政府財(cái)政的法定主義思考

崔 巍，胡業(yè)勛

政府財(cái)政是公共財(cái)政研究的重點(diǎn)，而公共財(cái)政又是國(guó)家政權(quán)在財(cái)政方面的體現(xiàn)。所以立足于我國(guó)的政治狀況，在依法治國(guó)的背景下，規(guī)范公共財(cái)政，進(jìn)行政府財(cái)政的法定主義分析顯得尤為重要。

一、國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)中的政府財(cái)政

所謂公共財(cái)政是相對(duì)于私人財(cái)政而言的，體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)利基于公共需求，在公共產(chǎn)品、公共服務(wù)等方面，為了公共利益，依靠國(guó)家公權(quán)的力量對(duì)國(guó)家財(cái)政進(jìn)行有效管理的活動(dòng)。 與之相類(lèi)型的概念還有“家計(jì)財(cái)政”、“王權(quán)財(cái)政”、“議會(huì)財(cái)政”、“政府財(cái)政”、“軍事財(cái)政”等概念。 顧名思義，政府財(cái)政就是以政府為主導(dǎo)的公共財(cái)政體系， 強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政的預(yù)算、執(zhí)行、決算等環(huán)節(jié)，都是以政府為主導(dǎo)的財(cái)政體系。

財(cái)政制度的建設(shè)是與國(guó)家發(fā)展的歷史階段相吻合的， 有什么樣的國(guó)家體制就有什么樣的財(cái)政制度與之相適應(yīng)。 例如：英國(guó)1688 年前是以“家計(jì)財(cái)政”為主的社會(huì)。 “光榮革命”逐步形成了“議會(huì)財(cái)政”的模式；美國(guó)由于獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)，力行聯(lián)邦體制的建立，因而形成了“聯(lián)邦財(cái)政”的特點(diǎn)；二戰(zhàn)時(shí)期的德國(guó)強(qiáng)調(diào)軍事優(yōu)先的國(guó)策， 畸生出了 “軍事財(cái)政”①截止1938 年止，德國(guó)政府通過(guò)發(fā)行“貿(mào)易期票”獲得120 億馬克，發(fā)行國(guó)債獲得了15 億馬克，預(yù)算赤字增加到105 億馬克。 這些財(cái)政開(kāi)支主要用于擴(kuò)軍備戰(zhàn)。 涉及民眾生存的財(cái)政支出只占1/5。的制度。 毋庸置疑，“賦稅是官僚、軍隊(duì)、教士和宮廷的生活源泉，一句話，它是行政權(quán)力整個(gè)機(jī)構(gòu)的生活源泉。 強(qiáng)有力的政府和繁重的賦稅是同一個(gè)概念”[1]（P221）。

新中國(guó)成立以來(lái)， 早期是以學(xué)習(xí)、 模仿蘇聯(lián)“貨幣關(guān)系論”為基礎(chǔ)的財(cái)政制度。 隨后因中蘇關(guān)系破裂，于1964 年提出了“國(guó)家分配論”的財(cái)政觀。 一直延續(xù)到20 世紀(jì)80 年代，“國(guó)家分配論”的財(cái)政觀是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的， 所形成的財(cái)政制度是“計(jì)劃財(cái)政”，也有學(xué)者概述為“國(guó)家財(cái)政”，因?yàn)樗墙⒓兇獾娜袼兄坪图w所有制基礎(chǔ)之上的。 從政治上講，是人民主權(quán)在財(cái)政制度上的反映。 從經(jīng)濟(jì)上講，國(guó)家利益、國(guó)家需要是第一位。由于時(shí)代背景的特殊性， 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形成的是短缺型經(jīng)濟(jì)，國(guó)家財(cái)政的重點(diǎn)是著重于建設(shè)領(lǐng)域投入，所以有時(shí)也稱之為“建設(shè)型財(cái)政”。

