山洪災(zāi)害防治與水土保持相互聯(lián)系探討

任洪玉，肖 翔，陳小平，沈盛彧，石勁松

(1.長江科學(xué)院 水土保持研究所，武漢 430010；2.長江水利委員會 水土保持局，武漢 430010)

山洪災(zāi)害防治與水土保持相互聯(lián)系探討

任洪玉1，肖 翔2，陳小平1，沈盛彧1，石勁松1

(1.長江科學(xué)院 水土保持研究所，武漢 430010；2.長江水利委員會 水土保持局，武漢 430010)

為深入分析山洪災(zāi)害防治和水土保持之間的聯(lián)系，在界定山洪災(zāi)害概念、分析我國山洪災(zāi)害基本特點(diǎn)、簡述我國山洪災(zāi)害防治現(xiàn)狀及取得的成績、闡述水土流失和水土保持的基本概念后，從山洪災(zāi)害與水土流失的概念、影響對象、防治措施體系、措施受益對象等方面深入分析了山洪災(zāi)害防治與水土保持之間存在的相互聯(lián)系。并從主管部門、水利部門內(nèi)部的條塊分割等方面，提出了目前山洪災(zāi)害防治與水土保持工作中存在的一些不足。指出山洪災(zāi)害防治和水土保持對于山丘區(qū)自然災(zāi)害防治、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要意義，今后工作應(yīng)抓住國家發(fā)展機(jī)遇，統(tǒng)籌規(guī)劃山洪災(zāi)害防治和水土保持的工作，切實(shí)促進(jìn)山丘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

山洪災(zāi)害；水土流失；水土保持；山丘區(qū)；統(tǒng)籌規(guī)劃

1 山洪災(zāi)害及其防治

1.1 山洪災(zāi)害基本概念

我國地處東亞季風(fēng)區(qū)，暴雨頻發(fā)，地貌類型復(fù)雜多樣，且大多為山地高原。由暴雨引起的各種自然災(zāi)害類型多，危害大。在諸多自然災(zāi)害中，山洪災(zāi)害由于其突發(fā)性強(qiáng)、預(yù)測預(yù)防難度大、災(zāi)害頻發(fā)且損失嚴(yán)重等特點(diǎn)，一直是社會各界廣泛關(guān)注的重點(diǎn)。由于研究角度不同，2002年之前，山洪災(zāi)害的概念一直沒有很明確的定義。與此概念最為接近、直到目前使用也最為廣泛的概念叫山地災(zāi)害[1]。2002年9月，時(shí)任副總理的溫家寶同志在湖南省副省長龐道沐《山洪災(zāi)害防治成為防汛抗災(zāi)的突出問題——湖南近年防治山洪災(zāi)害的實(shí)踐與思考》一文上作了重要批示：山洪災(zāi)害頻發(fā)，造成損失巨大，已成為防災(zāi)減災(zāi)工作中的一個(gè)突出問題，必須把防治山洪災(zāi)害擺在重要位置，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，研究山洪發(fā)生的特點(diǎn)和規(guī)律，采取綜合防治對策，最大限度地減少災(zāi)害損失。此后，山洪災(zāi)害一般指由于降雨在山丘區(qū)引發(fā)的洪水及由山洪誘發(fā)的泥石流、滑坡等對國民經(jīng)濟(jì)和人民生命財(cái)產(chǎn)造成損失的災(zāi)害。主要包括溪河洪水災(zāi)害、泥石流災(zāi)害和滑坡災(zāi)害3種類型。其中，泥石流為由降雨引起的山洪誘發(fā)的泥石流；滑坡為由降雨引起的山洪誘發(fā)的滑坡；滑坡體的前緣高程低于歷史最高洪水位[2]。由于這3種災(zāi)害都是由降雨引起，因此這里的滑坡泥石流災(zāi)害應(yīng)比地質(zhì)災(zāi)害或者山地災(zāi)害中所指的滑坡泥石流災(zāi)害范圍要小。

