福利制度中的政黨政治干預(yù)
——基于英美社會救助制度的比較研究

劉璐嬋

福利制度中的政黨政治干預(yù)
——基于英美社會救助制度的比較研究

劉璐嬋

福利國家的變革往往是在黨派交替中完成的，政見不同的黨派相爭會觸發(fā)新一輪的福利變革。政黨政治的干預(yù)不僅會影響一國的福利框架與制度安排，而且會影響福利供給的手段與程度，同時也增加了福利政策的可預(yù)期性。借助于不同社會階層的力量，美國兩黨對對方的福利主張是全盤否定的，而英國的兩黨已形成了一定的福利共識，其福利政策偏好已經(jīng)有所融合。對于公共支出的不合理增長和短期政治操縱下福利的“短視性”，政黨政治的影響實際上較小。

福利制度；政黨政治；社會救助；比較研究

在社會保障發(fā)展史上，英國具有先驅(qū)性的地位。1601年頒布的《濟貧法》成為了社會福利制度的萌芽。隨著濟貧事務(wù)在教權(quán)與王權(quán)的爭斗中逐漸成形，民族國家開始有了福利意識。在新舊《濟貧法》的實施下，發(fā)達資本主義國家在前工業(yè)化時期成功地完成了社會轉(zhuǎn)型。20世紀開始，俾斯麥政府設(shè)計的社會保險成為了一種目光長遠的制度改革，也成為了歐洲各國紛紛效仿的模板，各國逐步建立了社會保障體系，這種制度也傳播到了美國。然而，隨著時間的推移，人們發(fā)現(xiàn)各國的社會福利制度走上了不同的發(fā)展道路。這是由于不同的社會歷史環(huán)境下各異的民主政治進程、階級斗爭、福利理念等決定了福利制度的多樣性。因此，本文將通過梳理英國和美國的社會救助制度，對制度形成過程中政黨政治的干預(yù)進行比較研究，以了解兩國的政黨政治干預(yù)的特性，并分析政黨政治的干預(yù)對福利制度的影響。

一、福利制度形成中的政黨政治干預(yù)

在英美福利制度的形成過程中，政黨政治的干預(yù)扮演了相當(dāng)重要的角色。自此，兩國建立起社會保障制度以來，其政黨介入社會保障，令社會保障成為政治手段是有目共睹的。社會福利項目既昂貴又敏感，然而卻是政黨爭取中間選民、贏得大選的法寶。

（一）英國政黨政治對福利制度形成的干預(yù)

在英國戰(zhàn)后的歷屆大選中，福利國家議題占據(jù)了競選的主要部分。工黨主張增加公共開支，對窮人予以更多的照顧；保守黨則側(cè)重于市場原則，要求減少中央公共開支[1]（P65-71）。在工黨的努力下，英國的福利體系得以建立，此后兩黨的競選往往是圍繞教育、醫(yī)療和就業(yè)等福利性較強的議題展開的。20世紀70年代末，福利國家的根基動搖，主張削減福利的保守黨在撒切爾政府的幫助下，完成了英國的“去福利化”。福利國家運行到那時，已經(jīng)超出了負擔(dān)能力，保守黨的上臺，是選民對高福利負擔(dān)不滿的發(fā)泄，再一次體現(xiàn)了民選政治的威力。此后新工黨的執(zhí)政，則更多地考慮選民結(jié)構(gòu)及其福利意愿，競選主題也試圖迎合選民的利益。

（二）美國政黨政治對福利制度形成的干預(yù)

