城市交通的變革與規(guī)范(連載)

孔令斌，陳學(xué)武，楊敏

(1.中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院，北京100037；2.東南大學(xué)，江蘇南京210096)

11 城市公共交通系統(tǒng)規(guī)劃

自2005年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知》(國辦發(fā)[2005]46號)發(fā)布，到《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2012]64號)及《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》出臺，公交優(yōu)先作為中國城市與交通發(fā)展戰(zhàn)略已然確立。在一系列公交優(yōu)先發(fā)展政策的推動下，各城市相繼進行改革促進公共交通發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)規(guī)模不斷擴大，但由于實踐過程中對公交優(yōu)先的認識誤區(qū)，使變革未給公共交通發(fā)展帶來實質(zhì)突破。公共交通系統(tǒng)外部競爭加劇，而內(nèi)部效能下滑，多層次、廣覆蓋、高品質(zhì)的公共交通服務(wù)體系難以形成，公共交通在居民日常出行中的分擔(dān)率不高，對城市發(fā)展的引領(lǐng)作用未能發(fā)揮。

當前實踐中存在的對于公交優(yōu)先的認識誤區(qū)主要包括三個方面：1)就交通論交通，注重公共交通方式自身規(guī)模擴張與通行優(yōu)先，忽視其對城市發(fā)展引導(dǎo)、土地集約利用、保護和改善人居環(huán)境的重大意義；2)對適合不同類型城市以及城市不同發(fā)展階段的合理的公共交通結(jié)構(gòu)缺乏認識，忽視多方式、多層次公共交通服務(wù)體系的建設(shè)；3)公共交通單兵作戰(zhàn)，未能合理統(tǒng)籌與小汽車交通、非機動交通的競爭與協(xié)作關(guān)系，缺乏對小汽車使用的管理以及對步行和自行車交通的環(huán)境改善。

這些對公交優(yōu)先的片面理解使得不少城市的公共交通發(fā)展陷入被動，不利于其可持續(xù)發(fā)展，因此，端正對公交優(yōu)先的認識顯得極為重要。研究表明，城市公交優(yōu)先發(fā)展的核心是提高公共交通的競爭力，引導(dǎo)出行者優(yōu)先選擇；目標是保障均等機會出行，引導(dǎo)城市集約利用土地和節(jié)約能源、保護和改善人居環(huán)境，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展城市；性質(zhì)是提供均等和高效的公共交通服務(wù)，滿足大眾的多樣化出行需求；手段是以市場配置資源為主，發(fā)揮政府的調(diào)控監(jiān)管作用。可見，公交優(yōu)先本質(zhì)是倡導(dǎo)集節(jié)約土地資源、節(jié)能減排、改善人居環(huán)境等要素于一體的城市交通發(fā)展模式。

對于公交優(yōu)先內(nèi)涵的科學(xué)界定是編制《城市綜合交通體系規(guī)劃規(guī)范》(以下簡稱《規(guī)范》)的基礎(chǔ)，如何以公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，科學(xué)合理地提出公共交通系統(tǒng)規(guī)劃指標，使得規(guī)劃中能夠在資源配置上體現(xiàn)公交優(yōu)先、強化公共交通對城市發(fā)展的引導(dǎo)作用，真正提升公共交通吸引力，繼以形成公交優(yōu)先導(dǎo)向下的城市交通規(guī)劃與用地規(guī)劃的良性溝通和互動反饋，為不同類型城市因地制宜規(guī)劃公共交通系統(tǒng)提供指導(dǎo)，則是本輪《規(guī)范》編制過程中公共交通專項研究的切入點和落腳點。

第一，不同類型城市公共交通發(fā)展定位與系統(tǒng)構(gòu)成。一個可持續(xù)發(fā)展的城市交通系統(tǒng)，應(yīng)在滿足城市居民出行效率的前提下，形成綠色、低碳的出行方式結(jié)構(gòu)。不同類型城市的出行距離分布特性不同，公共交通作為綠色交通方式之一，其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在中長距離出行上。此外，軌道交通、公共汽(電)車等運輸能力與運輸效率較高的集約型公共交通和出租汽車、輪渡、纜車、索道等滿足個性化、準個性化出行需求或為特定地區(qū)服務(wù)的輔助型公共交通等不同公共交通方式，在資源集約利用效率和服務(wù)需求特性上存在顯著差異，因此，不同城市的公共交通發(fā)展定位和系統(tǒng)構(gòu)成應(yīng)當具有差異性，其所發(fā)揮的功能應(yīng)與城市發(fā)展定位、城市規(guī)模以及出行特征相適應(yīng)。