1.2 山洪災(zāi)害基本特點(diǎn)及防治現(xiàn)狀

廣義的山丘區(qū)在我國占到全國陸地面積的2/3，由于暴雨頻繁，地質(zhì)地貌復(fù)雜，加上人類活動(dòng)的影響，導(dǎo)致我國山洪災(zāi)害發(fā)生頻繁，成為世界上山洪災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一。與其他災(zāi)害相比，山洪災(zāi)害造成的人員死亡率較高，占到全國洪澇災(zāi)害死亡人數(shù)的60%以上[1]，對社會固定資產(chǎn)和民眾家庭財(cái)產(chǎn)的破壞也十分嚴(yán)重。由于我國山洪災(zāi)害存在點(diǎn)多面廣、突發(fā)性季節(jié)性強(qiáng)、災(zāi)害發(fā)生頻率高、區(qū)域性明顯、成災(zāi)快、預(yù)警預(yù)報(bào)難度大、破壞強(qiáng)度大等諸多特點(diǎn)，因此，山洪災(zāi)害在我國一直是制約山丘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個(gè)重要因素。

我國的山洪災(zāi)害防治實(shí)踐工作和研究工作均起步較晚?；镜叫轮袊闪⒁院?，伴隨國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和科學(xué)事業(yè)的發(fā)展，山洪災(zāi)害問題才逐漸受到了社會上和學(xué)術(shù)上的重視，相關(guān)的各項(xiàng)工作也因此得到不斷發(fā)展。全國性的山洪災(zāi)害防治工作始于本世紀(jì)初。2002年，按照溫總理批示要求，水利部與國土資源部、中國氣象局、原建設(shè)部、原國家環(huán)?？偩值葒?部委聯(lián)合開展了全國山洪災(zāi)害防治規(guī)劃編制工作。根據(jù)規(guī)劃編制要求，全國29個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)開展了全面的山洪災(zāi)害調(diào)查，掌握了各轄區(qū)內(nèi)從建國以來的山洪災(zāi)害基本情況。2006年，國務(wù)院批復(fù)了《全國山洪災(zāi)害防治規(guī)劃》報(bào)告。

全國山洪災(zāi)害防治規(guī)劃以最大限度地減少人員傷亡為首要目標(biāo)， 防治措施立足于以防為主， 防治結(jié)合， 以非工程措施為主， 非工程措施與工程措施相結(jié)合。 非工程措施包括防災(zāi)知識宣傳、 監(jiān)測通信預(yù)警系統(tǒng)、 防災(zāi)預(yù)案及救災(zāi)措施、 搬遷避讓、 政策法規(guī)和防災(zāi)管理等；工程措施包括山洪溝治理、 泥石流溝及滑坡治理措施， 病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固， 水土保持等[2]。

以全國山洪災(zāi)害防治規(guī)劃報(bào)告編制為契機(jī)，我國相繼開展了山洪災(zāi)害防治試點(diǎn)建設(shè)、全國山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施建設(shè)工作。通過數(shù)年努力，2013年汛前基本完成了全國1 836個(gè)縣(市、區(qū))的山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和群測群防體系已經(jīng)發(fā)揮了很好的防災(zāi)減災(zāi)效益[3]。

2 水土流失與水土保持

水土流失是自然景觀發(fā)展的一種正?，F(xiàn)象，是多種外營力對地球表面的塑造過程，泛指土壤及其母質(zhì)在水力、風(fēng)力、凍融、重力等外營力作用下，被破壞、剝蝕、搬運(yùn)和沉積的過程，這一過程從地球形成至今沒有停止過，現(xiàn)代水土流失是歷史水土流失的繼續(xù)和發(fā)展。自從人類出現(xiàn)后，隨著生產(chǎn)方式的改變及生活范圍的擴(kuò)大，水土流失過程不斷加劇，水土流失造成的危害程度愈來愈嚴(yán)重、危害范圍愈來愈大[4]。我國是世界上水土流失最為嚴(yán)重的國家，黃土高原的千溝萬壑舉世矚目，而近年來東北黑土區(qū)、南方低山丘陵區(qū)、西南石漠化地區(qū)等區(qū)域的水土流失現(xiàn)象也越來越受到關(guān)注與重視[5-8]。

