深化改革與推進(jìn)法治良性互動關(guān)系論*

石佑啟

政法 社會學(xué)

深化改革與推進(jìn)法治良性互動關(guān)系論*

石佑啟

·依法治國研究·

全面深化改革與全面推進(jìn)法治是相互依存、良性互動的關(guān)系。全面深化改革必須走法治之路，以法治來凝聚改革共識，以法治引領(lǐng)和規(guī)范改革行為，以法治降低改革的成本和風(fēng)險(xiǎn)，以法治鞏固改革成果。全面深化改革又為法治發(fā)展注入了強(qiáng)大的動力和活力，推動著法治體系日臻完善。要處理好改革的“變”與立法的 “定”之間的關(guān)系，改革的 “變”要依法而變，立法的 “定”不應(yīng)是消極被動地確認(rèn)改革成果，而應(yīng)是積極主動地適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，為改革提供依據(jù)和指引。全面深化改革與全面推進(jìn)法治互動共進(jìn)，統(tǒng)一于促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐之中。

改革 法治 良性互動 國家治理

全面深化改革與全面推進(jìn)法治是當(dāng)下中國兩個(gè)最鮮明的時(shí)代主題。如何認(rèn)識和協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，是擺在理論和實(shí)務(wù)界面前重大的現(xiàn)實(shí)課題，它直接涉及改革能否有序推進(jìn)、改革目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，以及法治的尊嚴(yán)能否得以維護(hù)、法治的作用能否得到充分發(fā)揮的問題。2014年2月28日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上的講話中明確提出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！秉h的十八屆四中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》）強(qiáng)調(diào)，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，必須全面推進(jìn)依法治國。這些論斷，深刻闡明了深化改革與推進(jìn)法治的關(guān)系。貫徹落實(shí)十八屆四中全會《決定》和習(xí)近平總書記重要講話精神，必須科學(xué)把握和正確處理改革和法治的辯證關(guān)系，在全面深化改革的偉大征程中，高揚(yáng)法治旗幟，堅(jiān)持法治先行，以法治引領(lǐng)和保障改革深入推進(jìn)，不斷創(chuàng)造改革發(fā)展新業(yè)績。

一、改革與法治要雙輪驅(qū)動、兩翼齊飛

（一）改革與法治如車之雙輪、鳥之兩翼

十八屆四中全會是在我國進(jìn)入全面建成小康社會決定性階段和全面深化改革攻堅(jiān)期召開的一次專門研究部署全面推進(jìn)依法治國的重要會議，是我們黨歷史上第一次研究法治問題的中央全會，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。此次會議通過的 《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》與十八屆三中全會通過的 《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》是姊妹篇，是新時(shí)期治國理政的綱領(lǐng)性文件。改革與法治構(gòu)成社會前進(jìn)的車之兩輪，事業(yè)騰飛的鳥之雙翼。只有改革與法治雙輪驅(qū)動、兩翼齊飛，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能為全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢、保證黨和國家的長治久安提供動力、支撐和保障。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要把黨的十八屆四中全會提出的180多項(xiàng)對依法治國具有重要意義的改革舉措，納入改革任務(wù)總臺賬，一體部署、一體落實(shí)、一體督辦。這就深刻揭示了全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國的內(nèi)在邏輯關(guān)系。全面深化改革與全面推進(jìn)法治不僅具有目標(biāo)方向上的高度一致性，相輔相成、并行不悖，而且具有功能與作用上的高度契合性，互補(bǔ)互動、協(xié)同照應(yīng)。全面深化改革需要法治保障，全面推進(jìn)法治也需要全面深化改革。習(xí)近平總書記在2015年的新年賀詞中指出：“我們要繼續(xù)全面深化改革，開弓沒有回頭箭，改革關(guān)頭勇者勝。我們要全面推進(jìn)依法治國，用法治保障人民權(quán)益、維護(hù)社會公平正義、促進(jìn)國家發(fā)展。我們要讓全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國如鳥之兩翼、車之雙輪，推動全面建成小康社會的目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)?！?/p>

（二）改革與法治要相輔相成、互動共進(jìn)

