政府審計(jì)參與國(guó)家治理：政府職能轉(zhuǎn)型視角

◎徐向真

◎宋舜玲（濟(jì)南大學(xué)管理學(xué)院，山東濟(jì)南250002）

政府審計(jì)參與國(guó)家治理：政府職能轉(zhuǎn)型視角

◎徐向真

◎宋舜玲（濟(jì)南大學(xué)管理學(xué)院，山東濟(jì)南250002）

政府審計(jì)的本質(zhì)決定了其和國(guó)家治理之間存在必然聯(lián)系。政府審計(jì)參與國(guó)家治理的發(fā)展過(guò)程也依次經(jīng)歷了監(jiān)督評(píng)價(jià)、免疫系統(tǒng)、國(guó)家治理等三個(gè)階段。國(guó)家治理與政府職能轉(zhuǎn)型的新變化與要求，主要體現(xiàn)在創(chuàng)新社會(huì)治理體制、實(shí)現(xiàn)從管理向治理的轉(zhuǎn)變、保障民生和充分發(fā)揮政府審計(jì)功能等四個(gè)方面。政府審計(jì)參與國(guó)家治理的路徑與著力點(diǎn)，主要體現(xiàn)在預(yù)算審計(jì)、公共政策審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等多個(gè)方面。

政府審計(jì)；國(guó)家治理；政府職能轉(zhuǎn)型

政府審計(jì)的本質(zhì)在于運(yùn)用其免疫功能預(yù)防、揭示和抵御國(guó)家運(yùn)行中存在的問(wèn)題，并融政治性監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)性監(jiān)督于一體。政府審計(jì)與國(guó)家治理相輔相成，是對(duì)國(guó)家治理的一種補(bǔ)充，是國(guó)家治理過(guò)程中的必然產(chǎn)物，是一種用權(quán)力制約監(jiān)督權(quán)力的有力工具，能通過(guò)發(fā)揮其預(yù)防、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等作用服務(wù)于國(guó)家治理，不斷完善、推動(dòng)國(guó)家的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展［1］。政府審計(jì)和國(guó)家治理之間存在必然聯(lián)系，促進(jìn)完善制度是政府審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的內(nèi)在動(dòng)力；監(jiān)督權(quán)力是政府審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的關(guān)鍵點(diǎn)；推動(dòng)落實(shí)責(zé)任是政府審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的基礎(chǔ)起點(diǎn)［2］，二者是不可分割、有機(jī)結(jié)合的整體。

一方面，審計(jì)被很多國(guó)家納入憲法的范圍，審計(jì)體制及模式的運(yùn)轉(zhuǎn)往往圍繞國(guó)家的政治現(xiàn)狀來(lái)展開(kāi)，具有補(bǔ)充完善國(guó)家治理的功能；另一方面，政府審計(jì)擔(dān)負(fù)著制約經(jīng)濟(jì)權(quán)力，對(duì)權(quán)力的有效實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督、控制的權(quán)利，這與國(guó)家治理的重點(diǎn)“對(duì)權(quán)力的約束”具有共同的屬性，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的組成部分，能有效推動(dòng)國(guó)家治理發(fā)揮更強(qiáng)大的功能。

一、政府審計(jì)參與國(guó)家治理的發(fā)展歷史

政府審計(jì)是政府審計(jì)機(jī)關(guān)代表政府依法進(jìn)行的審計(jì)，不可避免地伴隨一國(guó)法律、法規(guī)、政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件的改變而改變其審計(jì)職責(zé)，并且每個(gè)時(shí)期的審計(jì)職責(zé)都與當(dāng)時(shí)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)條件密切相關(guān)［3］。政府審計(jì)是國(guó)家治理過(guò)程中不可或缺的組成部分，伴隨著國(guó)家治理的產(chǎn)生而產(chǎn)生，發(fā)展而發(fā)展，對(duì)審計(jì)理論的認(rèn)識(shí)勢(shì)必會(huì)對(duì)國(guó)家治理的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。因此，政府審計(jì)參與國(guó)家治理的發(fā)展過(guò)程與政府審計(jì)理論的發(fā)展過(guò)程是相通相融的，和政府審計(jì)的理論基礎(chǔ)一樣，政府審計(jì)參與國(guó)家治理的發(fā)展過(guò)程也依次經(jīng)歷了監(jiān)督評(píng)價(jià)、免疫系統(tǒng)和國(guó)家治理等三個(gè)階段。