隨著20 世紀(jì)90 年代的憲法修正案 “發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的變化，市場(chǎng)主體出現(xiàn)了多樣性的特點(diǎn)，個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)形成的“建設(shè)者”在國(guó)家生活中的地位也逐步提高， 依靠非全民所有制而形成的財(cái)政模式已經(jīng)存在。 公司制的改革雖然改變了國(guó)有企業(yè)的股份結(jié)構(gòu)， 但國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)命脈掌握并沒(méi)有變。 國(guó)家財(cái)政的主要渠道已經(jīng)呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)， 已不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)國(guó)家財(cái)政依附于“國(guó)家需要”和“階級(jí)性”的特點(diǎn)。 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，凸顯市場(chǎng)主體的個(gè)人利益和獨(dú)立人格，由此初步形成中國(guó)特色公共財(cái)政①有學(xué)者稱為“雙元財(cái)政”，意思是強(qiáng)調(diào)國(guó)家財(cái)政除了依靠稅收以外，還依靠國(guó)有企業(yè)做為財(cái)政的來(lái)源。， 含有民生財(cái)政、民主財(cái)政、法治財(cái)政的屬性。 客觀上講，我國(guó)現(xiàn)階段是“國(guó)家財(cái)政向公共財(cái)政”過(guò)渡的階段②“公共財(cái)政是彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的國(guó)家財(cái)政；公共財(cái)政是為市場(chǎng)一視同仁地提供公共服務(wù)的國(guó)家財(cái)政；公共財(cái)政是公眾為之規(guī)范、制約和監(jiān)督的國(guó)家財(cái)政。 ”（張馨：《論公共財(cái)政》，載于《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》1997 年第1 期）從目前我國(guó)的憲法制度上，市場(chǎng)主體特別是國(guó)有企業(yè)與私有企業(yè)的憲法地位不平等。 公眾對(duì)財(cái)政的約束機(jī)制并未完整，沒(méi)有形成制度性制約。 所以很難說(shuō)我國(guó)已經(jīng)是公共財(cái)政的國(guó)家。 但是現(xiàn)有財(cái)政體系也不屬于國(guó)家財(cái)政的模式，因?yàn)槟壳拔覈?guó)已經(jīng)突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的財(cái)政模式。 所以筆者認(rèn)為，政府財(cái)政是國(guó)家財(cái)政向公共財(cái)政過(guò)渡階段形成的，是行政主導(dǎo)型的財(cái)政模式，因?yàn)槠涮岢裰髫?cái)政、法治財(cái)政、民生財(cái)政理念，所以昭示著發(fā)展方向依然是走向公共財(cái)政。 但是由于歷史因素的影響，政府財(cái)政參雜著“建設(shè)財(cái)政”，“計(jì)劃財(cái)政”等因素。因而，筆者認(rèn)為政府財(cái)政不能是完全意義上的公共財(cái)政。也有學(xué)者主張“我國(guó)當(dāng)前仍處于前公共財(cái)政階段”（羅昌財(cái)：《論公共財(cái)政政策的三個(gè)階段》，載于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2010 年第5 期）。。

1.關(guān)乎黨和國(guó)家的生死存亡的問(wèn)題。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵是財(cái)政收入、財(cái)政支出、財(cái)政管理方面監(jiān)控不力。 制度不健全，容易導(dǎo)致權(quán)力失控，滋生腐敗現(xiàn)象。2012 年11 月8 日，黨的十八大指出防腐不力，會(huì)導(dǎo)致亡黨亡國(guó)。 從大的方面講，擾亂了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有序性，破壞了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律；從小的方面講，權(quán)力腐敗侵害了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利（財(cái)政以納稅人的賦稅為主）。 所以政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)因素一旦被腐敗官員利用，其危害性是不可估量的。

2.財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的存在，不利于人權(quán)的保障。 政府財(cái)政的目的是財(cái)為民所聚，財(cái)為民所用。 政府財(cái)政如監(jiān)控不力，財(cái)不為民所系，濫用財(cái)政權(quán)，不利人權(quán)的發(fā)展。 我國(guó)當(dāng)前存在諸多民生問(wèn)題，如教育投入不足；醫(yī)療衛(wèi)生改革不到位；住房政策效果不明顯；老百姓的貧富差距不僅越來(lái)越大，而且形成差距的速度越來(lái)越快等等。 這些都關(guān)系到人民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)問(wèn)題，即人權(quán)問(wèn)題。 需要依靠政府財(cái)政做后盾，形成老百姓生存、發(fā)展的兜底保障。 “現(xiàn)代社會(huì)對(duì)人權(quán)的憲法保障絕無(wú)法離開(kāi)公共財(cái)政所提供的物質(zhì)支持， 無(wú)法離開(kāi)現(xiàn)代公共財(cái)政模式所決定并支撐的憲政制度。 ”[3]（P119）

