農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制約因素障礙分析及綜合治理

周茂春

臨滄師范高等?？茖W(xué)校

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制約因素障礙分析及綜合治理

周茂春

臨滄師范高等專科學(xué)校

加快土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)家庭承包經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效對(duì)接，是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的戀土情結(jié)、不規(guī)范的操作程序、失衡的收益分配、監(jiān)管機(jī)制的缺失等制約因素阻礙著土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式，促進(jìn)農(nóng)村土地健康有序流轉(zhuǎn)，使土地流轉(zhuǎn)成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“推進(jìn)器”。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)人口轉(zhuǎn)移

土地作為農(nóng)民的基本的生產(chǎn)要素，長期以來被限制在以家庭為單位的狹小范圍。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭承包經(jīng)營下農(nóng)戶土地的分散、零散、小規(guī)模的家庭農(nóng)業(yè)形式難以實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；图s化經(jīng)營模式。農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)土地的高效利用意義重大。所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)戶依法對(duì)其承包土地的經(jīng)營權(quán)通過出讓、租賃、互換、入股等形式轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織而獲取流轉(zhuǎn)收益的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要保障。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的制約因素

1.農(nóng)民的戀土情結(jié)滯租了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程

我國人多地少，土地是農(nóng)民吃、穿、住等生活的主要來源，是農(nóng)民賴以生存的“命根子”，同時(shí)土地也賦予了農(nóng)民更多的保障功能。在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障機(jī)制尚不健全的情況下，多數(shù)農(nóng)民沒有非農(nóng)以外的其他固定收入來源，他們的戀土情結(jié)深重。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，城市工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)受激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響導(dǎo)致經(jīng)營環(huán)境不穩(wěn)定，它們對(duì)吸納缺少技能的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的擴(kuò)張能力十分有限。因此，廣大農(nóng)民在沒有尋找到穩(wěn)定、可靠的生產(chǎn)替代土地收入來源之前，是不會(huì)輕易放棄土地使用權(quán)的。

2.不規(guī)范的操作程序阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展

（1）流轉(zhuǎn)隨意性大。因農(nóng)村信息流通不暢滯后，部分務(wù)工農(nóng)戶或經(jīng)商農(nóng)戶憑相互之間日常交往程度將自己的小塊土地通過口頭協(xié)議形式隨意將土地流轉(zhuǎn)給鄰居或者親屬，基本上不簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。在當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)各項(xiàng)法律制度建設(shè)及宣傳工作還比較滯后的情況下，多數(shù)地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于散亂狀態(tài)。還有一些農(nóng)村干部和集體組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作不重視，疏于管理，認(rèn)為是農(nóng)戶自己的事，這使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有較大的隨意性。

（2）政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)。一些基層干部對(duì)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性認(rèn)識(shí)不足，工作缺乏主動(dòng)性、超前性，缺乏必要的行政引導(dǎo)。為了盡快做出政績，他們不顧農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體實(shí)際，采取強(qiáng)制性的諸如“規(guī)模經(jīng)營”、“吸引投資”、“重點(diǎn)工程項(xiàng)目”等名目手段進(jìn)行行政指令性占有，強(qiáng)制進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，強(qiáng)迫農(nóng)民出讓土地的承包權(quán)。

（3）流轉(zhuǎn)程序操作不規(guī)范。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，各地沒有統(tǒng)一的管理模式，致使土地流轉(zhuǎn)管理職責(zé)不明，存在著流轉(zhuǎn)協(xié)議口頭化、合同條款簡(jiǎn)單化、流轉(zhuǎn)期限過度延長、流轉(zhuǎn)價(jià)格無遞增比例、權(quán)利和義務(wù)界定模糊等問題。大部分流轉(zhuǎn)合同沒有通過經(jīng)管部門鑒證和備案，存在糾紛隱患。操作中一些受讓單位先與村委會(huì)簽訂面積不確定的流轉(zhuǎn)協(xié)議，然后村委會(huì)與農(nóng)戶補(bǔ)簽流轉(zhuǎn)合同或土地流轉(zhuǎn)委托書，農(nóng)戶沒有在土地流轉(zhuǎn)過程中占主體地位，自身利益訴求難以真正表達(dá)出來。

3.收益配置失衡制約了農(nóng)村流轉(zhuǎn)的有序運(yùn)行

（1）流轉(zhuǎn)收益流失。一些農(nóng)民為了既得利益，既不經(jīng)過有關(guān)部門，也不經(jīng)簽訂任何合同，承包人就把自己的承包所有權(quán)進(jìn)行私下轉(zhuǎn)讓，因在轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入之間缺乏足夠的信息聯(lián)系，流轉(zhuǎn)土地的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租賃費(fèi)不是通過市場(chǎng)機(jī)制形成而缺乏科學(xué)依據(jù)，造成農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益損失。有的外來土地轉(zhuǎn)入者在遇到農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營失利時(shí)逃之夭夭，無法兌現(xiàn)應(yīng)給農(nóng)民的承包和補(bǔ)償費(fèi)用，導(dǎo)致農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收益流失。