（一）監(jiān)督評(píng)價(jià)階段

監(jiān)督評(píng)價(jià)論認(rèn)為受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是審計(jì)產(chǎn)生的根源。這種觀點(diǎn)認(rèn)為審計(jì)之所以產(chǎn)生是由于委托方和受托方之間存在一種委托代理關(guān)系，由于信息不對(duì)稱及逆向選擇的存在，要保證雙方有效完成任務(wù)，就必須有專門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)委托代理關(guān)系中責(zé)任的履行情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)。公共經(jīng)濟(jì)受托責(zé)任作為其分支和受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任有著共同的本質(zhì)：人民將公共資源、公權(quán)權(quán)力委托給政府，政府接受人民的委托，在享受權(quán)力的同時(shí)必須對(duì)人民負(fù)責(zé)。然而政府在行使權(quán)力的過(guò)程中可能出現(xiàn)以權(quán)謀私、亂用職權(quán)的行為，作為國(guó)家的真正主人為保護(hù)其所有者權(quán)益，急需客觀、公正、獨(dú)立的第三方來(lái)監(jiān)督、評(píng)價(jià)，政府審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生。

（二）免疫系統(tǒng)階段

“審計(jì)免疫系統(tǒng)論”是由劉家義審計(jì)長(zhǎng)于2008年3月在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)五屆三次理事會(huì)暨第二次理事論壇上提出，他認(rèn)為審計(jì)的本質(zhì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的一個(gè)免疫系統(tǒng)，其第一要?jiǎng)?wù)是保障國(guó)家安全，最高目標(biāo)是維護(hù)國(guó)家或人民群眾的根本利益［4］。該論述豐富了政府審計(jì)的內(nèi)涵，并賦予政府審計(jì)更多的職責(zé)與使命，其審計(jì)的本質(zhì)觀也是審計(jì)免疫系統(tǒng)的邏輯起點(diǎn)與最終歸宿。

政府審計(jì)所囊括的范圍和職能也在不斷擴(kuò)展，從更廣泛的深度推動(dòng)和完善著國(guó)家治理，政府審計(jì)不再僅僅局限于經(jīng)濟(jì)監(jiān)督領(lǐng)域，它涉足政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技和生態(tài)等社會(huì)生活的方方面面，在營(yíng)造誠(chéng)信的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)氛圍的同時(shí)，提高國(guó)家運(yùn)行效率，彌補(bǔ)失靈，并能促使國(guó)家更早地感知市場(chǎng)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)，辨別其危害程度，以及時(shí)準(zhǔn)確地運(yùn)用其法定權(quán)力來(lái)抵御這種危害，最終達(dá)到保障國(guó)家安全、健康高效運(yùn)轉(zhuǎn)的目的。

（三）國(guó)家治理階段

2011年7月，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上的講話奠定了國(guó)家治理的基調(diào)，自此政府審計(jì)提升到國(guó)家治理的層面，認(rèn)為“在國(guó)家治理中，國(guó)家審計(jì)實(shí)質(zhì)上是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)，是國(guó)家治理的重要組成部分”［5］。另外，我國(guó)《憲法》第九十一條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！庇纱丝梢?jiàn)，政府審計(jì)作為國(guó)家契約的一種治理機(jī)制，以明文的形式列入國(guó)家治理的組成部分，而不再只是一種手段和工具。

國(guó)家治理理論以不完全契約下的委托代理理論為基礎(chǔ)，是對(duì)免疫系統(tǒng)論的升華與演進(jìn)，認(rèn)為政府審計(jì)應(yīng)圍繞“善治”展開(kāi)，處理好社會(huì)運(yùn)行中各種公共管理、委托代理關(guān)系，以解決好人民群眾最直接、最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)人與社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

綜上，不難看出，政府審計(jì)經(jīng)歷的三個(gè)階段是一種遞進(jìn)關(guān)系，前者是后者的基礎(chǔ)，后者是對(duì)前者的提升與改善。在這三個(gè)階段政府審計(jì)扮演的職責(zé)在不斷完善，在監(jiān)督評(píng)價(jià)階段，政府審計(jì)以監(jiān)督、評(píng)價(jià)為依托監(jiān)督財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性和有效性；在免疫系統(tǒng)階段，政府審計(jì)在監(jiān)督、評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上納入服務(wù)的功能，預(yù)防、揭露和抵御經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中存在的問(wèn)題、提出建設(shè)性意見(jiàn)；到了國(guó)家治理階段，政府審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組成部分，最終目的是為國(guó)家治理服務(wù)，并為服務(wù)國(guó)家治理提出前瞻性的見(jiàn)解。

二、國(guó)家治理與政府職能轉(zhuǎn)型的新變化與要求

所謂國(guó)家治理是指國(guó)家通過(guò)配置和運(yùn)作公共權(quán)力，執(zhí)行一定的政治理念，始終圍繞著特定秩序，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行調(diào)控、引導(dǎo)和支配，保持良性和可持續(xù)發(fā)展的善治狀態(tài)和過(guò)程［6］。國(guó)家治理有著較豐富的內(nèi)涵，從政治學(xué)的角度來(lái)講是對(duì)政治權(quán)力、公共資源、政治事務(wù)的處理以規(guī)范社會(huì)秩序；從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)講則是對(duì)資源的有效利用，達(dá)到社會(huì)福利和效益的最大化；從生態(tài)學(xué)的角度，國(guó)家治理的側(cè)重點(diǎn)是維護(hù)人與自然的和諧發(fā)展。國(guó)家治理涉及眾多的政府部門(mén)和治理工具，實(shí)際上其最終目的都是為了解決社會(huì)公共問(wèn)題，維護(hù)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)資源的有效分配，從而建立法治、高效、透明、責(zé)任的政府，以保障社會(huì)繁榮和諧與持續(xù)發(fā)展［7］。