政府財(cái)政的形成， 是國(guó)家財(cái)政向公共財(cái)政過(guò)渡的必然。 國(guó)家集權(quán)主義模式下的政府財(cái)政，實(shí)則是權(quán)威型的財(cái)政。 政府財(cái)政如監(jiān)控不力，易滋生權(quán)力腐敗，不利于國(guó)家穩(wěn)定。 應(yīng)從憲政的角度定位，改進(jìn)和完善政府財(cái)政。

二、政府財(cái)政本質(zhì)上反映依法治國(guó)的訴求

“要把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”的本意就是要求政府“法無(wú)授權(quán)不可為”。 推行依法行政主要是基于兩方面的經(jīng)驗(yàn)性考慮。 其一，權(quán)力及其相關(guān)制度是政府財(cái)政存續(xù)的前提， 但政府的權(quán)力有擴(kuò)張或被濫用的危險(xiǎn)。 其二，相對(duì)于公民權(quán)利而言，公民是容易受侵害的權(quán)利主體， 但是他卻是一個(gè)獨(dú)立民族國(guó)家中，具有普遍意義的成員身份的認(rèn)同，是生存必不可少的條件。 現(xiàn)代國(guó)家理論的出發(fā)點(diǎn)就是從保障公民權(quán)力入手，防范或規(guī)范國(guó)家政府權(quán)力。 反映到財(cái)政領(lǐng)域， 就是政府財(cái)政的正確行使與保護(hù)公民合法權(quán)利之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。 對(duì)于普通公民而言，政府是強(qiáng)者，法律如不賦予公民權(quán)利，就難以抗衡政府權(quán)力的侵蝕。 所以政府財(cái)政的發(fā)展方向應(yīng)以正當(dāng)?shù)呢?cái)政收入為基礎(chǔ)，運(yùn)用政府的權(quán)力為公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的財(cái)政模式。所以政府財(cái)政應(yīng)是民主財(cái)政、法治財(cái)政、保障人權(quán)的財(cái)政。

（一）政府財(cái)政是民主財(cái)政

現(xiàn)代法治國(guó)家普遍強(qiáng)調(diào)國(guó)家是屬于人民的，只有人民才是國(guó)家的主人翁。 政府財(cái)政的民主理論也主要是以人民主權(quán)思想為基礎(chǔ)。 國(guó)家（政府）權(quán)力產(chǎn)生的根源是人民的賦予，國(guó)家（政府）受人民所托，代行國(guó)家事務(wù)，保護(hù)人民利益，即人民才是國(guó)家（權(quán)力）的所有者，是國(guó)家（政府）權(quán)力的主人。 人民與國(guó)家（政府）是委托與受托的關(guān)系。

具體而言，政府財(cái)政的來(lái)源、支出、管理也應(yīng)反映民主的精神。 政府財(cái)政的來(lái)源主要是稅收，即為政府等官僚機(jī)構(gòu)的存在和運(yùn)行提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，所以政府是由納稅人養(yǎng)活的。 同樣，從國(guó)家學(xué)說(shuō)角度講，納稅人在繳納稅款后有知情權(quán)，即政府財(cái)政支出有合理解釋的義務(wù)， 公民對(duì)政府財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)控，要求其財(cái)為民所用。 政府財(cái)政收支能否建立在公民納稅權(quán)益保障的基礎(chǔ)之上， 是衡量政府財(cái)政收支合法性的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）政府財(cái)政是法治財(cái)政

政府財(cái)政是民主財(cái)政， 必然要求政府財(cái)政為民所有，為民所用。 政府財(cái)政的存在要有合法性的前提，運(yùn)行要有合理性依據(jù)。 這就需要加強(qiáng)法治建設(shè)，完善政府財(cái)政的立法，構(gòu)建有效的權(quán)力制約權(quán)力、權(quán)利制約權(quán)力的機(jī)制，運(yùn)用法治來(lái)規(guī)范政府財(cái)政行為。 “財(cái)政法定的范圍也逐漸從稅收擴(kuò)展到其他財(cái)政收入形式，并最終擴(kuò)展到財(cái)政支出，使財(cái)政民主的基礎(chǔ)更為寬廣和堅(jiān)實(shí)。 ”[4]