十八屆三中全會 《決定》將全面深化改革的總目標(biāo)規(guī)定為：“完善和發(fā)展中國特色的社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@是對現(xiàn)代化認(rèn)識的再次刷新，反映了我們黨在認(rèn)識上的再次深化——制度是現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵性因素。習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！边@表明了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與法治存在緊密的關(guān)系。國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是法治化，核心內(nèi)容是法治體系的健全和法治能力的提升。以立法為引領(lǐng)，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，無疑是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的核心所在。法治體系，無疑是最重要的國家治理體系；法治能力，無疑是最重要的國家治理能力。有效的國家治理，必然是法治化的治理，法治化是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。全面深化改革與全面推進(jìn)法治，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化密不可分的組成部分，不全面深化改革與全面推進(jìn)法治，就不會有國家治理的現(xiàn)代化。而全面推進(jìn)法治，本身就是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的變革，是全面深化改革的重要任務(wù)。全面深化改革作為一個(gè)持續(xù)不斷和有序推進(jìn)的過程，要讓改革的各項(xiàng)舉措落地見效，必須充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、推動、規(guī)范和保障作用，善于用法治眼光審視改革問題，用法治思維謀劃改革路徑，用法治手段破解改革難題，用法治方式優(yōu)化改革環(huán)境。如果一個(gè)國家與社會的法治觀念淡漠、法治思維缺失，就會滋生特權(quán)思想，膨脹權(quán)力意識，導(dǎo)致違法施政、執(zhí)法不公等問題，改革就會偏離科學(xué)軌道；如果法治方式欠缺、法治手段弱化，就會導(dǎo)致有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象蔓延，使改革失去動力和保障。[1]只有堅(jiān)守法治底線，用法律厘清權(quán)力邊界、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化對權(quán)力行使的監(jiān)督和制約，才能形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的法治新局面；只有用法治方式化解利益沖突、解決矛盾糾紛、規(guī)范利益結(jié)構(gòu)，才能形成公平合理、人民群眾普遍受惠的利益格局，保證改革的巨輪在法治軌道上穩(wěn)健前行。

改革是一場攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)，必然是一個(gè)漸進(jìn)的過程；而法治建設(shè)也是一個(gè)漸進(jìn)過程，法治在引領(lǐng)和規(guī)范改革的同時(shí)，也隨著改革的深入發(fā)展而不斷健全和完善。全面深化改革必然涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域各項(xiàng)制度的完善、創(chuàng)新與發(fā)展，由此必然涉及要修改許多現(xiàn)行法律或者制定一系列新的法律，其實(shí)是一場深刻的法制變革。它要求將法治建設(shè)覆蓋于全面深化改革的全過程，更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作的法治化。改革與法治的政策制

定者、實(shí)施者、研究者，必須統(tǒng)籌兼顧、綜合權(quán)衡改革與法治兩個(gè)要素，絕不能顧此失彼。這是全面深化改革與全面推進(jìn)法治的發(fā)展規(guī)律所決定的。自十一屆三中全會以來，我國改革在不斷深化，取得了輝煌的成就，法治建設(shè)也在不斷提速，法治在不斷發(fā)展和完善，為改革提供了有力的支撐與保障。

二、正確處理改革的 “變”與立法的 “定”的關(guān)系

法治作為規(guī)則之治，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性、規(guī)范性；而改革作為一種創(chuàng)新發(fā)展手段，具有較強(qiáng)的變動性、挑戰(zhàn)性。因此，改革的 “破”或 “變”與法治的 “守”或 “定”之間存在某種張力，在一定條件下兩者還可能發(fā)生抵觸、矛盾甚或沖突。[2]但不能因此就認(rèn)為改革與法治只存在沖突或?qū)沟年P(guān)系，二者還相輔相成，具有內(nèi)在的一致性，統(tǒng)一于促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐之中。