（一）我國(guó)國(guó)家治理的新變化

國(guó)家治理體系的形成，是一個(gè)歷史的漸進(jìn)的過(guò)程。我國(guó)的國(guó)家治理經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的傳統(tǒng)行政管理、改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新公共管理和新世紀(jì)以來(lái)的治理現(xiàn)代化三個(gè)階段［8］，對(duì)國(guó)家治理的要求也在隨之發(fā)生改變。

新中國(guó)成立至改革開(kāi)放之前，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家控制著經(jīng)濟(jì)的命脈，權(quán)力集中于政府手中，是傳統(tǒng)行政管理。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，鄧小平帶領(lǐng)中國(guó)開(kāi)啟了改革開(kāi)放的歷程，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已不再適應(yīng)形勢(shì)的需要，逐漸為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所取代。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，公共領(lǐng)域也獲得前所未有的自由，各種非營(yíng)利組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)機(jī)構(gòu)如雨后春筍般出現(xiàn)。國(guó)家治理由單一的政府主體轉(zhuǎn)向政府、社會(huì)組織與公民的互動(dòng)合作，并著重于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善。到了21世紀(jì)，黨的十六屆四中全會(huì)和十七大分別提出“構(gòu)建和諧社會(huì)”和“科學(xué)發(fā)展觀”的目標(biāo)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)迫在眉睫。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這再次表明國(guó)家治理進(jìn)入新階段。尤其是近年來(lái)，以人為本的理念深入社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，中共中央高度重視和創(chuàng)新社會(huì)管理，全民參與的國(guó)家治理模式正在形成。國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)也從圍繞確立市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)地位、提高行政效率、加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)深入到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和構(gòu)建和諧社會(huì)及其相關(guān)領(lǐng)域。

國(guó)家治理是一個(gè)曲折而又向上的過(guò)程，當(dāng)代中國(guó)要求國(guó)家治理立足中國(guó)的國(guó)情、政情、社情涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)等社會(huì)生活方方面面的同時(shí)，更加科學(xué)化、制度化、民主化、法制化、規(guī)范化，堅(jiān)持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的原則處理好公共關(guān)系中的各項(xiàng)事務(wù)，建立高效廉潔的法治政府，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

（二）我國(guó)國(guó)家治理與政府職能轉(zhuǎn)型的新要求

國(guó)家治理和政府職能的轉(zhuǎn)型是治理主體之間不斷調(diào)整、適應(yīng)、改進(jìn)和相互磨合平衡的過(guò)程。自改革開(kāi)放以來(lái)在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我國(guó)的國(guó)家治理和政府職能實(shí)現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)型：從注重效率優(yōu)先的發(fā)展型國(guó)家到公正價(jià)值訴求的和諧型國(guó)家治理模式的演變；從全能國(guó)家一元治理演進(jìn)到市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)多元并治；從被動(dòng)應(yīng)付到積極應(yīng)對(duì),再到通過(guò)自身推動(dòng)現(xiàn)代化和全球化［9］。國(guó)家治理是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型的重要前提和保障，政府職能的成功轉(zhuǎn)型反過(guò)來(lái)促進(jìn)國(guó)家治理的順利進(jìn)行。為實(shí)現(xiàn)我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化，走出一條科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、人與自然和諧發(fā)展的社會(huì)主義道路，當(dāng)今社會(huì)對(duì)我國(guó)國(guó)家治理和政府職能轉(zhuǎn)型提出了新的要求。

1.創(chuàng)新社會(huì)治理體制。實(shí)現(xiàn)資源的良性配置、行政體制的深入改革，政府職能的成功轉(zhuǎn)型，中華民族偉大的復(fù)興夢(mèng)，人的自由而全面的發(fā)展，必須創(chuàng)新社會(huì)治理體制。創(chuàng)新社會(huì)治理體制，是實(shí)現(xiàn)政企、政社分開(kāi)的必要舉措，能有效保障公民參與國(guó)家事務(wù)管理，促進(jìn)國(guó)家與公民的良性互動(dòng)，推動(dòng)和諧社會(huì)的發(fā)展；是催生各職能主體行為規(guī)范化、透明化、公開(kāi)化的利器，激發(fā)社會(huì)活力，規(guī)范市場(chǎng)行為，彌補(bǔ)效率低下和供給的缺失；是完善基層群眾自治制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的有利武器，維護(hù)社會(huì)的和平與穩(wěn)定；是構(gòu)建合作型、監(jiān)督型、預(yù)防型、整體型社會(huì)治理模式的前提保障，培養(yǎng)國(guó)家與政府與民眾的洞察力、調(diào)節(jié)力和互動(dòng)力，充分發(fā)揮國(guó)家和政府免疫功能、權(quán)力制衡的約束監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理模式的良性和均衡發(fā)展。