水土保持是針對水土流失而產(chǎn)生的一個(gè)概念，由我國科技工作者首先提出并被世界各國接受，定義為：防治水土流失，保持、保護(hù)、改良與合理利用山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)和平原區(qū)水土資源，維護(hù)和提高土地生產(chǎn)力，以利于充分發(fā)揮水、土資源的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，建立良好的生態(tài)環(huán)境的綜合性科學(xué)技術(shù)[4]。我國近代水土保持發(fā)展始于20世紀(jì)20年代末，經(jīng)過近百年的發(fā)展，在長期的實(shí)際工作和科學(xué)研究中，水土保持實(shí)踐和科研相輔相成，相互促進(jìn)，取得了科學(xué)研究和實(shí)踐工作的雙贏，共同推動(dòng)了我國水土保持事業(yè)的發(fā)展[9-10]。

3 山洪災(zāi)害防治與水土保持的相互聯(lián)系

3.1 概念之間的聯(lián)系

山洪災(zāi)害和水土流失本質(zhì)上都是在不利的自然條件下，由于不合理的人類經(jīng)濟(jì)社會活動(dòng)所造成的自然災(zāi)害，其概念之間具有一定的聯(lián)系。根據(jù)外營力的不同，水土流失類型包括水力侵蝕、風(fēng)力侵蝕、凍融侵蝕、重力侵蝕等多種類型。其中，由于降雨及其徑流導(dǎo)致的水力侵蝕在我國是分布面積最廣、危害也最為嚴(yán)重的流失類型[4]。山丘區(qū)由于具備水力侵蝕發(fā)生的自然條件，在降雨的作用下，水力侵蝕極易發(fā)生。水力侵蝕剝蝕坡面泥沙，加速坡面徑流的產(chǎn)生和形成，并攜帶坡面泥沙下泄進(jìn)入主溝道(河道)，加大了主溝道(河道)溪河洪水的含沙量。高含沙的主溝道(河道)，在同等降雨條件下，災(zāi)害發(fā)生時(shí)間早，所造成的危害也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于低含沙水流，因此，水土流失能加速溪河洪水災(zāi)害的形成并加重災(zāi)害造成的后果。反過來，溪河洪水?dāng)y帶大量泥沙下移，進(jìn)一步加劇了水土流失。此外，山洪災(zāi)害中的滑坡和泥石流2種災(zāi)害類型，本質(zhì)上就屬于水土流失的重力侵蝕。

3.2 影響對象的聯(lián)系

根據(jù)定義，山洪災(zāi)害是山丘區(qū)強(qiáng)降雨引起的災(zāi)害，因此山洪災(zāi)害所導(dǎo)致的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失也主要集中在山丘區(qū)。山丘區(qū)通常自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平本來就比較落后，一場嚴(yán)重的山洪災(zāi)害除了可能造成巨大的人員傷亡外，還可能導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)倒退數(shù)年甚至數(shù)十年，或者使當(dāng)?shù)刂匦孪萑胴毨?。同時(shí)，山丘區(qū)通常也是我國水土流失嚴(yán)重地區(qū)。根據(jù)第1次全國水利普查水土保持情況專項(xiàng)調(diào)查，我國現(xiàn)有水土流失(水力侵蝕及風(fēng)力侵蝕)總面積為294.91萬km2，其中水力侵蝕主要分布在山丘區(qū)。山洪災(zāi)害或者說是水土流失給當(dāng)?shù)厝嗣竦纳?cái)產(chǎn)和生產(chǎn)生活條件帶來了嚴(yán)重的影響。

3.3 措施體系的聯(lián)系

根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的全國山洪災(zāi)害防治規(guī)劃報(bào)告，山洪災(zāi)害防治堅(jiān)持以非工程措施為主，非工程措施與工程措施相結(jié)合。工程措施包括5項(xiàng)內(nèi)容，即：水土保持是與山洪溝治理、泥石流治理、滑坡治理、病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固等措施并列的一項(xiàng)關(guān)鍵措施體系[2]。水土保持在山洪災(zāi)害防治中的重要性不言而喻，而且山洪溝治理措施中，措施類型以護(hù)岸及堤防工程、排洪渠工程和溝道疏浚工程為主，輔以水土保持中的攔擋措施(溝頭防護(hù)、谷坊、淤地壩、攔沙壩、丁字壩、滾水壩、截水溝等)。而對于不采取工程措施，以監(jiān)測預(yù)警等非工程措施為主的廣大山洪災(zāi)害防治區(qū)域，谷坊、淤地壩、攔砂壩等傳統(tǒng)的水土流失溝道治理措施，減少了泥石流災(zāi)害發(fā)生幾率，既控制了水土流失，也減少了山洪災(zāi)害發(fā)生的可能；坡面水土保持措施能夠截留大氣降水，攔蓄坡面泥沙，延緩徑流形成時(shí)間，結(jié)合溝道的水土保持措施，能夠有效避免溪河洪水災(zāi)害的形成或者減輕溪河洪水災(zāi)害的強(qiáng)度。反過來，山洪災(zāi)害防治工程措施中的泥石流溝治理、滑坡治理等，本也就是屬于水土流失的治理范疇。