（一）改革的 “變”要依法而變

改革是對生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑與生產(chǎn)力、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不相適應(yīng)的地方，進(jìn)行局部或整體性調(diào)整變動的社會實(shí)踐活動。改革的 “變”要依法而 “變”，否則，就會變形走樣，就會變味異化，甚至?xí)杰壏嚒８母锏淖兓孕枰邆湔?dāng)性基礎(chǔ)，而改革的正當(dāng)性首先體現(xiàn)為合法性，偏離法治軌道的改革會誤入歧途。我們不應(yīng)簡單地把改革的創(chuàng)新性與合法性對立起來，強(qiáng)調(diào)改革的合法性不但不會束縛或捆綁改革的手腳，反而通過改革前的立法引領(lǐng)、改革中的法律實(shí)施以及試點(diǎn)改革后的法律修改，來為改革提供全方位的法律保障。改革要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展，這是改革的生命線，而改革創(chuàng)新尋求法律的依據(jù)，甚至為此制定新的法律，這本身也是在創(chuàng)新。所以，法治并沒有影響或阻礙改革的創(chuàng)新，而是推動和保障著改革的創(chuàng)新，為改革創(chuàng)新提供法治支持。與此同時(shí)，改革創(chuàng)新反過來也可以推動法治的創(chuàng)新發(fā)展。與改革的需求對接，做好法律的立、改、廢工作，對陳舊過時(shí)的法律規(guī)范予以廢除；對需要修改的法律予以修改，先立后破；有的重要改革舉措，需要得到授權(quán)的，按法定程序進(jìn)行授權(quán)，以授權(quán)驅(qū)動改革。這就把改革的創(chuàng)新和法治的創(chuàng)新結(jié)合起來，把創(chuàng)新性與合法性有機(jī)統(tǒng)一起來。改革還有一個(gè)名稱，叫 “變法”，“變法”就是要改變舊的不適應(yīng)社會發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)制度，變法圖強(qiáng)，但 “變法”不等于 “違法”，“變法”與“違法”雖是一字之差，可其含義、性質(zhì)與后果是完全不同的。 “變法”推動法律的發(fā)展完善，它要遵循法治的原則和精神，符合法定的程序；而 “違法”則是無視法律的權(quán)威，違反法律的規(guī)定，破壞法治。如果改革可以不受法律的約束，違法行事，表面上看速度快、效率高，短期內(nèi)也許會取得一些效果，但成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，會出現(xiàn)全局性、長期性甚至顛覆性的失誤，其后果不堪設(shè)想。

（二）立法的 “定”不只是定結(jié)果

十八屆四中全會 《決定》指出：建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵?？梢姡⒎ǖ?“定”不只是定結(jié)果，還要定方向、定目標(biāo)、定原則、定主體、定方式、定過程、定責(zé)任等，要彰顯法律的前瞻性、指引性和適應(yīng)性功能。只有法律體系具備內(nèi)在的連貫性，改革才有穩(wěn)定的基礎(chǔ)；只有改革能穩(wěn)步有序推進(jìn)，法律才能應(yīng)時(shí)而動、順勢而變。改革要對社會各種利益關(guān)系進(jìn)行重新調(diào)整與分配，會推動現(xiàn)行體制機(jī)制的變革與創(chuàng)新。而法治具有的正義性即平等、公正、安全、秩序等價(jià)值，可以校正改革的偏差，約束決策者的恣意，調(diào)節(jié)利益分配，保障公眾訴求，平衡社會的整體利益。在當(dāng)前中國的改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)克難階段，社會矛盾加劇、社會風(fēng)險(xiǎn)加大的情況下，更需要在法治的軌道上進(jìn)行，以法治指引和規(guī)范改革，保障改革決策的前瞻性、民主性和科學(xué)性，增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性，避免改革出現(xiàn)失范與無序狀態(tài)，確保改革沿著正確方向進(jìn)行，讓改革更好地回應(yīng)社會需求，增進(jìn)人民福祉。

有學(xué)者認(rèn)為，表面上看，改革與法治二者似乎有矛盾。其實(shí)這是一個(gè)破和立辯證統(tǒng)一的過程，深化改革與健全法治緊密相連。[3]習(xí)近平總書記明確指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。”這是對改革與法治 “破”與 “立”的關(guān)系作出的科學(xué)論斷。 “歷史上所有成功的改革，無不受到法律的保障，而得不到法律保障的改革，都以失敗而告終?！盵4]如果把改革發(fā)展比喻成飛馳的動車，那么法治就是支撐動車的鐵軌；如果把改革比喻成大海中的航船，那么法治就是指引航船的燈塔；如果把改革比喻成奔流不息的滔

滔江河，那么法治就是引導(dǎo)河水流向、防止河水外溢的堤壩。法治作為改革的助推器和保險(xiǎn)杠，不僅為改革提供著規(guī)則和指引，使改革能夠有序展開和持續(xù)推進(jìn)，避免可能出現(xiàn)的無序發(fā)展和進(jìn)退失據(jù)現(xiàn)象，而且為改革提供了合法性保證，使改革成果可以固化和復(fù)制，使改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)，產(chǎn)生持久的正效應(yīng)。