美國兩黨在福利上的斗爭貼切地展現(xiàn)了政黨政治對福利走向的干預(yù)。非常有意思的是，美國的歷任總統(tǒng)似乎扮演了福利風(fēng)向標的角色。羅斯福的新政不僅具有經(jīng)濟意義，它在改變對窮人的偏見、壓制個人主義、開啟社會化貧困救濟方面的意義不亞于《社會保障法》。此后的肯尼迪開發(fā)了食品券，接其衣缽的約翰遜開始“向貧困開戰(zhàn)”。這個時期還帶有“大壓縮”的余溫，美國的政治中心向社會下層移動，民主黨打造了一個平等的社會，共和黨也在調(diào)整立場以迎合新的政治中心[2]（P68-78）。此時，美國的福利與救助是蓬勃發(fā)展且豐富的，但也是混亂的。因此，面對這些混亂、重疊甚至相互矛盾的福利安排，共和黨人尼克松著手開展了一些清理工作。然而，尼克松的新聯(lián)邦主義似乎昭示著其后的福利風(fēng)向轉(zhuǎn)變：卡特的“以工作代替福利”、里根的“里根經(jīng)濟學(xué)”和克林頓的“新誓約”隨之而來。美國開始尋找“真正需要幫助的窮人”，這意味著福利導(dǎo)向又回到了老路上，人們對公共救助更加嚴苛。這種傾向在小布什的任期內(nèi)得以延續(xù)，他甚至試圖削減已承諾的未來福利，畢竟反對給予窮人與中產(chǎn)階級福利，反對向富人征稅才是共和黨的核心特征。但是值得注意的是，2006年與2008年的兩次國會選舉顯示，共和黨的多數(shù)地位已被民主黨取代，形成了“民主黨壓倒性的主宰局面”[2]（P17），這似乎意味著美國的福利政治揭開了新的篇章。

二、政黨政治干預(yù)福利的特點

曾有學(xué)者指出，每一個福利國家的差異性或者說獨特性是根植于國家的社會歷史環(huán)境中的。這些多樣性可能是由民主政治進程、文化價值、經(jīng)濟力量、人口因素或者其他因素結(jié)構(gòu)性生成的[3]（P24）。因此，分析各國社會救助制度形成過程中政黨政治干預(yù)的特點，也許能夠有助于我們理解如今英美的福利體系。

（一）黨派交替觸發(fā)福利變革

就建立時間而言，英國可被稱為老牌福利國家；就福利變革劇烈程度而言，它也可被稱為是徹底的舊式福利顛覆者。在不同的時期里，這個矛盾體的福利理念也經(jīng)歷了兩次重大的轉(zhuǎn)變：一次是戰(zhàn)后凱恩斯主義帶來的全面干預(yù)和貝弗里奇福利藍圖的確立令英國成為當(dāng)之無愧的福利國家，“自由集體主義”得以確立；一次是撒切爾主義對自由集體主義的打擊抑制了福利國家的擴張和提升，在瓦解福利國家的同時也成功培育了競爭性個人主義和福利的市場意識[3]（P154-156）。這兩次變革分別是由工黨和保守黨領(lǐng)導(dǎo)的。可見，福利國家的變革，往往是在黨派交替中完成的，并且由新上任的執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)，政見不同的黨派往往會觸發(fā)新一輪的福利變革。

這一點在美國也有所體現(xiàn)。共和黨和民主黨的針鋒相對似乎較英國更為激烈，共和黨人的福利意愿始終較弱，并且不斷弱化國家的福利責(zé)任?！耙怨ぷ鞔娓＠边@種對公共救助嚴加限定的政策就是卡特在剛執(zhí)政時期的措施，至于削減福利，似乎都是老生常談，并且在共和黨一上任就大刀闊斧地實施。相反，在民主黨獲勝的情況下，福利導(dǎo)向會迅速扭轉(zhuǎn)，福利的大氣候也會立刻緩和。政黨的更迭，的確令福利制度有了過山車般的精彩。

（二）全盤否定還是有所繼承

在美國，共和黨和民主黨的福利主張往往是相左的。民主黨主張增加公共開支，對窮人予以更多的照顧，共和黨則側(cè)重于市場原則，要求減少中央公共開支；民主黨要求福利擴張，共和黨則主張福利削減；民主黨支持最低工資的制度、增加商業(yè)的管制、主張扶助貧窮的勞工階級，而共和黨則相反。可見，在福利領(lǐng)域，美國兩黨對對方的福利主張是全盤否定的。