每一個城市都應(yīng)提供與其社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的多元化、高品質(zhì)公共交通服務(wù)。大城市及以上規(guī)模城市應(yīng)明確公共交通作為城市客運交通的發(fā)展方向，以大、中運量公共交通為主承擔(dān)中長距離出行，以步行、自行車為主承擔(dān)短距離出行和公共交通接駁換乘；在城市公共交通系統(tǒng)構(gòu)成中，城市集中建設(shè)地區(qū)宜以大、中運量公共交通構(gòu)成骨架網(wǎng)絡(luò)，以普通運量公共交通構(gòu)成基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，以輔助型公共交通為補充；其他地區(qū)宜以中運量、普通運量公共交通等方式作為公交服務(wù)主體。

第二，集約型城市公共交通服務(wù)覆蓋要求。從居民出行決策過程分析，要使公共交通成為居民出行的優(yōu)先選擇，首先須保證出行起訖點在公共交通服務(wù)的空間范圍內(nèi)，且空間范圍的覆蓋直接影響公共交通出行過程中的兩端接駁時間。提出集約型公共交通服務(wù)對人口和就業(yè)崗位的覆蓋要求，旨在引導(dǎo)公共交通發(fā)展與城市用地布局協(xié)調(diào)，促進公共交通規(guī)劃與城市用地規(guī)劃的融合。一方面通過提升公共交通服務(wù)空間可達性加強公共交通對居民出行的吸引力，另一方面通過提出人口與就業(yè)崗位沿公共交通走廊集聚的要求，促進公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展、優(yōu)化用地布局。

第三，不同規(guī)模城市公共交通出行時間控制指標。通過137個城市調(diào)研數(shù)據(jù)中現(xiàn)狀小汽車與公共交通出行時耗的對比可以發(fā)現(xiàn)，公共交通出行時耗普遍高于小汽車。在機動化出行方式中，小汽車是公共交通的主要競爭方式，出行時耗過長是公共交通不具備吸引力和競爭力的主要原因之一，也是公共交通整體服務(wù)水平不高的直接體現(xiàn)。

提出公共交通單程出行時間控制指標，作為公共交通相對于小汽車交通是否具備基本競爭力的關(guān)鍵指標，其目的在于倒逼公共交通系統(tǒng)各個層面、各個環(huán)節(jié)提高服務(wù)水平。

城市公共交通作為綜合系統(tǒng)，需要統(tǒng)籌各子系統(tǒng)之間的銜接，居民單程公交出行，可能包括不同的公共交通方式，只有各子系統(tǒng)銜接順暢，才能有效減少乘客換乘時間，改善居民公交出行體驗，提高系統(tǒng)綜合運輸效率。

第四，公共汽(電)車干線布局與路權(quán)規(guī)劃要求。公共交通服務(wù)的空間覆蓋指標可以保障公共交通出行兩端的服務(wù)供給和便利性要求，而出行途中的等車時間、車內(nèi)時間以及換乘時間則需要時間可控性相關(guān)指標進行引導(dǎo)與控制。

對車內(nèi)時間而言，其主要包括基本行程時間和運行損失時間，在規(guī)劃層面，對于提供大(中)運量、中長距離出行服務(wù)的公交干線，站間距和非直線系數(shù)對基本行程時間的影響十分顯著，運行損失時間則與路權(quán)分配形式息息相關(guān)。因此，提出公交干線站間距與非直線系數(shù)控制要求。城市道路是公共汽(電)車運行的載體，為保證各級公交線路功能的充分發(fā)揮，城市道路空間分配應(yīng)給予其必要、恰當?shù)膬?yōu)先。公交專用車道作為公共交通快速、穩(wěn)定運行的重要設(shè)施保障，在運送客流需求大的中、高客流走廊應(yīng)成為必備配置，在低客流走廊應(yīng)結(jié)合不同類型城市的實際需求進行設(shè)置。