三、樹立法治改革觀，靠法治領(lǐng)航改革

（一）全面深化改革，必須走法治之路

改革開放初期法治基礎(chǔ)缺乏、法律體系尚不健全完備的條件下，我國采用的是 “摸著石頭過河”的改革思路和 “政策推進(jìn)型”的改革模式，在改革與法治的關(guān)系上，堅(jiān)持改革先行法治隨附，即先探索實(shí)踐、先行先試，改革成果經(jīng)過檢驗(yàn)后，再通過立法予以確認(rèn)。不少領(lǐng)域的改革都是在沒有法律根據(jù)甚至違反法律明文規(guī)定的情況下，以政策文件的形式進(jìn)行的。這種政策推動型的改革在當(dāng)時(shí)特定歷史條件下發(fā)揮了積極作用。但在一定程度上導(dǎo)致人們對改革與法治關(guān)系認(rèn)識上的誤區(qū)，認(rèn)為 “改革就是違法，不違法就無法改革”，“改革要上路，法律先讓路”，“不突破法律，就沒有創(chuàng)新”等等；一些改革措施的“良性違法”，甚至還有 “良性違憲”都被認(rèn)為是可以接受的；即使在改革當(dāng)中重視法律，也往往只把法律作為改革成果的一種確認(rèn)和保障，法治只是作為鞏固改革成果的手段，這就有意無意淡化了法治的作用，將法治邊緣化了。這樣的觀念和做法已不符合當(dāng)今全面深化改革的需要了，因?yàn)楫?dāng)下改革所擁有的社會制度環(huán)境已不像以前那樣簡陋，改革的目標(biāo)也不像過去那樣單一，而是復(fù)雜的，需要綜合考慮。隨著中國特色社會主義法律體系的形成和各方面制度體系的成熟，必須破除 “改革就是要突破現(xiàn)有法律”的認(rèn)識誤區(qū)，擺脫 “先改革后立法”甚至 “立法不作為”的困境，樹立 “法治改革觀”，即靠法治引領(lǐng)和推動改革，運(yùn)用法治思維和法治方式全面深化改革的改革觀。有學(xué)者指出：“法治優(yōu)先、改革附隨是法治改革觀的主要內(nèi)容，也是十八大以來法治思維方式的重大變化。”[5]并認(rèn)為，以往的改革有這樣一些特點(diǎn)：“先破后立、從下到上、先易后難、先試點(diǎn)再立制、先經(jīng)濟(jì)后政治，改革是漸進(jìn)性的。但如今如此這般的改革難以開展下去了，改革進(jìn)人了深水區(qū)。因而應(yīng)該變方向，比如經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革并舉、從上到下、由難帶易、任何改革都要于法有據(jù)，不能邊改革邊破壞法治。” “法治中國目標(biāo)的設(shè)定以及法治原則的實(shí)施決定了改革措施的出臺，必須遵循法治的精神、原則、規(guī)則和程序等。法治要求人們不能持續(xù)過去的以 ‘良性’為標(biāo)準(zhǔn)所進(jìn)行的 ‘違法’改革，所有的改革都應(yīng)將于法有據(jù)作為處理改革與法治關(guān)系準(zhǔn)則?！盵6]

全面深化改革是一項(xiàng)綜合的系統(tǒng)工程，涉及若干利益上和體制上的深層次問題和矛盾，必須納入法治的軌道，遵循法治的原則與規(guī)則，符合法定的程序，尋求法律解決的方法，獲得法治的保障。一言以蔽之，全面深化改革必須走法治之路，“以法治來凝聚改革共識，以法治引領(lǐng)和規(guī)范改革行為，以法治降低改革的成本和風(fēng)險(xiǎn)，以法治鞏固改革成果。”[7]這是全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治中國的題中應(yīng)有之義，也是全面深化改革的必然要求，有助于將改革的阻力和風(fēng)險(xiǎn)降到最低，使改革決策得到有效實(shí)施。有學(xué)者認(rèn)為，時(shí)至今日，中國的改革進(jìn)入了全面深化改革階段。全面深化改革是在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，如果說過去是 “先改革、后立法，以改革推進(jìn)法治”；那么現(xiàn)在應(yīng)該是 “先立法、后改革，以法治推進(jìn)改革”。在經(jīng)過30多年改革開放之后，我們要告別 “改革推進(jìn)法治”，走向 “法治推進(jìn)改革”，要運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)全面深化改革。[8]離開了法治，再美好的改革計(jì)劃都會被扭曲，再有力的改革舉措都會偏離軌道，再宏偉的改革藍(lán)圖都會成為空談。