（2）收益主體被變更

在土地流轉(zhuǎn)的過程中，一些基層政府和集體經(jīng)濟(jì)組織往往忽視承包農(nóng)戶收益主體地位，將自己作為“委托代理人”的身份，與一些投機(jī)商合伙“圈地”。政府部門在推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和保護(hù)農(nóng)民利益對(duì)比上往往傾向于投資者的意愿，他們直接或間接地充當(dāng)對(duì)農(nóng)民引導(dǎo)和勸說角色，在利益的權(quán)衡上會(huì)自覺或不自覺地遷就了投資者的要求，致使享有土地直接使用權(quán)的農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)讓中農(nóng)民沒有真正成為土地使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)的主體，結(jié)果使農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益減少或喪失。

（3）土地流轉(zhuǎn)收益分配失衡。在土地征用的過程中，多數(shù)農(nóng)民很難獲得應(yīng)有的流轉(zhuǎn)收益。據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，對(duì)土地的補(bǔ)償和對(duì)農(nóng)民的安置費(fèi)為該耕地征地前三年平均產(chǎn)值的10～15倍。但實(shí)際情況是農(nóng)民只能得到土地收益的5%～10%，村集體得到25-30%，村級(jí)以上及其他部門得到土地收益的60%～70%。極低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)割斷了農(nóng)民與土地的聯(lián)系，使農(nóng)民不得不面臨新的生計(jì)和基本的生活保障問題。此外，流轉(zhuǎn)過程中也出現(xiàn)一部分土地反復(fù)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，農(nóng)民的收益權(quán)得不到保障。

4.土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

我國農(nóng)村土地承包法規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，在倡導(dǎo)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的同時(shí)，亦強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主管部門對(duì)流轉(zhuǎn)行為具有監(jiān)管的職責(zé)。但由于負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)工作的農(nóng)經(jīng)管理人員的缺位，土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)放任自流、流轉(zhuǎn)行為出現(xiàn)無人監(jiān)管的趨勢(shì)。各級(jí)政府為了更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，大量占用耕地，改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途，包括：未批先用、少批多占、以租代征等。據(jù)有關(guān)資料調(diào)查顯示，一些地方政府沒有出臺(tái)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)正式文件，對(duì)土地流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行監(jiān)管的也只有30.71%，土地流轉(zhuǎn)沒有任何限制的比例高達(dá)18.49%，對(duì)土地流轉(zhuǎn)用途進(jìn)行限制的有22.89%。［1］土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制的缺失，既破壞了耕地管理，影響新農(nóng)村建設(shè)，還造成土地管理部門瀆職犯罪，嚴(yán)重影響農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)綜合治理的理性路徑

1.加強(qiáng)宣傳，提高土地流轉(zhuǎn)效益認(rèn)識(shí)

基層政府和村級(jí)干部在日常工作中要積極學(xué)習(xí)和大力宣傳有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)（如《土地承包法》、地方政府土地流轉(zhuǎn)規(guī)章制度等），指出推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)并不改變土地承包關(guān)系，指導(dǎo)農(nóng)民破除守舊的思想觀念，主動(dòng)克服“小富即安”的小農(nóng)思想和狹隘的嫉妒心理。針對(duì)各自的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，因地、因戶制宜，積極主動(dòng)地做好農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)工作，讓有條件的農(nóng)戶按照依法、自愿、有償、合理、有序流轉(zhuǎn)的原則大膽參與土地流轉(zhuǎn)。通過廣泛的宣傳，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，推動(dòng)農(nóng)村土地向種植大戶、科技示范戶和龍頭企業(yè)集中，最大限度提高土地利用率及產(chǎn)出率。

2.建立規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理程序

（1）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)服務(wù)管理。土地流轉(zhuǎn)以基層政府農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)為依托，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，利用“數(shù)字鄉(xiāng)村”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，在電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播、報(bào)刊等媒體上開辟信息專欄，發(fā)布農(nóng)村流轉(zhuǎn)地信息，提供流轉(zhuǎn)地投資方向與市場(chǎng)分析，對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)施有效管理和服務(wù)。

（2）發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)平臺(tái)作用。在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)方式，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或阻礙農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。鄉(xiāng)級(jí)政府機(jī)構(gòu)和村集體組織在土地流轉(zhuǎn)中起中介服務(wù)作用，而不是代替和經(jīng)營。由鄉(xiāng)村組織起來的土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)搭建起轉(zhuǎn)出戶和流轉(zhuǎn)戶之間的平臺(tái)，以土地資源的質(zhì)量、投資經(jīng)營者的綜合實(shí)力、流轉(zhuǎn)的綜合效益等為參考因素，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，科學(xué)定價(jià)，盡可能多地維護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益。

（3）建立健全的土地流轉(zhuǎn)仲裁機(jī)構(gòu)。農(nóng)戶在發(fā)生土地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)，可通過建立鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級(jí)仲裁、職責(zé)分明的調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)。從而建立起公正的司法救濟(jì)制度和裁決機(jī)制，對(duì)集體組織或農(nóng)民提出的征地不合法、補(bǔ)償不合理等問題，農(nóng)民可以向司法裁決機(jī)構(gòu)尋求救濟(jì)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的合法權(quán)益。