2.實(shí)現(xiàn)從管理向治理的轉(zhuǎn)變。管理和治理蘊(yùn)含著兩種不同的行政理念。所謂管理是為了實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)而進(jìn)行的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的過(guò)程。治理則是指由一種共同目標(biāo)支持的活動(dòng)。管理強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)更偏重于強(qiáng)制，即政府做出命令，上傳下達(dá)，而治理融合了政府、組織、公民互動(dòng)的柔性互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)主體的相互協(xié)作。作為國(guó)家和政府運(yùn)行中的一種政治手段，治理有著更豐富的內(nèi)涵，它既包含政府，又包含非正式組織和非政府機(jī)構(gòu)，其權(quán)力的運(yùn)行是一個(gè)上下互動(dòng)、平等展開(kāi)的過(guò)程，而不是管理所固有的自上而下的單一主體權(quán)力的執(zhí)行。

新世紀(jì)以來(lái)，治理現(xiàn)代化被提上議事日程，治理現(xiàn)代化要求國(guó)家和政府職能的行使在涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)、文化、生態(tài)和民主等內(nèi)容的同時(shí)，更加注重現(xiàn)代化建設(shè)各領(lǐng)域的有效管理同各種權(quán)威的有機(jī)結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家和政府從全能轉(zhuǎn)向有限，從壟斷轉(zhuǎn)向參與，從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，從集權(quán)轉(zhuǎn)向分權(quán)，從人治轉(zhuǎn)向法治，從封閉轉(zhuǎn)向開(kāi)放，從權(quán)力轉(zhuǎn)向責(zé)任，做到國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理的全覆蓋［10］。無(wú)疑從管理到治理的變遷是促進(jìn)國(guó)家治理和政府職能轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢(shì)。

3.立足民生、保障民生。民生問(wèn)題是最基本的社會(huì)問(wèn)題，民生問(wèn)題得以保障，國(guó)家才會(huì)安定和諧；民生問(wèn)題得以解決，國(guó)家才能長(zhǎng)治久安。國(guó)家治理和政府職能的轉(zhuǎn)型要求以立足民生、保障民生為出發(fā)點(diǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)曾強(qiáng)調(diào)：“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民的根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序?！?/p>

應(yīng)著力解決好人民群眾的現(xiàn)實(shí)利益問(wèn)題，從人民群眾的基本需求出發(fā)，突出為民服務(wù)的主題。立足民生、保障民生是國(guó)家和政府取信于民、立信于民的前提條件；是國(guó)家和政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，只有獲得民眾的支持，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理和政府職能的成功轉(zhuǎn)型。

4.充分發(fā)揮政府審計(jì)的功能。政府審計(jì)是獨(dú)立于國(guó)家和政府的第三方機(jī)構(gòu)，政府審計(jì)的獨(dú)立性決定了其在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理和政府職能轉(zhuǎn)型中能提高透明度、防止腐敗、維護(hù)國(guó)家安全和協(xié)助國(guó)家應(yīng)對(duì)危機(jī)［10］。政府審計(jì)是防范違紀(jì)及違法，減少市場(chǎng)行為主體欺詐、資源浪費(fèi)和權(quán)力濫用的最有效手段［11］，是監(jiān)督和約束國(guó)家和政府行為的客觀主體，充分發(fā)揮政府審計(jì)的免疫功能和前瞻性功能是推動(dòng)和完善國(guó)家治理與政府職能轉(zhuǎn)型的有力保障。

政府審計(jì)應(yīng)隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步不斷拓展其內(nèi)容，并隨著時(shí)代的變化而改變。當(dāng)代中國(guó)各種突發(fā)性事件頻繁，如自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、食品安全、生態(tài)危機(jī)時(shí)刻威脅著人們的生命與健康，如何以長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看清其深層次的原因，顧全大局，并了解自身行為的后果，是對(duì)審計(jì)前瞻性功能內(nèi)容的拓展和提出的挑戰(zhàn)。政府審計(jì)的前瞻性功能是對(duì)傳統(tǒng)審計(jì)的補(bǔ)充，它立足當(dāng)前著眼未來(lái)，能分析和預(yù)測(cè)問(wèn)題，能為國(guó)家治理和政府職能轉(zhuǎn)型提出重點(diǎn)和指明方向。

三、政府審計(jì)參與國(guó)家治理的路徑與著力點(diǎn)