（二）改革愈是進(jìn)入深水區(qū)，愈是要靠法治引領(lǐng)和推動

我國已進(jìn)入全面深化改革來增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)生動力的階段，改革必然會涉及深刻而強(qiáng)烈的利益調(diào)整，改革之力度、深度、廣度和速度前所未有，改革面臨的問題之多、難度之大、矛盾之復(fù)雜前所未有，要闖險(xiǎn)過關(guān)、破浪前行，不僅需要政治勇氣，也需要法治智慧，要更好地發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。十八屆四中全會 《決定》指出：我國正處于社會主義初級階段，全面建成小康社會進(jìn)入決定性階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，國際形勢復(fù)雜多變，我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)

之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。面對新形勢新任務(wù)，我們黨要更好統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局，更好維護(hù)和運(yùn)用我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，更好統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，使我國社會在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，實(shí)現(xiàn)我國和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。法治具有分配正義的功能，改革要突破利益固化的藩籬，形成合理的利益格局，需要遵循法治的原則對各種利益關(guān)系進(jìn)行再調(diào)整，做出公正、公平、合理的安排。法治要求程序正義，將改革目標(biāo)的設(shè)置納入法治的程序，為什么要改革、改革什么、怎樣改革，都通過法定程序廣泛聽取意見，在充分討論、溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上，作為社會認(rèn)同的最大公約數(shù)以法律的形式確定下來，使改革方案獲得合法性、權(quán)威性基礎(chǔ)，并成為全社會共同的改革方向和準(zhǔn)則。[9]

改革已駛?cè)肷詈?，再?“摸著石頭過河”已不可行，必須做好頂層設(shè)計(jì)，靠法治引領(lǐng)和護(hù)航。如果不以法治思維化解矛盾淤積，以法治方式協(xié)調(diào)不同主體的利益，減少利益調(diào)配帶來的社會震蕩，緩解結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的轉(zhuǎn)型陣痛，勢必引發(fā)新的矛盾和沖突。只有依靠法治推進(jìn)改革，才能突破舊體制、舊利益格局的束縛，最大限度地凝聚改革共識，更好地解決改革過程中出現(xiàn)的矛盾和問題；只有依靠法治推進(jìn)改革，才能有效規(guī)制政府行為，維護(hù)市場公平競爭的秩序，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用；只有依靠法治推進(jìn)改革，才能增強(qiáng)改革的可預(yù)期性，最大限度地激發(fā)改革者的積極性、主動性和創(chuàng)造性。改革越是向縱深方向推進(jìn)，越是要重視發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用；越是重大改革，越是要堅(jiān)持法治先行、做到于法有據(jù)。這是全面深化改革的必然要求，是有效推進(jìn)改革的重要手段，是確保改革事業(yè)獲得成功的關(guān)鍵。

四、改革與法治良性互動的主要路徑

堅(jiān)持以法治引領(lǐng)改革，以改革促進(jìn)法治發(fā)展，實(shí)現(xiàn)改革與法治的良性互動。十八屆四中全會 《決定》指出：實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。這蘊(yùn)含著黨中央對推進(jìn)法治與深化改革之間關(guān)系的深刻思想，對于協(xié)調(diào)處理改革與法治的關(guān)系具有重大指導(dǎo)意義。據(jù)此，建構(gòu)改革與法治良性互動關(guān)系的可從下列方面著手。