與美國不同的是，英國兩黨盡管也有針鋒相對的時刻，但新的執(zhí)政黨上臺后，有時卻會延續(xù)上一個政黨制定的福利政策，在一定程度上兩黨的主張會有重疊部分。英國的工黨和保守黨之間的關(guān)系更加微妙，兩者之間借用與抨擊共存。目前在英國，新工黨的第三條道路似乎意味著意識形態(tài)的妥協(xié)與淡化，意識形態(tài)和福利理念的沖突帶來的福利爭端中和后，政策偏好會出現(xiàn)趨于一致的走勢。不難看出，在這樣的政黨政治干預(yù)下，英國形成了一定的福利共識。

（三）借助于不同社會階層的干預(yù)

在獲得福利權(quán)利方面，美國政黨的努力是較為隱蔽的。如果說反對給予窮人與中產(chǎn)階級福利，反對向富人征稅才是共和黨的核心特征，那么民主黨就代表了美國中下層階級的利益。因此，借助于中產(chǎn)階級倡導(dǎo)福利改革間接地成為了民主黨干預(yù)福利的手段。

雖然大多數(shù)美國人認為自己也是橄欖形社會的中間那一部分，但是，排除主觀上的階級美化和身份認定的模糊，美國中產(chǎn)階級的內(nèi)部異質(zhì)性實際上早已存在，且階層的內(nèi)部分化正在日趨激烈。美國的中產(chǎn)階級正在萎縮，上層和下層中產(chǎn)階級之間的界限和差距越來越明顯[4]（P145-146）。因此，社會福利帶來的安全感并不牢靠，“隱隱不安”的中產(chǎn)階級熱衷于為窮人爭取權(quán)利的行為就可以被理解了。在美國，相比于上層，中產(chǎn)階級是熱心的、慷慨的，他們對下層階級具有同情心，因此和民主黨天然親近。從進步運動到文官改革，再到“扒糞運動”，這支力量在過去曾發(fā)揮著重要作用，如今也是民主黨干預(yù)福利的有力助手。

在英國，工人階級是英國工黨產(chǎn)生的原始動力，工黨對福利的追逐無形中令工人階級成為了福利斗爭中的“排頭兵”。所以，英國的工黨往往借助工人階級爭取福利權(quán)利，能夠在一定程度上解釋英國的福利擴張。當(dāng)然，英國之所以形成了如今的福利結(jié)構(gòu)，是由“去工業(yè)化”造成的——“工業(yè)就業(yè)迅速減少，勞動力市場的變化導(dǎo)致了普遍的政策偏好，即要求通過政府調(diào)解分擔(dān)風(fēng)險并且進行社會補償”[5]（P116）。托本·艾弗森認為，英國的階級斗爭與福利制度發(fā)展的關(guān)系不再成為討論的焦點。

（四）執(zhí)政黨福利理念的更新

在英國社會保障建立的前期，社會民主主義的號召力是強大的，柯爾、克羅斯蘭和蒂特馬斯等人的理論回應(yīng)了人們對貧困消除的期望。在福利國家確立以后的十年里，英國的窮人開始逐漸擺脫濟貧法。到了20世紀30年代，英國的社會救助政策已經(jīng)涉及到了失業(yè)、疾病、工傷、養(yǎng)老等內(nèi)容。1948年國民救濟法頒布實施，越來越多的人受益于國民救濟制度，可以說一定程度上得益于工黨的福利理念。但是，到了20世紀70年代末，高福利負擔(dān)令英國的福利國家無以為繼，撒切爾政府開始進行大刀闊斧的改革，私有化、工作福利等一系列自由主義的措施扮演了清道夫的角色。然而，一味地做減法并不是長久之計，“傳統(tǒng)的左派社會民主主義道路與右派資本主義道路已被證實難以單獨成為未來的發(fā)展道路”[6]（P229），英國社會急需挽救性計劃，此時吉登斯出現(xiàn)了，新工黨再一次更新了福利理念。可見，工黨并沒有被困在以往的社會政策里，在經(jīng)過重新調(diào)整之后，帶著“第三條道路”理念的新工黨打動了布萊爾，保守黨得勢的局面得到扭轉(zhuǎn)。

