以及各地方差異懸殊，筆者認(rèn)為我國(guó)農(nóng)業(yè)支持量計(jì)發(fā)依據(jù)的選擇權(quán)應(yīng)交由地方政府，中央政府可以提出指導(dǎo)意見。實(shí)際上，中央政府在農(nóng)業(yè)支持量計(jì)發(fā)依據(jù)的選擇上也只能提出指導(dǎo)意見多年來，中央文件一直強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼原則上按照實(shí)際糧食生產(chǎn)計(jì)發(fā)，但農(nóng)村普遍地按照計(jì)稅面積或者承包面積計(jì)發(fā)。為了更好地將各地農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)與選擇的支持量計(jì)發(fā)依據(jù)有機(jī)地結(jié)合起來，未來中央除提出指導(dǎo)意見或者原則外，應(yīng)加大對(duì)各地農(nóng)業(yè)支持政策實(shí)施情況的監(jiān)測(cè)與評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果與國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)支持預(yù)算總量對(duì)各個(gè)地方的分配相掛鉤，以激勵(lì)各地探索更加有效的農(nóng)業(yè)支持方式。

（三）我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行主體的選擇

我國(guó)曾多年對(duì)糧棉油等重要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施價(jià)格支持政策，主要由中央指定執(zhí)行主體。這種由中央直接確定執(zhí)行主體的方式，責(zé)任明確，風(fēng)險(xiǎn)可控，具有明顯的優(yōu)點(diǎn)，但也影響到收儲(chǔ)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，難以發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

未來我國(guó)農(nóng)業(yè)支持制度建設(shè)中是由中央確定政策執(zhí)行主體，還是由地方確定執(zhí)行主體？是僅指定有限的執(zhí)行主體，還是僅確定執(zhí)行主體的資質(zhì)條件由市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生執(zhí)行主體？這些都直接影響到農(nóng)業(yè)支持政策的成敗及其成效。

我國(guó)在20世紀(jì)90年代中后期曾對(duì)糧食實(shí)施保護(hù)價(jià)敞開收購政策，當(dāng)時(shí)由地方糧食局確定國(guó)有糧食企業(yè)作為保護(hù)價(jià)政策執(zhí)行主體，結(jié)果導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重且農(nóng)民賣糧難問題普遍化。到了2004年，隨著國(guó)家對(duì)小麥和稻谷實(shí)行最低收購價(jià)政策的確定，原來的由地方糧食局確定支持政策執(zhí)行主體的方式徹底失敗。這一教訓(xùn)是否意味著未來我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行主體仍需要由中央確定？

中央直接確定農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行主體，這可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)支持政策只有中央在唱“獨(dú)角戲”，壓抑地方探索和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)支持方式的積極性，難免出現(xiàn)尋租問題。筆者認(rèn)為未來中央僅確定我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行主體的選擇原則和資質(zhì)條件，而執(zhí)行主體通過公平競(jìng)爭(zhēng)的方式產(chǎn)生，將市場(chǎng)起決定性作用與更好地發(fā)揮政府作用有機(jī)地結(jié)合起來。

按照我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革要求，中央不再直接確定具體的農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行主體，這樣可能會(huì)引發(fā)各種擔(dān)心和質(zhì)疑，實(shí)踐中確實(shí)也出現(xiàn)一些問題。2014年試點(diǎn)時(shí)新疆自治區(qū)按資質(zhì)條件選擇收購主體，凡是符合資質(zhì)條件的收購主體收購棉花開具發(fā)票都可以作為領(lǐng)取差價(jià)補(bǔ)貼的依據(jù)，結(jié)果是社會(huì)上確實(shí)出現(xiàn)很多條件的棉花收購主體，以致出現(xiàn)了棉農(nóng)銷售棉花時(shí)不知道在何種價(jià)格水平下銷售，直到棉花目標(biāo)價(jià)格政策執(zhí)行期結(jié)束，新疆還有一部分農(nóng)民未能將棉花銷售出去。這種現(xiàn)象提醒我們思考這樣一個(gè)問題：未來在國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格十分低迷而且我國(guó)又缺乏有效保護(hù)措施時(shí)，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策執(zhí)行主體如果不收購需要實(shí)施價(jià)格支持政策的糧食，怎么辦？

從降低由地方選擇農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行主體的風(fēng)險(xiǎn)起見，筆者認(rèn)為在中央確定選擇農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行主體選擇標(biāo)準(zhǔn)后，由公平競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生執(zhí)行主體，不再通過行政手段指定執(zhí)行主體的同時(shí)，繼續(xù)支持大型糧棉油糖等大型企業(yè)發(fā)展，特別是國(guó)有大型企業(yè)發(fā)展，關(guān)鍵時(shí)通過約談或者進(jìn)口配額掛鉤等配套措施，讓糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)的大型企業(yè)發(fā)揮主導(dǎo)作用。

注釋：

[1]OECD，Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2014，OECD Countries， OECD Publishing，http：//dx.doi.org/10.1787/agr_pol-2014-en，July.17，2015.

[2]Ralph M.Chite，Title-by-Title Summaries of the Enacted 2014 Farm Bill (P.L.113-79)， http：//www.usda.gov，May.10，2015.

[3]OECD，Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2013，OECD Countries and Emerging Economies， OECD Publishing，http：//dx.doi.org/10.1787/agr_pol-2013-en，Jan.7，2015.

[4]Pavel Ciaian and Johan F.M.Swinnen，Credit Market Imperfections and the distribution of policy rents， American Journal of Agricultural Economics，November 2009.

責(zé)任編輯 俞景華

作者簡(jiǎn)介：李國(guó)祥，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，北京市，100732。

文章編號(hào)：1006-0138(2015)05-0039-08

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：F320