1.實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接。這就是把改革決策通過立法程序轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定、進(jìn)入國家法治體系，通過法治體現(xiàn)改革思想、落實(shí)改革要求、達(dá)成改革意圖、推動改革發(fā)展，實(shí)現(xiàn)深化改革與推進(jìn)法治良性互動，使之相得益彰。[10]改革成果要經(jīng)過法定程序予以確認(rèn)，法律修改要緊跟改革的步伐，在推進(jìn)改革的同時(shí)伴隨著大量的立法活動，以充分發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和保障作用。在研究制定改革方案時(shí)，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時(shí)提出立法建議，把改革主張轉(zhuǎn)換成法治主張，促進(jìn)立法與改革有效對接。法治建設(shè)要妥善處理法律的穩(wěn)定性和改革的變動性之間的關(guān)系，既反映和確認(rèn)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，又為進(jìn)一步深化改革、促進(jìn)發(fā)展預(yù)留空間。將立法與改革決策有機(jī)結(jié)合起來，將深化改革與完善立法有機(jī)結(jié)合起來，這既是深化改革的成功之道，也是推進(jìn)和完善法治的必由之路。

2.凡屬重大改革要于法有據(jù)，依法進(jìn)行。法治是治國理政的基本方式，是全面深化改革的基本遵循。法律是治國之重器，良法是善治之前提。 “凡屬重大改革都要于法有據(jù)。確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”這是新的歷史條件下全面深化改革的一個(gè)顯著特點(diǎn)。要運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，各項(xiàng)改革都應(yīng)以合法性為前提和基礎(chǔ)，無論是謀劃改革思路、設(shè)計(jì)改革方案，還是制定和實(shí)施改革措施，都必須在法治框架內(nèi)進(jìn)行，嚴(yán)格遵循法治原則、法律規(guī)則，按法定程序進(jìn)行，真正做到法治引領(lǐng)改革、依法推進(jìn)改革。有學(xué)者指出：“實(shí)踐證明，凡是以立法形式推進(jìn)改革、改革事項(xiàng)于法有據(jù)的，都能比較順利地推行改革措施，比較圓滿地實(shí)現(xiàn)改革意圖，最終取得較好的社會效果，并為進(jìn)一步改革打下良好基礎(chǔ)。”[11]

3.立法要主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，為改革提供依據(jù)。法治必須與改革緊密相伴、齊頭并進(jìn)、積極有為，以彰顯其生命力。立法不應(yīng)是消極地適應(yīng)改革、確認(rèn)改革成果，而應(yīng)是積極主動地適應(yīng)改革發(fā)展穩(wěn)定的需要；立法不僅僅是對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，更要通過立法轉(zhuǎn)化頂層設(shè)計(jì)、引領(lǐng)改革進(jìn)程、推動科學(xué)發(fā)展；立法不僅僅是對實(shí)踐的被動回應(yīng)，更要對社會現(xiàn)實(shí)和改革進(jìn)程進(jìn)行主動謀劃、前瞻規(guī)劃和全面推進(jìn)。[12]如果立法總是滯后于實(shí)踐或立法不作為，則法治的功用就會減損，法治的權(quán)威就會降低。故主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，制定好立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法程序，提高立法質(zhì)量，讓立法更好引領(lǐng)改革，為改革奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為改革鋪就成功之路。這是維系改革與法治良性互動關(guān)系、確保改革既生機(jī)勃勃又井然有序的客觀需求。

4.將實(shí)踐證明行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法及時(shí)上升為法律，依法確認(rèn)和鞏固改革成果。實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實(shí)踐發(fā)展而發(fā)展。馬克思指出： “法律應(yīng)該以社會為基礎(chǔ)”，[13]“無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已?！盵14]改革的實(shí)踐之樹是常青的，改革的長效性往往取決于是否很好地在法律框架下進(jìn)行，法律的權(quán)威性往往也取決于是否符合改革發(fā)展實(shí)踐，改革實(shí)踐為完善法治體系提供了源頭活水。在改革過程中，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較成熟、已經(jīng)被證明為正確的改革成果，以立法形式固定下來，這既是對改革的承認(rèn)，讓成熟的改革經(jīng)驗(yàn)真正成為可復(fù)制推廣的制度；也是對立法的發(fā)展，推動形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟和定型。多年來，我國改革開放取得了豐碩成果，及時(shí)用法制來確認(rèn)、鞏固，使我國的改革事業(yè)具有了強(qiáng)有力的治理基礎(chǔ)。如為適應(yīng)深化改革擴(kuò)大開放的需要，四次憲法的修改，對我國所處的歷史方位、根本任務(wù)、基本原則和總目標(biāo)進(jìn)行了修改，對非公有制經(jīng)濟(jì)地位、作用及國家相關(guān)政策隨著實(shí)踐的發(fā)展進(jìn)行了多次修改，鞏固了我國改革來之不易的成果。以憲法為核心的涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會及環(huán)境保護(hù)等方面的法律法規(guī)，是我國全方位改革開放的制度化成果。[15]