（4）規(guī)范合理的土地流轉(zhuǎn)收益分配。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要在符合規(guī)劃和用途管制前提下流轉(zhuǎn)，實(shí)行與國有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)。［2］對(duì)流轉(zhuǎn)土地收益分配，應(yīng)該本著民主協(xié)商、公平合理的原則，體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，逐步采用區(qū)片綜合價(jià)，參照地區(qū)的綜合年產(chǎn)值以及土地的地理位置，采用政府指導(dǎo)價(jià)，參照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)，合理調(diào)整土地收入分配結(jié)構(gòu)，確定科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。最終使流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶所有，任何組織和個(gè)人不得以任何形式截留、扣繳。

3.加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及多方利益，各地需切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確職責(zé)。各相關(guān)部門依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，制定出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法，具體負(fù)責(zé)本地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各項(xiàng)工作。通過進(jìn)一步健全土地流轉(zhuǎn)管理制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的日常監(jiān)管工作，如對(duì)土地流轉(zhuǎn)程序的監(jiān)督、對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同環(huán)節(jié)的監(jiān)督、對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督等。各級(jí)負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的農(nóng)經(jīng)管理部門對(duì)隨意將農(nóng)用土地改為非農(nóng)用地的開發(fā)商和當(dāng)?shù)卣捌渲鬓k官員予以嚴(yán)厲的處罰，必要時(shí)報(bào)請(qǐng)公安機(jī)關(guān)介入。通過切實(shí)有效的土地流轉(zhuǎn)約束監(jiān)督機(jī)制，做好土地準(zhǔn)入、協(xié)商、簽訂、調(diào)處等環(huán)節(jié)的工作，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的切身利益。

4.有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)剩余人口轉(zhuǎn)移

對(duì)因土地流轉(zhuǎn)而失地的農(nóng)民要采取多種措施進(jìn)行有效轉(zhuǎn)移，提高他們獲取各種收入的能力。一是加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)教育和上崗技能培訓(xùn)。根據(jù)市場(chǎng)需求和農(nóng)民需要對(duì)土地流出戶農(nóng)民開展多層次和多領(lǐng)域的“菜單式”或“訂單式”免費(fèi)技能培訓(xùn)，切實(shí)提高他們的生產(chǎn)技能和生存本領(lǐng)。二是鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。對(duì)土地流轉(zhuǎn)中的失地農(nóng)民要積極鼓勵(lì)他們通過自主創(chuàng)業(yè)形式進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，對(duì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者可通過各種優(yōu)惠扶持政策（如辦證、稅收的減免等）為他們的創(chuàng)業(yè)之路奠基。三是擴(kuò)大失地農(nóng)民就業(yè)范圍。通過發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，切實(shí)加快縣鄉(xiāng)城市化進(jìn)程，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村部分剩余勞動(dòng)力離土不離鄉(xiāng)就業(yè)。四是推進(jìn)戶籍制度改革。改革時(shí)要把那種“有能力、有意愿并長期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬采取差別化落戶政策逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”［3］，使他們?cè)诰蜆I(yè)、居住、教育、社會(huì)保障等方面享有與城市居民的平等待遇。五是建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度。穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革，逐步建立起個(gè)人與社會(huì)相結(jié)合的農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)民救助制度、農(nóng)民養(yǎng)老保障制度、失業(yè)幫助制度等保障機(jī)制，解決土地流轉(zhuǎn)后從事農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)職業(yè)的農(nóng)民的后顧之憂，以鞏固農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成果和土地規(guī)模經(jīng)營的健康發(fā)展。

［1］中國農(nóng)經(jīng)信息網(wǎng)：陳洋.土地流轉(zhuǎn)：勇于跳出現(xiàn)行經(jīng)營模式［EB/OL］.http://www.caein.com/index.asp？NewsID= 67479&xAction=xReadNews

［2］習(xí)近平.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.中國青年報(bào)（第一版），2013-11-13.

［3］李克強(qiáng).十二屆全國人大二次會(huì)議作政府工作報(bào)告［N］.人民日?qǐng)?bào)（第一版），2014-03-06.

［4］崔瑛.對(duì)云南省女土地流轉(zhuǎn)問題的思考［J］.中國集體經(jīng)濟(jì)，2012（1）.

［5］王金龍.淺析制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素及對(duì)策［J］.吉林農(nóng)業(yè)，2012（2）.

［6］李中.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問題［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2013（3）.

［7］楊群.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵與形成機(jī)理［J］.貴州農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013（6）.

［8］徐美銀.土地功能偏好、保障模式與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)［J］.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2014（1）.

［9］李勇.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新參與主體行為研究［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2014（2）.

｝本文系2014年云南省教育廳科學(xué)研究基金重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)村山區(qū)土地制度改革低成本困境張力反思——以臨滄永德縣大雪山鄉(xiāng)為例”（項(xiàng)目編號(hào)：2014Z163）階段性成果