法治取代人治，克服了人治的隨意性、盲目性的缺點(diǎn)，代之規(guī)范性、嚴(yán)肅性的優(yōu)點(diǎn)。 納入法治軌道的政府財(cái)政， 一方面可以防止個(gè)人擅權(quán)而導(dǎo)致政府財(cái)政權(quán)濫用帶來(lái)的危害， 另一方面又可以鞏固國(guó)家（政府）權(quán)力的威信，維護(hù)納稅人的合法權(quán)利。 政府財(cái)政只有納入法治的視野予以規(guī)范，才能保障政府財(cái)政沿著合法性的軌道運(yùn)行民主機(jī)制。

創(chuàng)業(yè)工作坊模式的前提是成立創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)，然后以工作坊的形式完成課內(nèi)課外的學(xué)習(xí)。在每個(gè)項(xiàng)目的教學(xué)中，教師會(huì)根據(jù)工作過(guò)程、崗位技能需求，將理論與實(shí)踐技能融合到每一個(gè)任務(wù)中。下面以“市場(chǎng)調(diào)研”模塊為例，表述完整項(xiàng)目教學(xué)流程。

（三）政府財(cái)政的最終目的是保障人權(quán)

政府不能擁有無(wú)限的權(quán)力，相反是有限的。 有限政府形成的財(cái)政，必然是有限的政府財(cái)政。 政府因公權(quán)力的擴(kuò)張而呈現(xiàn)財(cái)政權(quán)的膨脹。 限制有限政府的財(cái)政，就是要尊重和保護(hù)納稅人的權(quán)利，防范政府財(cái)政與公民財(cái)產(chǎn)在財(cái)產(chǎn)及其有關(guān)方面的博弈中，公民權(quán)益受損。 從政府財(cái)政的目的性出發(fā)，政府財(cái)政是以公共利益為基礎(chǔ)，提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的財(cái)政模式。 公共性、服務(wù)性是政府財(cái)政直接的終極的價(jià)值目標(biāo)。 納稅人通過(guò)納稅的形式購(gòu)買(mǎi)了政府的服務(wù)，納稅人才是政府的“衣食父母”，政府財(cái)政沒(méi)有理由不為納稅人著想。 現(xiàn)代民主國(guó)家并非只是把國(guó)家（政府）的服務(wù)，停留在對(duì)公民自由、生存的保障方面，而是更加重視維護(hù)公民的發(fā)展權(quán)、謀求福利等方面。 所以政府財(cái)政不能背離自己追求的價(jià)值目標(biāo)。 要從改善、提高人權(quán)出發(fā)，明確政府財(cái)政的歷史使命， 這是法治國(guó)家中政府財(cái)政價(jià)值理念。

“家計(jì)財(cái)政”、“王權(quán)財(cái)政” 只是把財(cái)政權(quán)力停留在單純的統(tǒng)治工具或手段之中， 缺乏人民當(dāng)主和保障人權(quán)的理念機(jī)制。 從根本上講，這是不符合歷史發(fā)展規(guī)律的財(cái)政制度。 當(dāng)代憲政國(guó)家，對(duì)財(cái)政的宗旨和原則提出了新的要求， 引領(lǐng)財(cái)政制度質(zhì)的飛躍， 促進(jìn)了我國(guó)的國(guó)家財(cái)政向公共財(cái)政的演進(jìn)。 在演進(jìn)的進(jìn)程中，民主、法治、人權(quán)思想與國(guó)家制度的整合和轉(zhuǎn)型，形成了中國(guó)特色的“行政主導(dǎo)下的政府財(cái)政”模式。 毋庸置疑，在一個(gè)缺乏法治傳統(tǒng)的國(guó)家， 推行財(cái)政法定主義是多么艱難的嘗試。 政府財(cái)政反映的民主、法治、人權(quán)的思想更加直觀， 更容易培養(yǎng)公民的憲法意識(shí)， 樹(shù)立憲法權(quán)威，使憲法不僅僅停留在靜止的層面，而是實(shí)施中的憲法。 當(dāng)下，政府財(cái)政的研究，也不僅僅是財(cái)政學(xué)研究的領(lǐng)域，憲法學(xué)者的關(guān)注已經(jīng)跨越了“注釋法學(xué)” 的固有性， 形成了跨學(xué)科研究的交叉性特點(diǎn)，拓寬了憲法學(xué)的研究對(duì)象[5]。 政府財(cái)政理論與實(shí)踐層面的關(guān)懷，必然引導(dǎo)理論法學(xué)的深刻反思。