5.實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)，依授權(quán)驅(qū)動改革。對確實(shí)需要突破現(xiàn)有法律規(guī)定的改革試點(diǎn)，可以采取立法授權(quán)的方式，經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)按照法律程序授權(quán)批準(zhǔn)，為改革試點(diǎn)工作創(chuàng)造空間，為局部地區(qū)或者領(lǐng)域先行推進(jìn)改革提供合法依據(jù)，避免出現(xiàn)違法改革對法治秩序的沖擊和對法治的 “破窗效應(yīng)”。2013年8月31日第十二屆全國人大常委會第四次會議通過 《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國 （上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，這是國家權(quán)力機(jī)關(guān)以授權(quán)方式推動新形勢下深化改革的一項(xiàng)重大舉措。有學(xué)者認(rèn)為，這次通過全國人大常委會的立法授權(quán)，進(jìn)行上海自由貿(mào)易區(qū)的改革，是以法治思維和法治方式促進(jìn)改革的一次生動演繹。[16]

6.對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)及時(shí)予以修改和廢止，做到立改廢釋并舉。在全面深化改革過程中，要調(diào)整完善立法規(guī)劃，及時(shí)反映和滿足改革對法制建設(shè)的需求，這是法制建設(shè)的前提；改革要遵循法治的基本要求，當(dāng)改革遇到制度障礙，可以通過解釋法律來解決問題的應(yīng)及時(shí)解釋法律，先釋后改，妥善處理法律穩(wěn)定性與改革變動性的關(guān)系；如果實(shí)踐證明現(xiàn)行法律法規(guī)的有些規(guī)定已確實(shí)不能適應(yīng)形勢的變化、成為改革的障礙，就要及時(shí)通過法定程序予以修改或者廢止。改革是法律修改的動因，是激活并延續(xù)法律生命的 “手術(shù)刀”，改革不斷深化，意味著法律修改的幅度也應(yīng)當(dāng)與之相平衡、相應(yīng)增加。在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上，習(xí)近平總書記指出，改革所涉及的法律法規(guī)立改廢及試點(diǎn)工作所需法律授權(quán)問題，要與立法部門主動銜接，相向而行、同步推進(jìn)。19世紀(jì)英國法制史學(xué)家梅因曾經(jīng)講過：“社會的需要和社會的意見常常是或多或少走在 ‘法律’的前面的。我們可能非常接近地達(dá)到它們之間缺口的接合處，但永遠(yuǎn)存在的趨向是要把這缺口重新打開來。因?yàn)榉墒欠€(wěn)定的，而我們所談到的社會是進(jìn)步的，人民幸福的或大或小，完全決定于缺口縮小的快慢程度?！盵17]美國法學(xué)家博登海默認(rèn)為，“當(dāng)業(yè)已確立的法律同一些易變且重要的社會發(fā)展力量相沖突時(shí)，法律就必須對這種穩(wěn)定性政策付出代價(jià)。”[18]我們應(yīng)處理好法律的穩(wěn)定性、安全性與靈活性、適應(yīng)性的關(guān)系，穩(wěn)定性是法律的基本屬性，法律不能朝令夕改，否則會使人無所適從；但法律的穩(wěn)定性是相對的，隨著改革的不斷深入，社會

關(guān)系和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必定發(fā)生深刻的變化，法律終究也將隨之變化，或廢或立，或增或減，不斷完善。十八屆四中全會 《決定》明確指出，要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機(jī)制，堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。這樣既能維護(hù)法治的權(quán)威，使改革在法治下進(jìn)行，又能滿足改革的需要，為改革有效推進(jìn)提供合法性基礎(chǔ)和正當(dāng)性根據(jù)。