（一）參與路徑

1.政府審計(jì)參與國(guó)家治理是由國(guó)家治理固有的性質(zhì)和需求所決定的，其目標(biāo)一是為了鞏固現(xiàn)有的成果，二是促進(jìn)治理模式的轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)研究者對(duì)政府審計(jì)參與國(guó)家治理研究的文獻(xiàn)頗多，對(duì)政府審計(jì)參與完善國(guó)家治理的路徑有著各自不同的觀點(diǎn)。

（1）以不同的理論為出發(fā)點(diǎn)：譚勁松、宋順林（2012）認(rèn)為政府審計(jì)參與國(guó)家治理是以人為本的活動(dòng)，應(yīng)基于委托代理理論的視角，以提升人民幸福為中心，緊緊圍繞建立善治政府這一基本目標(biāo)，夯實(shí)國(guó)家治理基礎(chǔ)，促進(jìn)善治；蔡春、朱榮、蔡利（2012）基于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任觀的視角，在深入分析受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任與國(guó)家審計(jì)以及受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任與國(guó)家治理相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，探討了政府審計(jì)參與國(guó)家治理的路徑。

（2）以審計(jì)項(xiàng)目審查對(duì)象為出發(fā)點(diǎn)：張立民、崔雯雯（2014）認(rèn)為審計(jì)機(jī)關(guān)的強(qiáng)大信息權(quán)力能為利益相關(guān)者提供高質(zhì)量的信息，政府審計(jì)應(yīng)通過(guò)其信息屬性，降低經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)層面的信息風(fēng)險(xiǎn)，有效地推動(dòng)完善國(guó)家治理［12］；趙魯光（2013）強(qiáng)調(diào)公共預(yù)算是國(guó)家治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政府配置資源的重要工具，從公共預(yù)算著手，能不斷促進(jìn)國(guó)家治理走向良治［13］；另外政府審計(jì)參與國(guó)家治理，推動(dòng)國(guó)家治理的進(jìn)程除應(yīng)注重自然資源管理活動(dòng)中的問(wèn)題與機(jī)會(huì),加強(qiáng)自然資源管理（曲婧，2013）外還應(yīng)加強(qiáng)金融審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，提升金融審計(jì)能力（靳輝，2013）；為科學(xué)推進(jìn)政府審計(jì)，曾穩(wěn)祥（2012）指出加強(qiáng)政策評(píng)估是轉(zhuǎn)型期國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理的有效方式，并從審計(jì)工作整體層面、審計(jì)項(xiàng)目組織管理層面和審計(jì)技術(shù)方法層面提出了可行建議［14］。

（3）以體制改革為出發(fā)點(diǎn)：郭小聰（2010）認(rèn)為加強(qiáng)財(cái)政改革和轉(zhuǎn)型是國(guó)家治理的重點(diǎn)和關(guān)鍵，決定著國(guó)家治理能否成功轉(zhuǎn)型；趙華（2014）認(rèn)為構(gòu)建政府審計(jì)系統(tǒng)的柔性制度是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及路徑［15］；薛芬（2012）另辟新路從如何實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算變革及預(yù)算執(zhí)行審計(jì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的思路，提出了國(guó)家治理的新視角［16］；我國(guó)政府審計(jì)推動(dòng)國(guó)家治理，還應(yīng)根據(jù)其現(xiàn)實(shí)要求建立和實(shí)現(xiàn)“大財(cái)政審計(jì)”，改革相應(yīng)的組織激勵(lì)、技術(shù)保障、路徑結(jié)構(gòu)的監(jiān)督制度與機(jī)制，促進(jìn)政府內(nèi)外互動(dòng)及其保障制度的完善，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家治理（孫永軍，2013）［17］；秦榮生（2010）也提出了相應(yīng)的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府審計(jì)應(yīng)建立全面的政府預(yù)算審計(jì)制度,建立政府績(jī)效審計(jì)制度,實(shí)行政府及其所屬部門(mén)的財(cái)務(wù)公開(kāi)制度,建立審計(jì)結(jié)果的問(wèn)責(zé)制度，從而服務(wù)國(guó)家治理。

2.下面主要針對(duì)政府審計(jì)參與國(guó)家治理的一致性路徑進(jìn)行整合。

（1）應(yīng)圍繞管好錢、管好權(quán)、管好事等三個(gè)方面展開(kāi)。首先，管好錢能掌握資金的來(lái)龍去脈，形成全方位的監(jiān)督模式，提升公共資金的合理配置及使用效率。其次，管好權(quán)意味著對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約，即對(duì)權(quán)力高度集中，掌握壟斷信息、壟斷資源、自由度高的重要部門(mén)及相關(guān)人員進(jìn)行審查，促進(jìn)問(wèn)責(zé)、問(wèn)效機(jī)制的建立與完善，整頓市場(chǎng)秩序、規(guī)范市場(chǎng)行為。最后，管好事能密切聯(lián)系群眾，著力解決好事關(guān)民生的重大問(wèn)題和感知事物處理過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，從而予以揭示、預(yù)防并給出指導(dǎo)性意見(jiàn)，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