第五，公共汽(電)車發(fā)展規(guī)模及公交場站規(guī)劃指標。車輛是公共交通系統(tǒng)健康發(fā)展的重要組成，也是場站設(shè)施配置的基本依據(jù)。公共汽(電)車的擁有量，應(yīng)綜合考慮客運效率、乘坐舒適性和環(huán)保要求確定，實現(xiàn)資源合理配置?！兑?guī)范》以單位標準車日均載客量指標引導(dǎo)客運效率提升，以單位標準車萬人擁有量作為保障公交基本服務(wù)需求的引導(dǎo)性指標，并通過國內(nèi)不同規(guī)模城市的調(diào)研數(shù)據(jù)分析，以公共交通投資比例較高時期的水平、公共交通服務(wù)較好的城市作為參考，確定不同規(guī)模城市的公交車輛發(fā)展要求。規(guī)劃指標表述采用“宜”，即表示不要求每個城市同時達到客運效率和乘坐舒適性兩個方面的要求，各城市可根據(jù)自身發(fā)展實際條件進行選擇。

場站是公共交通系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)的基本保障。公共汽(電)車場站按功能分為首末站、停車場和保養(yǎng)場三類。其中，首末站兼具滿足乘客候車、上下客等公共交通出行需求和公共汽(電)車交通的運營組織調(diào)度功能，能否合理布局和有效運轉(zhuǎn)對公共交通服務(wù)能力和服務(wù)水平的影響巨大。首末站宜設(shè)置在居住區(qū)、公共服務(wù)中心、交通樞紐等主要客流集散點附近，當一定服務(wù)范圍內(nèi)的居住人口或就業(yè)崗位達到一定規(guī)模時，應(yīng)配建首末站。單個首末站的用地規(guī)模不宜低于1 000 m2，在用地緊張的舊城區(qū)，首末站的功能可適當簡化，用地規(guī)?？蛇m當縮減，也要創(chuàng)造條件力爭設(shè)置公交首末站，以便為居民提供運能充足、可靠的公交服務(wù)。

首末站及停車場用地規(guī)模指標根據(jù)國內(nèi)典型城市首末站、停車場發(fā)展經(jīng)驗確定，保養(yǎng)場用地規(guī)模指標沿用《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》(GB 50220—95)規(guī)定。

總之，城市綜合交通體系規(guī)劃中的公共交通系統(tǒng)規(guī)劃，在戰(zhàn)略層面，必須客觀把握宏觀需求，明確公共交通對不同類型城市發(fā)展的作用，確定與城市發(fā)展相適應(yīng)的公共交通構(gòu)成、定位以及發(fā)展目標。在戰(zhàn)術(shù)層面，以戰(zhàn)略目標為導(dǎo)向，從乘客角度，立足微觀需求，從公交服務(wù)的空間可達性與時間可控性兩方面提出具體規(guī)劃指標，通過對公交出行全過程各環(huán)節(jié)時間值的管控，實現(xiàn)居民公共交通方式單程出行時耗控制目標；從公共交通系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施保障角度，結(jié)合城市實際合理確定車輛擁有量、場站布局及用地規(guī)模?！罢馈奔印皟?yōu)術(shù)”，上下協(xié)作，從而達到提升城市公共交通吸引力和競爭力的目的，真正體現(xiàn)公交優(yōu)先的本質(zhì)內(nèi)涵。

12 城市客運樞紐規(guī)劃

隨著城市規(guī)模不斷擴大，城市客運交通組織日益復(fù)雜?？瓦\樞紐作為城市客運交通系統(tǒng)中的重要環(huán)節(jié)，反映了城市客運交通、區(qū)域交通組織模式的轉(zhuǎn)變。城市客運樞紐通過合理布局及整合不同交通方式，能夠有效應(yīng)對密集型人流的運輸需求，促進各子系統(tǒng)之間的高效轉(zhuǎn)換和協(xié)調(diào)運行。

近年來，城市客運樞紐的規(guī)劃、設(shè)計與建設(shè)逐漸成為行業(yè)熱點問題。由于《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》(GB 50220—95)未涉及城市客運樞紐的相關(guān)條文，《規(guī)范》編寫力求在城市客運樞紐的分類方法、規(guī)劃原則、布局要求、用地控制、交通銜接及周邊開發(fā)等幾個方面進行基本規(guī)定，重點突出三個問題：