三、政府財(cái)政法治化是走向法治國(guó)家的路徑選擇

“還政于民”是人民主權(quán)學(xué)說(shuō)的基本觀點(diǎn)。 政府財(cái)政取之于民、 用之于民是人民主權(quán)的具體寫(xiě)照。 憲法視野中的民主、法治、人權(quán)也都是從人本角度定位的。 走向依法治國(guó)是現(xiàn)代民主國(guó)家的方向。 政府財(cái)政要符合歷史潮流，選擇符合國(guó)情需要的模式運(yùn)行。

（一）當(dāng)今中國(guó)政府財(cái)政應(yīng)以民生作為邏輯起點(diǎn)和歸宿

民生的本意是民眾基于生存的需要， 而在生產(chǎn)、 生活中反映的訴求。 隨著社會(huì)條件的不斷改善，生存的內(nèi)涵也不斷豐富，與之相應(yīng)民生的條件也發(fā)生了變化。 表面上看，民生屬于社會(huì)學(xué)用語(yǔ)，實(shí)質(zhì)上蘊(yùn)含著哲學(xué)、政治、法學(xué)的內(nèi)涵。 早期的“民生、民主和民權(quán)”（孫中山）“三民主義”，就是政治與社會(huì)生活結(jié)合的產(chǎn)物。2000 年9 月聯(lián)合國(guó)《千年宣言》制定的《千年發(fā)展目標(biāo)》，把民生作為與自由、平等、人權(quán)、善政等價(jià)的普適性的價(jià)值目標(biāo)，標(biāo)志著民生作為獨(dú)立的基本價(jià)值理念， 已經(jīng)形成了全球共識(shí)。

黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)“關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生”是人民政府的基本職責(zé)（溫家寶，2007）①光明日?qǐng)?bào)2007 年2 月17 日，溫家寶春節(jié)團(tuán)拜會(huì)上的講話。。 “加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”，“著力保障和改善民生”（黨的十七大報(bào)告）。 “繼續(xù)以改善民生為重點(diǎn)，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，促進(jìn)社會(huì)和諧。 ”（胡錦濤，2008）②《共同推進(jìn)人類(lèi)和平與發(fā)展的崇高事業(yè)》2008 年胡錦濤新年賀詞，載2008 年1 月1 日人民日?qǐng)?bào)。民生在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間范圍，是黨和政府工作的基本出發(fā)點(diǎn)， 是民生普適性價(jià)值在我國(guó)的實(shí)際運(yùn)用。 政府財(cái)政也以此為導(dǎo)向，從“為民執(zhí)政”深入到“為民理財(cái)”。

政府財(cái)政是以提供公共產(chǎn)品、 公共服務(wù)為主要內(nèi)容或手段的。 相對(duì)于社會(huì)民眾的多數(shù)性而言，政府財(cái)政是稀缺的。 稀缺性決定了政府財(cái)政支出的導(dǎo)向應(yīng)以民生作為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，有學(xué)者指出：“在整個(gè)財(cái)政支出中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生方面的支出占到相當(dāng)高的比例，甚至處于主導(dǎo)地位。 ”[6]同樣，民生價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的確立， 為優(yōu)化政府財(cái)政結(jié)構(gòu)提供了理論依據(jù)， 對(duì)政府財(cái)政績(jī)效評(píng)估體系的建立提供了合理性前提，為改進(jìn)政府財(cái)政效率指明了方向。

相對(duì)而言，政府財(cái)政著眼于民生，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)均等化，推進(jìn)社會(huì)公平，緩解社會(huì)矛盾， 有利于社會(huì)政治、 經(jīng)濟(jì)環(huán)境的穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧。

