城鎮(zhèn)化背景下集體土地增值收益分配問題研究
——以平度市杜家疃村為例

譚瑞嶠

中央財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院 北京 100081

城鎮(zhèn)化背景下集體土地增值收益分配問題研究
——以平度市杜家疃村為例

譚瑞嶠

中央財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院 北京 100081

在改革開放及經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城市不斷擴(kuò)張，對土地的需求也隨之增加，集體土地用途的轉(zhuǎn)變是不可避免的。大量農(nóng)民失去土地，變?yōu)椤胺N田無地、上班無崗、低保無分”的“三無人員”。通過征收和流轉(zhuǎn)，集體土地的價值不斷提升，產(chǎn)生增值收益，也就帶來了增值收益分配的問題。現(xiàn)行的增值收益分配機(jī)制中，分配機(jī)制并不健全，失地農(nóng)民處于弱勢地位，各分配主題之間矛盾愈發(fā)突出，阻礙著社會主義新農(nóng)村與和諧社會的建設(shè)，影響著經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

城鎮(zhèn)化；集體土地；增值收益；分配問題

前言

自改革開放至今,由于政府實(shí)施并完善各項適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的政策,伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮,我國工業(yè)化的快速發(fā)展及取得的巨大成就舉世矚目,2013年我國城鎮(zhèn)化率為53.7%而1978年僅為17.92%,2002年以來以平均每年1.35%的速度飛速發(fā)展著。在我國,城鎮(zhèn)化帶來了土地產(chǎn)權(quán)及土地利用方式的轉(zhuǎn)變,并進(jìn)一步突出了土地的經(jīng)濟(jì)意義。但與西方發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化過程中市場主導(dǎo)的自發(fā)型制度變遷所區(qū)別的是,我國的城鎮(zhèn)化是由政府主導(dǎo)的、強(qiáng)制的制度變遷,直接導(dǎo)致了農(nóng)民合法權(quán)益受到侵犯,因此,從保障失地農(nóng)民權(quán)益的角度研究集體土地增值收益分配問題也具有一定現(xiàn)實(shí)意義。

1.杜家疃村概況及集體土地增值收益在各主體間的分配現(xiàn)狀

杜家疃村隸屬山東省青島市平度市香店街道辦事處，地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，共有197戶、645口人，農(nóng)用地塊125055平方米。其中涉事土地面積約134.37畝，耕地一百余畝。杜家疃村共有130多畝土地涉嫌非法出讓，涉事的土地中有正當(dāng)手續(xù)的81.59畝，開發(fā)商向平度市政府繳納了土地使用權(quán)出讓金1.0315億元，每畝126.42萬元。按照規(guī)定補(bǔ)償給村民青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)每畝2.5萬、安置補(bǔ)償費(fèi)每畝4.5萬元，共7萬元。出去去成本、稅費(fèi)后凈收益的30%由村民集體共享，共1527.9萬，合每畝約18.73萬元。剩余的約每畝100萬的收益則歸政府所有。收益具體分配及比例如下表1.1所示：

表1.1 杜家疃村土地收益分配比例

2.杜家疃村土地增值收益分配問題

2.1 集體土地增值收益分配意見存在分歧。因涉事地塊屬經(jīng)營性用地出讓，根據(jù)平度市的規(guī)定，除土地種植戶應(yīng)獲得的青苗及地上附屬物補(bǔ)償外，村集體還將獲得兩塊補(bǔ)償，分別是土地安置補(bǔ)助費(fèi)和土地出讓收益。杜家疃村某村干部稱：按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，青苗費(fèi)每畝2.5萬、安置補(bǔ)償費(fèi)每畝4.5萬元已于2013年5月底前全部撥付村委賬戶，且青苗費(fèi)已在2013年5月30日前足額完成兌付；第二塊錢已有分配方案，并發(fā)放了一部分。而第三塊款項——土地出讓收益，則是引發(fā)矛盾的焦點(diǎn)，杜家疃村地塊當(dāng)時拍出了1個多億，刨去成本、稅費(fèi)后，凈收益的30%由村民共享。這筆錢的數(shù)目為1527.9萬。雖然30%的分配比例是否恰當(dāng)，或村民們是否同意接受這一比例都還存疑，但將部分土地增值收益分配給村民，符合中央《全面深化改革若干重大問題的決定》中有關(guān)“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”的原則。但是，在如何支配、使用這筆收益的問題上，村民與村委會及當(dāng)?shù)鼗鶎诱g，卻存在不同意見乃至尖銳沖突。多數(shù)村民主張“分光1527.9萬”，認(rèn)為留在村集體“不保險”。而村委、街道的多數(shù)干部擔(dān)心“分錢暴富后，會讓農(nóng)民好吃懶做，甚至道德淪喪”，認(rèn)為這筆錢應(yīng)該作為集體資產(chǎn)集中起來統(tǒng)一管理。