第一，城市客運樞紐的分類。在近年編制的樞紐設(shè)計規(guī)范及相關(guān)學(xué)術(shù)研究成果中，有按位置特性、交通功能、交通方式、交通組織、布置形式、承擔(dān)客流性質(zhì)以及樞紐使用時間范圍等多種分類方法。但由于各種分類方法缺乏統(tǒng)一標準，各個分類子項相互嵌套，在實際應(yīng)用中不夠簡單明晰，因此對規(guī)劃、建設(shè)等實施層面的指導(dǎo)性不強?！兑?guī)范》編寫中重點突出城市客運樞紐分類的功能導(dǎo)向，同時通過分類來強化對城市用地的控制。城市對外客運樞紐為城市交通集散航空、鐵路、公路、水運等對外客流而設(shè)置，兼有城市交通銜接換乘功能。城市內(nèi)部客運樞紐主要承擔(dān)城市內(nèi)部各種交通方式的客流集散、換乘功能，根據(jù)集散和換乘組織區(qū)位與客流特征分為城市集中建設(shè)區(qū)外的市郊型交通樞紐、集中建設(shè)區(qū)內(nèi)城市中心區(qū)交通樞紐和邊緣區(qū)的交通樞紐。各城市可根據(jù)自身的規(guī)模、發(fā)展目標及功能定位，確定相匹配的多類、多級城市客運樞紐體系。該分類強化了城市綜合交通體系規(guī)劃對樞紐空間區(qū)位用地和布局的指導(dǎo)性，更加適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化對城市不同空間發(fā)展的要求。

第二，城市客運樞紐的用地控制。就城市對外客運樞紐而言，現(xiàn)有的技術(shù)規(guī)范和標準都是以場站用地標準為計算依據(jù)，缺乏對換乘集散用地的考慮；而對于城市內(nèi)部客運樞紐的用地規(guī)模而言，可參考的控地標準更是少之又少，使得樞紐用地的落實遇到很大阻礙。城市客運樞紐的用地規(guī)?？刂菩枰怀龇诸?、分區(qū)引導(dǎo)，同時要鼓勵立體開發(fā)和混合開發(fā)。因此，《規(guī)范》強化了對外客運樞紐除場站設(shè)施外不同銜接方式的換乘集散用地的控制，同時針對不同區(qū)位，規(guī)定不同類型的城市內(nèi)部客運樞紐(市郊型交通樞紐、城市中心區(qū)交通樞紐、城市邊緣區(qū)交通樞紐)用地的閾值。

第三，城市客運樞紐的交通銜接?！兑?guī)范》體現(xiàn)了樞紐規(guī)劃與周邊城市空間的結(jié)合，主要包含城市客運樞紐交通銜接方面的資源配置要求和樞紐周邊地區(qū)的土地利用開發(fā)。對外客運樞紐方面強調(diào)與城市內(nèi)部公共交通系統(tǒng)的接駁配置要求；城市內(nèi)部客運樞紐根據(jù)其區(qū)位體現(xiàn)資源配置差異性，城市中心區(qū)強調(diào)公共交通和非機動交通導(dǎo)向，城市邊緣區(qū)和外圍新城重點強調(diào)公共交通導(dǎo)向的土地開發(fā)(TOD)，并設(shè)置私人汽車和出租汽車停車換乘設(shè)施，引導(dǎo)小汽車交通向公共交通轉(zhuǎn)移。

13 結(jié)語

在城市交通快速發(fā)展與變革的關(guān)鍵時期，《規(guī)范》編制除了需要總結(jié)經(jīng)驗，也需要不斷探索。這一年，《規(guī)范》編制組通過本專欄與全國的同行們交流了《規(guī)范》編制過程中的一些思考，主要集中在城市交通規(guī)劃體系、理念、目標、概念、內(nèi)容、方法、指標等方面的認識。這些內(nèi)容有些已經(jīng)成熟，并納入《規(guī)范》之中，有些則還需要理論和實踐上的進一步探究。真誠歡迎同行們指教，使《規(guī)范》能真正體現(xiàn)在變革中尋求規(guī)范和在規(guī)范中體現(xiàn)變革的初衷，達到保障城市綜合交通體系的可持續(xù)發(fā)展，促進城市綜合交通體系與區(qū)域發(fā)展、城市空間、土地使用、城市社會經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，指導(dǎo)城市交通系統(tǒng)中各子系統(tǒng)協(xié)調(diào)與健康發(fā)展，規(guī)范城市綜合交通體系規(guī)劃編制的目的。

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