在美國，盡管兩黨之爭在競選之時往往以福利政策為籌碼，拉動中間選民，但是相比于英國，其福利理念的更新是有所欠缺的。無論是民主黨還是共和黨，他們彼此作出讓步的可能性都較小，類似于相互妥協(xié)的福利理念目前尚未出現(xiàn)。但不可否認的是，美國的社會福利導(dǎo)向是高度多元化的，這同樣能夠為福利制度的未來發(fā)展提供方向性的指引。

三、政黨政治干預(yù)福利的影響

通過上面的分析我們發(fā)現(xiàn)，討論政黨政治的福利干預(yù)，對于我們明確當(dāng)今福利制度的壓力點、理解可能在政治議程中占主導(dǎo)地位的各種政策選擇以及了解與改革建議有關(guān)的潛在分歧模式都有十分重要的意義[7]（P123）。這些執(zhí)政黨的福利政策不僅影響著選舉結(jié)果，而且不斷地修正著福利國家的發(fā)展道路。因此，對政黨政治干預(yù)福利的影響進行再討論是有意義的。

（一）影響福利框架與制度安排

盡管埃斯平-安德森將美國劃分到自由主義陣營里去，從高福利支持到福利排斥，多種政治傾向下的理念導(dǎo)致政策制定者的選擇是艱難而又充滿爭議的。但是，盡管尋找適用于所有人的政策是不可能的，美國的保障體系還是達成了一種奇怪的平衡。就像羅斯福進行的“完全持續(xù)的實驗”一樣，美國社會救助體系在不斷的試錯過程中，逐漸發(fā)現(xiàn)了利益翹板的支點，而政黨政治在其中發(fā)揮的作用是不可忽視的。

由于福利制度形成的早期，美國的政治聯(lián)盟沒有像斯堪的納維亞國家一樣將融合了白領(lǐng)階層與勞工階層的需要，因此，“社會民主的方案半途而廢，并且強化了自由式福利國家的原則”[8]（P52），導(dǎo)致美國成為了殘補型福利國家，其社會保險和福利體系往往不如保守主義和社會民主主義那么充分與無微不至。此后，共和黨和民主黨的兩相角力就是在此基礎(chǔ)上開展的。盡管共和黨對于福利發(fā)展較為冷漠，但民主黨仍然積極構(gòu)建美國的福利制度。在與共和黨的競爭中，民主黨支持最低工資的制度、增加商業(yè)的管制、主張扶助貧窮的勞工階級。在醫(yī)療制度方面，民主黨主張一個“負擔(dān)的起而高品質(zhì)的保健制度”，支持全國健保制度，以此解決現(xiàn)代醫(yī)療保健的高成本風(fēng)險。此外，在民主黨的推動下，社會救助成了美國最后的防線，救助體系演變成一個無所不包的安全網(wǎng)絡(luò)?？梢?，通過民主黨的爭取，美國的社會保障體系形成了金字塔結(jié)構(gòu)——規(guī)模龐大的社會救助為基礎(chǔ)，中間層是適度的社會保險，頂端是社會福利。

在英國，福利制度比任何其他資本主義福利國家向窮人提供了更為普遍，更少隨意性、爭論性和污名化的現(xiàn)金福利[3]（P166）。這種福利體系得益于工黨和保守黨的相互借鑒與融合。20世紀末，新工黨既部分地繼承了撒切爾主義的遺產(chǎn)，又對過去工黨的政策進行了擴展和延伸，因此，如今英國的福利制度更加具有包容性。例如，在社會救助體系的結(jié)構(gòu)上，我們依然能看到普救主義的影子，家庭津貼依舊是集收入支持、兒童保護、單親扶助于一身的綜合項目，而老齡、軍人和殘疾救助并沒有被壓縮為無足輕重的微小部分。但同時，撒切爾主義的大刀闊斧依舊留下了痕跡，私有化改革令福利國家的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)，救助體系也因此少了一些理直氣壯的擴張，有的項目開始附加條件，如工作福利。