2.2 征地過程中政府與百姓關(guān)系緊張，存在暴力逼遷。在平度市近年來強(qiáng)力推進(jìn)的征地拆遷過程中，有大量被村民們稱為“痞子”的人群參與其中。“痞子”多是20歲左右的男性，留短發(fā)，使用木棒或砍刀，為了逼迫農(nóng)民同意征地拆遷，暴力橫行，制造了大量的治安、刑事案件，許多村民被打或被砍，家中玻璃被砸，車被砸，被扔爆炸物。很多惡性事件發(fā)生之后，警方雖然出警，但鮮有“痞子”被抓捕或者懲罰。像這樣的暴力逼遷，在平度涉及征地拆遷的92個村莊里幾乎村村都有。有一些維權(quán)村民遭遇到的暴力打壓，是長年累月的。最終也就導(dǎo)致了本案中的慘劇。

2.3 征地流程及手續(xù)存在問題

首先，村民對征地事宜是否知情存在疑點(diǎn)?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中規(guī)定：“在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民，征地補(bǔ)償不落實(shí)的，不得強(qiáng)行使用被征土地”1國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中規(guī)定：“要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報批的必備材料?！币簿褪钦f，如果沒有農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料，征地是無法審批的。只有這些材料齊全，國土部門才能完成報批審批手續(xù)。

3.杜家疃村集體土地增值收益分配問題的原因分析

3.1 關(guān)于征地流程及土地增值收益分配的法律法規(guī)尚不健全。我國法律關(guān)于土地征收是有矛盾的。《土地管理法》規(guī)定，國家只有“為了公共利益”，政府才可以征地。同時現(xiàn)行法律法規(guī)還規(guī)定，農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地必須通過政府征地來實(shí)現(xiàn)。然而就我國的實(shí)際情況來說，首先有政府征收集體土地，然后通過招、拍、掛的方式在土地一級市場出讓國有城市建設(shè)用地使用權(quán)，最后由建設(shè)用地利用者對土地用途進(jìn)行轉(zhuǎn)變，完成農(nóng)地非農(nóng)化過程，征地過程中的公益性和非公益性征地行為并沒有嚴(yán)格的區(qū)分，而且《土地管理法》中關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定也并沒有嚴(yán)格區(qū)分公共利益性質(zhì)的征地補(bǔ)償和非公共利益性質(zhì)的征地補(bǔ)償。

3.2 地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依賴土地財政。在強(qiáng)化了中央財政集權(quán)能力的同時，給地方政府在財政收入與支出之間帶來了巨大缺口，使地方財政，尤其是縣鄉(xiāng)財政承受著越來越大的壓力。而近年來地方政府財政收入、政績表現(xiàn)很大程度上依賴于土地財政，政府打著公共利益的名號，運(yùn)用其在土地征收方面的權(quán)力對土地進(jìn)行非市場化操作，獲取土地增值收益，推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.3 征地過程及增值收益分配方面信息不透明。平度市宣傳部官方微博“平度發(fā)布”稱土地征收“手續(xù)合法”，在征地過程中，街道和村委都按照程序，采取多種方式告知村民，但無法提供相關(guān)證據(jù)，同時部分群眾仍表示對自己承包的土地被征收并不知情，認(rèn)為政府沒有履行通知與公告的義務(wù)。不當(dāng)或不實(shí)的政府信息披露，是離間官民關(guān)系、加劇官民對立的重要原因。

4.結(jié)論

本文以平度市杜家疃村為例，探究了集體土地增值收益分配過程中存在的問題并分析其原因，主要?dú)w納為以下五個原因：1.征地流程及土地增值收益分配方面的法律法規(guī)尚不健全；地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展過分依賴土地財政；征地過程及增值收益分配方面信息不透明；征地過程及增值收益分配方面缺乏監(jiān)督；執(zhí)法者的不作為助長了不法分子的囂張氣焰。

[1]張立彥.中國政府土地收益制度研究[M].北京.中國財政經(jīng)濟(jì)出版社,2010,03.

[2]張俊.城市土地增值收益分配問題研究[M].北京.地質(zhì)出版社,2007.05.

[3]高雅.我國農(nóng)村土地增值收益分配問題研究[D].西南財經(jīng)大學(xué)博士學(xué)位論文,2008.5

譚瑞嶠，女，出生于1992年，黑龍江省大慶人，本科畢業(yè)于廈門大學(xué)管理學(xué)院，現(xiàn)就讀于中央財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院，研究生在讀。