五、結(jié)語

法治是一個(gè)國家邁向現(xiàn)代文明的基本標(biāo)志，是改革取得成功的根本保證。法治興，則改革順；法治強(qiáng)，則改革成。當(dāng)代中國全面深化改革，必須在法治精神、法治觀念的指引下，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)。改革不能以犧牲法治的權(quán)威和尊嚴(yán)為代價(jià)，必須具備合法性基礎(chǔ)，經(jīng)受住是否合法的檢驗(yàn)。同樣，全面深化改革，為全面推進(jìn)法治提供了豐富的實(shí)踐資源，注入了強(qiáng)大的生機(jī)和活力，且改革也在檢驗(yàn)法律規(guī)范的合理性與可行性，推動法治的發(fā)展。全面深化改革的規(guī)劃部署與頂層設(shè)計(jì)，使法治建設(shè)的目標(biāo)更加明確、路徑更加清晰、重點(diǎn)更加突出、措施更加有力。全面深化改革為法治自身改革 （包括立法、執(zhí)法、司法、守法等）提出了新的任務(wù)和要求，全面深化改革的總目標(biāo)驅(qū)動著我國法治的現(xiàn)代化。有學(xué)者提出，只有全面深化改革與全面推進(jìn)法治有效銜接、相互激蕩，才能助力一個(gè)發(fā)展中大國展翼前行。[19]如果說全面深化改革是當(dāng)代中國最大的時(shí)代主題，那么全面推進(jìn)法治就是當(dāng)代中國最大的改革；如果說全面深化改革是科學(xué)發(fā)展的動力和必然要求，那么全面推進(jìn)法治就是科學(xué)發(fā)展的基石和有效保障。全面深化改革的過程，就是法治觀念與信仰根植、法治思維與方式確立、法治權(quán)威與尊嚴(yán)強(qiáng)化、法治回應(yīng)性與可接受性提升的過程，是社會主義法治體系日臻完善的過程；全面推進(jìn)法治的過程，就是保證改革合乎理性，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、連續(xù)性和協(xié)調(diào)性的過程，是實(shí)現(xiàn)改革的總目標(biāo)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程。

[1]陳春生：《運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革》，《河北日報(bào)》2014年12月31日。

[2]李林：《在法治軌道上推進(jìn)全面深化改革》，《人民日報(bào)》2014年10月22日。

[3]沈春耀：《學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神，全面推進(jìn)依法治國》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014-11/20/content_1886726.htm。

[4]翁其銀：《論改革與法制的關(guān)系》，《學(xué)術(shù)論壇》1983年第5期。

[5]陳金釗：《“法治改革觀”及其意義——十八大以來法治思維的重大變化》，《法學(xué)評論》2014年第6期。

[6]陳金釗：《法治與改革的關(guān)系及改革頂層設(shè)計(jì)》，《法學(xué)》2014年第8期。

[7]石佑啟：《我國行政體制改革法治化研究》，《法學(xué)評論》2014年第6期。

[8]許耀桐：《改革與法治關(guān)系的四個(gè)片面認(rèn)識 ——確保在法治軌道上推進(jìn)改革》，《北京日報(bào)》2014年9月29日。

[9][12]王樂泉：《論改革與法治的關(guān)系》，《中國法學(xué)》2014年第6期。

[10][11]肖鳳城：《“良法是善治之前提”——縱論推進(jìn)法治與推進(jìn)改革之間的關(guān)系》，《解放軍報(bào)》2014年10月27日。

[13]《馬克思恩格斯全集》第6卷，北京：人民出版社，1961年，第292頁。

[14]《馬克思恩格斯全集》第4卷，北京：人民出版社，1958年，第121-122頁。

[15]田改偉：《推進(jìn)改革全面深化需法治護(hù)航》，中國改革論壇網(wǎng)，http://www.chinareform.org.cn/Explore/perspectives/ 201410/t20141023_209644_1.htm。

[16]付子堂、 陳建華：《運(yùn)用法治思維和法治方式推動全面深化改革》，《紅旗文稿》2013年第23期。

[17][英]亨利·梅因：《古代法》，沈景一譯，北京：商務(wù)印書館，1959年，第15頁。

[18][美]埃德加·博登海默：《法理學(xué)——法哲學(xué)和方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，1999年，第402頁。

[19]馮玉軍：《讓改革與法治良性互動》，《人民日報(bào) 》2014年11月11日。

責(zé)任編輯：王雨磊

D912.1

A

1000-7326（2015）01-0047-07

*本文系國家社科基金項(xiàng)目 “行政權(quán)力的合理配置與依法行政研究”（10BFX031）的階段性成果。

石佑啟，廣東外語外貿(mào)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師 （廣東 廣州，510420）。