（2）加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)自身能力建設(shè)。審計(jì)機(jī)關(guān)自身能力建設(shè)是事關(guān)國(guó)家治理進(jìn)程的大事，具有不可忽視的作用。加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)自身能的建設(shè)應(yīng)從如下方面著手：一是提升審計(jì)機(jī)關(guān)人員專業(yè)素質(zhì)與技能含量，即擇優(yōu)、公開(kāi)、公平、公正選擇優(yōu)秀審計(jì)人才和定期對(duì)審計(jì)人員開(kāi)展技能培訓(xùn)與考核；二是進(jìn)行創(chuàng)新，如創(chuàng)新審計(jì)方法手段、創(chuàng)新審計(jì)管理模式、創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)、創(chuàng)新信息處理技巧，推動(dòng)政府審計(jì)參與國(guó)家治理的成效。

（3）以善治政府為目標(biāo)。所謂善治政府即民主、法治、透明、責(zé)任型的政府，是為人民的根本利益謀福利的政府。從民主的角度看，民主要求政府以服務(wù)人民為宗旨，積極回應(yīng)公民的意見(jiàn)、保證公民的參與權(quán)。從法治的角度看，法的強(qiáng)制性和不可違背性會(huì)制約權(quán)力的執(zhí)行，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)。而透明性則會(huì)落實(shí)責(zé)任的履行情況，保證公民的知情權(quán)，形成有效的監(jiān)督約束機(jī)制。責(zé)任性是對(duì)前三者的道德和倫理約束，是對(duì)人的本質(zhì)屬性的喚醒，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理順利、高效、保質(zhì)、保量完成的內(nèi)在動(dòng)力。政府審計(jì)參與國(guó)家治理以圍繞善治政府這一目標(biāo)展開(kāi)是建立服務(wù)型、參與型、民主型、法治型政府的必要舉措。

（4）以改革現(xiàn)行管理制度為著力點(diǎn)。政府審計(jì)參與國(guó)家治理不能一味地只追求查處違規(guī)亂紀(jì)、貪污腐敗、亂用職權(quán)、以公謀私等行為，從某種意義上講，這是一種被動(dòng)審計(jì)，治標(biāo)不治本，甚至導(dǎo)致惡性循環(huán)的局面。政府審計(jì)應(yīng)從審計(jì)得出的結(jié)論深入追究問(wèn)題產(chǎn)生的原因，而很多問(wèn)題都可以追溯到制度本身，因此，政府審計(jì)部門(mén)及相關(guān)人員應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的問(wèn)題改革現(xiàn)行的管理制度。只有從根本上解決問(wèn)題，從制度上予以約束，才能起到預(yù)防效果，最終杜絕違規(guī)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（5）以拓展和深化審計(jì)內(nèi)容為中心。國(guó)家治理是一個(gè)關(guān)系民生、關(guān)系經(jīng)濟(jì)實(shí)力、關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定的復(fù)雜工程，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)等社會(huì)生活的所有方面。政府審計(jì)參與國(guó)家治理是圍繞其任務(wù)來(lái)展開(kāi)的，為實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、人與自然的和諧發(fā)展，政府審計(jì)應(yīng)延伸到更寬的領(lǐng)域、更深的層面。一是緊扣科學(xué)發(fā)展觀這一主題，加強(qiáng)重點(diǎn)資金、重大投資項(xiàng)目、重要權(quán)力部門(mén)的審計(jì)，以節(jié)能減排、生態(tài)文明、資源有效利用為出發(fā)點(diǎn)，創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。二是以改善民生為目標(biāo)，深入基層，了解人民群眾最直接最現(xiàn)實(shí)的需求，拓寬民生領(lǐng)域投入力度，加大民生領(lǐng)域的審計(jì)力度，保證民生工程的切實(shí)履行。三是以完善相關(guān)立法為核心，加大對(duì)投機(jī)取巧者的打擊力度、對(duì)違法犯罪行為的懲罰力度，從源頭預(yù)防和抵制違規(guī)現(xiàn)象。四是以推動(dòng)深化改革為切入點(diǎn)，深入分析審計(jì)過(guò)程中的不足和進(jìn)步之處，以促進(jìn)國(guó)家的規(guī)范管理，完善審計(jì)制度。

（二）主要著力點(diǎn)