（二）影響福利供給的手段與程度

在英美兩國，以家庭為單位進行救助的傳統(tǒng)由來已久。一戰(zhàn)以后英國的調(diào)查顯示，低收入者的生活需要往往與家庭規(guī)模的大小直接相關(guān)，子女較多的低收入者更容易陷入貧困。因此，“既然很難根據(jù)不同行業(yè)工人的工資情況確定一種全國性的最低工資標準，那就應(yīng)該按照低收入者家庭規(guī)模的大小確定其實際需要，然后向其提供家庭補貼，以彌補其收入的不足，從而對低收入者實施比較穩(wěn)定的救濟，防止其因收入較低而長期陷于貧困之中”[6]（P119）。然而，兩國對家庭的救助并不是從一開始就確定。在撫養(yǎng)未成年子女家庭援助計劃制定初期，美國各州立法以幫助那些貧苦兒童，為他們提供短期的經(jīng)濟救助。然而民主黨認為，該計劃的獲得資格較為嚴苛，會導(dǎo)致男性家長為獲得救助而故意離開家庭的現(xiàn)象。為此，計劃進行了調(diào)整，開始強調(diào)家庭這個單位[9]（P180-182）。英國也在工黨的幫助下，確立了以家庭為單位的救助。

同樣，政黨政治的干預(yù)還會影響福利供給的程度。在崇尚公民自由權(quán)利的美國，20世紀五六十年代的群眾運動令公民權(quán)利訴求達到了新的高潮，關(guān)于婦女墮胎權(quán)和槍械持有權(quán)的爭論在政治領(lǐng)域掀起了軒然大波，這種權(quán)利意識也輻射到了福利領(lǐng)域。人們開始向政府發(fā)問，為什么國防支出遠遠大于福利支出？為什么經(jīng)濟危機過后，少數(shù)民族群體卻越發(fā)貧困？為了回應(yīng)民眾，約翰遜開始“向貧困開戰(zhàn)”。1975年，美國的國防支出僅占聯(lián)邦預(yù)算的26%，福利支出則占到42%。這種“從大炮到黃油”[9]（P39-40）的政策轉(zhuǎn)向成功地實現(xiàn)了國家優(yōu)先事項的改變。可見，政黨對福利訴求的回應(yīng)令美國的福利事業(yè)向前推進了一大步，福利視角也有所延伸。

（三）增加福利政策的可預(yù)期性

從前面的分析中我們發(fā)現(xiàn)，政黨的更替在某種程度上能夠加強福利政策的可預(yù)期性。例如，美國共和黨的上臺必然會引起人們對福利削減的議論，而民主黨的執(zhí)政則會使民眾嗅到福利擴張的味道。同樣，英國工黨的強勢回歸也會一改保守黨謹慎的福利布局。民主黨人奧巴馬的勝出和連任，曾在全美國掀起了關(guān)于福利體制改革預(yù)測的潮流。

此外，由于政黨政治干預(yù)福利時具有“借助于不同社會階層”的特點，因此，在英美，各個階層的發(fā)展?fàn)顩r也具有啟示性——社會階層以怎樣的形式、在多大程度上和政黨政治結(jié)合起來影響福利制度，都增加了福利政策的可預(yù)期性。

例如，在英國，工人階級盡管在爭取福利權(quán)利中的作用是重要的，但“英國工人階級對建立現(xiàn)代社會保障制度的態(tài)度是十分復(fù)雜的”[10]（P91）。作為有工資收入的工人，勢必只能享受繳費型社會保險，而福利國家主張為低收入群體提供多種多樣的救濟，有可能令收入較低的工人陷入新的困境，即成為“工作著的窮人”，雖然收入處于救濟水平以上，但是整體經(jīng)濟境況并不比救濟金受助者好多少。這不僅造成工人的心理失衡，而且人為創(chuàng)造了新的不平等，因此，工人本能地對于救濟金受助者和救助制度懷有敵意。而且如今關(guān)于工人階級的討論已經(jīng)不多，甚至瓊斯認為，原來意義上的工人階級已經(jīng)消失，再也沒有政治意義或意識形態(tài)意義上的工人階級了[11]（P93）。因此，工人階級的式微導(dǎo)致追逐福利的原始動力削弱，英國福利制度的未來發(fā)展似乎可以較少地考慮工人階級的因素。