所以說(shuō)，從價(jià)值層面到實(shí)證層面，從國(guó)際認(rèn)同到國(guó)內(nèi)推進(jìn)，民生已經(jīng)是普適性的概念，跨躍了國(guó)界， 形成了人類(lèi)的共識(shí)。 政府財(cái)政也應(yīng)從國(guó)情出發(fā)，因時(shí)、因地制宜，調(diào)整以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的財(cái)政模式，回歸到“民生財(cái)政”的軌道上運(yùn)行。

（二）政府財(cái)政是人民的財(cái)政

國(guó)家屬于人民的，政府財(cái)政也應(yīng)屬于人民的。人民的認(rèn)同、委托是政府財(cái)政存在的合法性基礎(chǔ)。人民主體的廣泛性，管理社會(huì)事務(wù)的多樣性、復(fù)雜性， 使得人民需要借助于代議制將權(quán)利委托議會(huì)（人大）來(lái)行使。 一般認(rèn)為人大最主要有兩項(xiàng)職能：一是立法，二是控制預(yù)算。 從我國(guó)的憲法體系設(shè)置上看，人大與政府之間不是抗衡機(jī)制，而是側(cè)重于人大的人民性， 人民性是強(qiáng)調(diào)政府行為合法性前提，所以政府向人大負(fù)責(zé)并匯報(bào)工作。 政府主導(dǎo)的財(cái)政偏向于現(xiàn)實(shí)性，往往從現(xiàn)實(shí)出發(fā)編制、調(diào)整、執(zhí)行預(yù)算。 人大與政府之間不是對(duì)立面，而是統(tǒng)籌于人民利益一致性的背景下審查、 批準(zhǔn)和變更政府的財(cái)政政策。 所以說(shuō)，人大控制政府財(cái)政是為了推動(dòng)政府的預(yù)算能更合理、更有效、更符合實(shí)現(xiàn)人民、國(guó)家、社會(huì)的整體利益。

由于我國(guó)《憲法》對(duì)政府財(cái)政收支、人大對(duì)政府財(cái)政控制等方面未作詳盡規(guī)定，所以《預(yù)算法》就扮演了財(cái)政基本法的角色。 但是《憲法》和《預(yù)算法》對(duì)人大審議和監(jiān)督預(yù)算的具體制度欠缺，特別是財(cái)政預(yù)算中違法導(dǎo)致的憲法責(zé)任難以落實(shí)，使得人大控制預(yù)算效能大打折扣。 同時(shí)，由于我國(guó)人大采用議會(huì)制的工作模式，會(huì)議期限短、人大代表的財(cái)政專(zhuān)業(yè)水平較低，導(dǎo)致預(yù)算草案晦澀難懂，人大的監(jiān)控功能難發(fā)揮效用。 所以應(yīng)借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，在人大內(nèi)部設(shè)置專(zhuān)門(mén)的預(yù)算智囊機(jī)構(gòu)，協(xié)助人民代表行使預(yù)算控制權(quán)。 譬如說(shuō)，成立專(zhuān)門(mén)的預(yù)算咨詢機(jī)構(gòu)或預(yù)算審查機(jī)構(gòu)， 吸納有預(yù)算經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家學(xué)者參與， 提高人大控制政府財(cái)政預(yù)算的控制能力，改變?nèi)舜罂刂祁A(yù)算權(quán)力的虛位狀況。

財(cái)政民主化改革的根本目的就是為了防止政府財(cái)政的濫用，提升人大的預(yù)算權(quán)能，保障政府財(cái)政的行為與結(jié)果合理、合法、公平。 但是這種改革過(guò)分依賴于政府的自我覺(jué)醒， 導(dǎo)致改革的進(jìn)程緩慢，政府財(cái)政濫用而帶來(lái)的腐敗依然存在。 必須突破過(guò)分依賴政府自覺(jué)式的財(cái)政改革， 從源頭上完善人民代表大會(huì)制度， 提升人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的財(cái)政控制能力， 并使人大對(duì)財(cái)政的控制從傳統(tǒng)的政府報(bào)告并由人大批準(zhǔn)的“點(diǎn)式批準(zhǔn)”模式延展為實(shí)質(zhì)意義“全程監(jiān)控”模式。 歷史經(jīng)驗(yàn)證明，保證公共服務(wù)的公共性能真正地顯現(xiàn)和滿足民眾的需要，只有通過(guò)民主代議制的形式才能實(shí)現(xiàn)。