公民個(gè)人及社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)總是處于一定的經(jīng)濟(jì)及政治活動(dòng)中，可以說(shuō)政府審計(jì)參與國(guó)家治理的著力點(diǎn)應(yīng)緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)、政治及二者之間的協(xié)調(diào)來(lái)進(jìn)行。首先，財(cái)政收入及預(yù)算，代表著國(guó)家的財(cái)政權(quán)，是國(guó)家治理賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；其次，政策制定與執(zhí)行，其所代表的是人民賦予國(guó)家的行政權(quán)，是國(guó)家治理得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的政治基礎(chǔ)；最后，責(zé)任的監(jiān)督與審查，是人格化的國(guó)家權(quán)力，是國(guó)家治理中財(cái)政權(quán)和行政權(quán)的具體執(zhí)行者［18］。從這層意義上講，將預(yù)算審計(jì)、公共政策審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)納入政府審計(jì)是服務(wù)于國(guó)家治理的主要著力點(diǎn)。

1.預(yù)算審計(jì)。政府的預(yù)算分配是國(guó)家權(quán)力的集中體現(xiàn)，趙魯光（2013）認(rèn)為政府的治理能力在很大程度上取決于自身的公共預(yù)算能力，而以公共預(yù)算為主線的財(cái)政審計(jì)則是國(guó)家審計(jì)的法定職責(zé)和永恒主題。所謂公共預(yù)算，是一份政府受社會(huì)公眾委托，配置其讓渡的經(jīng)濟(jì)資源，并向其提供“一攬子”公共產(chǎn)品和服務(wù)的契約［13］。根據(jù)其定義，以公共預(yù)算審計(jì)為切入點(diǎn)，探索政府審計(jì)在國(guó)家治理中的作用，具有重大指導(dǎo)意義。

（1）任何一個(gè)國(guó)家及政府的運(yùn)轉(zhuǎn)總是與財(cái)政有著唇齒相依的關(guān)系，財(cái)政是政府和國(guó)家生存的支撐，反過(guò)來(lái)政府和國(guó)家的運(yùn)轉(zhuǎn)又是一個(gè)資金分配的過(guò)程。從這層意義上來(lái)看，政府和國(guó)家的治理能力在很大程度上取決于公共預(yù)算，即國(guó)家和政府支配財(cái)政資金的能力。公共預(yù)算是記錄政府收支計(jì)劃的載體，是一個(gè)圍繞資源的配置和使用，并保證效率性和公平性的政策工具。對(duì)公共預(yù)算進(jìn)行審計(jì)能追蹤財(cái)政資金的來(lái)龍去脈和監(jiān)督公共受托責(zé)任的履行情況，有效提升公共資金的使用效率和權(quán)力的依法執(zhí)行，為國(guó)家治理提供經(jīng)濟(jì)保障和制度支撐。

（2）根據(jù)公共預(yù)算的含義，它本質(zhì)上也屬于一種委托代理關(guān)系，即政府接受公眾的委托代為管理各種公正資源并對(duì)公眾負(fù)責(zé)。然而政府和公眾之間信息并不是對(duì)稱的，非對(duì)稱的信息不僅會(huì)導(dǎo)致政府的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)滋生政府挪用公款追求自身利益的機(jī)會(huì)主義行為。預(yù)算審計(jì)作為國(guó)家治理過(guò)程中監(jiān)督、管理和控制公共預(yù)算活動(dòng)的重要手段，能有效抑制政府作為信息優(yōu)勢(shì)方的這種逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)和利益機(jī)會(huì)主義行為。同時(shí)預(yù)算審計(jì)還能有效防治政府權(quán)力濫用和權(quán)力膨脹，最終落實(shí)到保證公共權(quán)力的相互制衡、合理配置和有效運(yùn)作上來(lái)。

2.公共政策審計(jì)。公共政策審計(jì)是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)公共政策方案規(guī)劃、執(zhí)行情況和政策效果及價(jià)值進(jìn)行估計(jì)和評(píng)價(jià)的活動(dòng)［19］。政府實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的治理，不可避免地需要?jiǎng)佑霉操Y源來(lái)制定公共政策，以協(xié)調(diào)和處理社會(huì)事務(wù)，而確保公共政策的公正、公平性和執(zhí)政的正確性，公共政策審計(jì)于是應(yīng)運(yùn)而生。公共政策審計(jì)具有指正、糾偏的功能，是政府審計(jì)的一個(gè)分支，也是國(guó)家治理的重要組成部分，在推動(dòng)和完善國(guó)家治理的進(jìn)程中扮演著舉足輕重的作用。

（1）它能有效檢驗(yàn)政策執(zhí)行效果。由于計(jì)劃具有不確定性，一項(xiàng)政策在制定后可能由于外在環(huán)境、內(nèi)部因素的復(fù)雜多變而致使相關(guān)政策的執(zhí)行結(jié)果達(dá)不到預(yù)期的效果。為保證預(yù)期的目標(biāo)與實(shí)際結(jié)果相吻合，就必然需要采取相關(guān)的措施，公共政策審計(jì)能對(duì)政策執(zhí)行的全過(guò)程予以系統(tǒng)的跟蹤，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，在分析判斷的基礎(chǔ)上給出正確意見(jiàn)。