同樣，美國也出現(xiàn)了類似的境況。中產(chǎn)階級正在萎縮，上層和下層中產(chǎn)階級之間的界限和差距越來越明顯[4]（P145-146），同時共和黨的多數(shù)地位已被民主黨取代，形成了“民主黨壓倒性的主宰局面”[2]（P17），一方面，中產(chǎn)階級的陷落令福利需求增加，福利擴張的民眾基礎(chǔ)在擴大；另一方面，民主黨具有壓倒性優(yōu)勢，政黨爭取到了福利發(fā)展的發(fā)言權(quán)。因此，在未來，美國的福利進行調(diào)整并適當(dāng)擴大的可能性較大。

（四）“過度膨脹”與“非延續(xù)性”擔(dān)憂

在政黨之爭與福利制度的關(guān)系上，“競選刺激公共支出的不合理增長”和“短期政治操縱下福利的延續(xù)性”成了人們討論的中心。對于前者，過度的憂慮是不必要的，因為政黨政治的交替性會抑制對方的過度膨脹。但是，這種交替性會形成福利斷層——福利政策會因為執(zhí)政黨的下臺而中斷，并在反對黨上臺后遭到中止或修改——這在美國已屢見不鮮。不過，皮爾遜對此有較為樂觀的預(yù)計：“在一個社會發(fā)展趨勢不斷加大預(yù)算壓力的環(huán)境中，政治分歧可能會變得更加復(fù)雜。尋求調(diào)整的陣營將包括許多勢力。他們都希望保留社會契約的關(guān)鍵要素，同時以一種適當(dāng)?shù)姆绞绞怪m應(yīng)現(xiàn)代的要求?！?福利制度改革的進程可能會激活許多相互競爭的政治界限。”[7]（P153）這預(yù)示著政黨之間的競爭將在未來形成共識性妥協(xié)，而非趨于白熱化。英國似乎已經(jīng)啟動了這樣的程序——新工黨既部分地繼承了撒切爾主義的遺產(chǎn)，又對過去工黨的政策進行了擴展和延伸。所以，政黨政治的福利后果并沒有想象的那么嚴重。

四、結(jié) 語

本文通過梳理英國和美國的社會救助制度，對福利制度形成過程中政黨政治的干預(yù)進行比較研究發(fā)現(xiàn)，英美兩國政黨政治干預(yù)福利具有以下的特點：首先，福利國家的變革，往往是在黨派交替中完成的，并且由新上任的執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)，政見不同的黨派往往會觸發(fā)新一輪的福利變革。其次，在福利領(lǐng)域，美國兩黨對對方的福利主張是全盤否定的，而英國兩黨已形成了一定的福利共識，其福利政策偏好已經(jīng)有所融合。再次，英美兩國對福利的政治干預(yù)分別借助于不同社會階層的力量。最后，兩國執(zhí)政黨福利理念的更新也會對福利變革產(chǎn)生影響。

此外，本文還分析了政黨政治的干預(yù)對福利制度的影響，認為政黨政治的干預(yù)不僅會影響一國的福利框架與制度安排，而且會影響福利供給的手段與程度，同時也增加了福利政策的可預(yù)期性。至于公共支出的不合理增長和短期政治操縱下福利的“短視性”，政黨政治的影響實際上較小。

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[10]丁建定援從濟貧到社會保險：英國現(xiàn)代社會保障制度的建立·1870-1914[醞]援北京：中國社會科學(xué)出版社，2000援

[11]何秉孟，姜輝援階級結(jié)構(gòu)與第三條道路：與英國學(xué)者對話實錄[醞]援北京：社會科學(xué)文獻出版社，2005援

[責(zé)任編輯：索 原]

劉璐嬋，南京大學(xué)政府管理學(xué)院社會保障系2013級博士研究生，江蘇 南京 210046

D5

A

1004-4434(2015)08-0021-05

國家社會科學(xué)基金項目“建立和健全我國新型社會救助體系研究”（11BGL069）