（三）政府財(cái)政要有公眾的參與

民主與法治的進(jìn)程告訴我們， 隨著時(shí)代的進(jìn)步，民眾的民主與法治意識(shí)也逐步加強(qiáng)，激起了民眾對(duì)政府財(cái)政的敏感性，甚至有直接參與的沖動(dòng)。但是由于傳統(tǒng)的執(zhí)政理念， 政府財(cái)政始終帶著一種神秘的色彩， 動(dòng)不動(dòng)就以涉及國(guó)家機(jī)密為由搪塞民眾；更何況客觀上政府財(cái)政的專(zhuān)業(yè)性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，普通民眾難以讀懂，更增添了民眾與政府的隔離。 民眾探求真像與政府財(cái)政神秘之間的矛盾，實(shí)際是信息不對(duì)稱的寫(xiě)照，容易導(dǎo)致雙方置于對(duì)立的局面，嚴(yán)重時(shí)表現(xiàn)為對(duì)抗。 參與式民主為解決這種對(duì)立局面提供了有效機(jī)制。 參與式民主承繼了傳統(tǒng)民主的理念，迎合了協(xié)商民主的趨勢(shì)。 反映到政府財(cái)政之中， 表現(xiàn)為公民及其組織理性的參與政府財(cái)政預(yù)算、決策、執(zhí)行的全過(guò)程，公民與政府在協(xié)商機(jī)制下互動(dòng)， 促進(jìn)政府財(cái)政預(yù)算、決策、執(zhí)行理性化，保障政府財(cái)政公正、合理的分配公共資源的民主制度。 因此，參與式的財(cái)政制度，一方面要求政府財(cái)政是開(kāi)放式的財(cái)政，要能容納、接受體制外的民眾參與； 另一方面要求民眾要有參政、議政熱情，激勵(lì)公民參與公共活動(dòng)，培養(yǎng)公民的民主、法治理念和素養(yǎng)。

傳統(tǒng)的民眾參與方式， 呈現(xiàn)出參與的民眾主體有限，時(shí)間短，議事項(xiàng)目不多，民意表達(dá)功能不暢通的窘境， 使得民眾參與的效果未能達(dá)到應(yīng)有狀態(tài)，制約了參與式民主的推進(jìn)。 當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的形成，跨越了時(shí)空的界限，擺脫了身份實(shí)名制的束縛， 民眾可以借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)自由的表達(dá)。 例如，2009 年個(gè)人所得稅起征點(diǎn)的討論，有18 萬(wàn)多網(wǎng)民參與，提出20 多萬(wàn)條意見(jiàn)，這在我國(guó)的政府財(cái)政史上是空前的；焦作市政府為掌握民生、社會(huì)關(guān)注的項(xiàng)目，由普通民眾進(jìn)行網(wǎng)上投票，傾聽(tīng)民聲。 科技與民主的結(jié)合催生了網(wǎng)絡(luò)民主的出現(xiàn)， 更加便于整合不同民眾的利益訴求， 克服了政府財(cái)政單方面決策的局限性，深化了參與式民主的實(shí)踐。

四、結(jié) 語(yǔ)

民主國(guó)家必須依托法治是歷史的必然， 從我國(guó)財(cái)政的本質(zhì)屬性看，是行政主導(dǎo)型的政府財(cái)政，是國(guó)家財(cái)政向公共財(cái)政過(guò)渡的階段， 具有中國(guó)時(shí)代的特殊性。 從依法行政的角度研究政府財(cái)政問(wèn)題，揭示政府財(cái)政的民主、法治、人權(quán)、民生等特性，借以希望市民社會(huì)能盡快的形成并成熟起來(lái)，通過(guò)對(duì)政府財(cái)政的法治主義思考， 有助于啟迪我們探尋走向成熟民主國(guó)家的路徑。

[1] 馬克思恩格斯全集：第8 卷[M].北京：人民出版社，1961.

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