（2）它能評(píng)估政策的未來(lái)走向。公共政策審計(jì)在對(duì)政策的執(zhí)行效果進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)分析后能預(yù)知政策的未來(lái)發(fā)展方向，即是否維持既定的政策、是否進(jìn)行局部調(diào)整、是否對(duì)原有政策予以廢止而出臺(tái)新政策，公共政策的這一屬性是國(guó)家治理走向的引路人。

（3）它能促進(jìn)政策的科學(xué)化。公共政策審計(jì)本身具有反饋的功能，公共政策審計(jì)的反饋功能是指公共政策審計(jì)能通過(guò)政策執(zhí)行結(jié)果不斷規(guī)范、完善自身，促進(jìn)政策制定和執(zhí)行科學(xué)化。社會(huì)是不斷進(jìn)步的、環(huán)境也在日益發(fā)生改變，一成不變的政策模式，不可能適應(yīng)時(shí)代和現(xiàn)實(shí)的需要，公共政策審計(jì)必須反思自身存在的問(wèn)題并不斷改進(jìn)，制定科學(xué)化的公共政策服務(wù)于國(guó)家治理。

3.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為我國(guó)的一項(xiàng)特有審計(jì)制度，具有規(guī)范黨政機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)行為和預(yù)防、懲治腐敗的作用。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)從微觀層面講，是被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位不斷完善內(nèi)部管理的“醫(yī)師”；從社會(huì)經(jīng)濟(jì)層面講，是各級(jí)政府公共財(cái)政管理的衛(wèi)士或“經(jīng)濟(jì)警察”；從宏觀決策層面講，是各級(jí)黨委政府干部監(jiān)管決策的參謀或助手［20］。加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理意義重大。

（1）它是促進(jìn)國(guó)家治理過(guò)程中問(wèn)責(zé)機(jī)制建立與完善的重要手段。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是以受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況為依托的審計(jì)，在受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行過(guò)程中必然存在問(wèn)責(zé)機(jī)制。問(wèn)責(zé)機(jī)制是對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行任務(wù)過(guò)程中責(zé)任的追究與匹配的機(jī)制，是完善內(nèi)部管理，落實(shí)責(zé)任高效、高質(zhì)完成的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)能通過(guò)監(jiān)督各級(jí)行政機(jī)關(guān)的行為、財(cái)務(wù)收支的來(lái)龍去脈及內(nèi)部控制的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部履職效率和效果的全面評(píng)價(jià)與追蹤、考察，為問(wèn)責(zé)機(jī)制的貫徹實(shí)施提供強(qiáng)有力的證據(jù)支撐，是推動(dòng)完善國(guó)家治理問(wèn)責(zé)機(jī)制合法化、常規(guī)化、效率化的有力手段。

（2）它能有效發(fā)揮國(guó)家治理過(guò)程中監(jiān)督機(jī)制的作用。由于在委托代理關(guān)系中存在信息不對(duì)稱和逆向選擇行為，為防止亂用職權(quán)、以公謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象，必須有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制去監(jiān)督公共權(quán)力。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是對(duì)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人、負(fù)責(zé)人的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行的審計(jì)，實(shí)際也是對(duì)其權(quán)力的審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)本身所具有的糾偏、指正、預(yù)防和揭露等功能能有效監(jiān)督政府和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人依法規(guī)范用權(quán)，從而更好地發(fā)揮國(guó)家治理監(jiān)督機(jī)制的作用。

（3）它能保障國(guó)家治理過(guò)程中公眾參與機(jī)制的有效運(yùn)行。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的公告制度要求對(duì)事前、事中、事后的審計(jì)結(jié)果及相關(guān)實(shí)施事項(xiàng)予以公示。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的公告制度確保了公民的知情權(quán)，使人民能及時(shí)準(zhǔn)確了解經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的進(jìn)展情況，并對(duì)相關(guān)違法行為予以監(jiān)督，對(duì)存在的問(wèn)題提出建設(shè)性的見(jiàn)解，保證審計(jì)結(jié)果的效益與效力。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)公告制度是構(gòu)建政府與公眾良性互動(dòng)的平臺(tái)，在促進(jìn)溝通參與機(jī)制建立的同時(shí)，增強(qiáng)著政府的威信，為國(guó)家治理相關(guān)事項(xiàng)的展開(kāi)提供有力保障。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

F239.44；D630

A

1005-460X（2015）06-0050-06

2015-03-18

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)家治理、國(guó)家審計(jì)制度與預(yù)防懲治腐敗體系創(chuàng)新研究”（13AZD002）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“基于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的政府審計(jì)制度建設(shè)研究”（11CGL018）

徐向真（1975—），女，山東濟(jì)南人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，從事審計(jì)理論與內(nèi)部控制研究；宋舜玲（1988—），女，湖北天門(mén)人，工商管理專業(yè)研究生，從事會(huì)計(jì)理論研究。