3.4 措施受益對象的一致性

由于山洪災(zāi)害和水土流失在形成原因、影響對象、防治措施體系等方面具有千絲萬縷的聯(lián)系，開展山洪災(zāi)害防治和水土保持工作，對于改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、減輕區(qū)域人員傷亡、提高群眾生產(chǎn)生活水平、增加農(nóng)民收入具有重要意義。因此，山洪災(zāi)害防治和水土保持均是防治水土流失、改善山丘區(qū)生產(chǎn)生活條件、保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的根本措施，是開展國土整治、防治自然災(zāi)害的重要內(nèi)容。

4 災(zāi)害防治中的不足

4.1 主管部門的條塊分割

目前，根據(jù)我國現(xiàn)行的行政體系，由于災(zāi)害危害對象的區(qū)別和行業(yè)部門的分工，對災(zāi)害的防治往往存在部門之間、行業(yè)之間的機(jī)械條塊分割。即便都是進(jìn)行山洪災(zāi)害防治工作，就可能牽涉到多個(gè)不同的行業(yè)部門。根據(jù)2014年4月筆者對山洪災(zāi)害現(xiàn)場查勘及調(diào)查了解到的情況，在一條泥石流溝內(nèi)涉及到的山洪災(zāi)害防治部門就有3個(gè)：河道內(nèi)的泥石流災(zāi)害防治歸水利部門，目前正在主溝道內(nèi)利用全國山洪災(zāi)害防治實(shí)施方案項(xiàng)目開展山洪溝工程治理；河道左岸有條公路，為了保護(hù)公路安全，交通部門在主河道一側(cè)修建了護(hù)坡，由于主河道的泥石流災(zāi)害，已有大量護(hù)坡被泥石流沖毀；而主河道以上的滑坡泥石流問題，則歸國土部門負(fù)責(zé)。由于這些條塊分割的管理體制限制，各種單一的治理措施首尾不能相顧，往往重復(fù)成災(zāi)。災(zāi)害防治是一個(gè)系統(tǒng)工程，要想有效地防治災(zāi)害，就需要破除行業(yè)壁壘，科學(xué)統(tǒng)籌安排治理措施。

4.2 “治山”與“治河”的條塊分割

通常情況下，水土保持工作在坡面和侵蝕溝道中開展，尤其是針對水土流失嚴(yán)重的坡面，采取的水土流失治理措施類型多樣，涉及到耕作、植物和工程措施等水土保持3大措施。而對侵蝕嚴(yán)重的溝道，則以谷坊、淤地壩等工程措施為主。點(diǎn)多面廣的坡面治理措施和溝道治理措施能有效地?cái)r截坡面和溝道的泥沙，減少主河道泥沙來源。因此，水土保持工作能有效地減輕山洪災(zāi)害防治工作的壓力，而山洪災(zāi)害工程措施也能從另一方面保護(hù)水土保持成果，避免產(chǎn)生大的水土流失現(xiàn)象。要最大限度地發(fā)揮兩者的相輔相成作用，必須統(tǒng)籌規(guī)劃。但從目前的防治責(zé)任主體看，雖然一般情況下山洪災(zāi)害防治和水土保持都是水利部門主管，但即便是在水利部門內(nèi)部，由于專業(yè)和具體主管部門的不同，兩者之間往往缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)同作用，很難形成合力。結(jié)果是一方面導(dǎo)致治理措施單一，不系統(tǒng)，難以最大限度地發(fā)揮各項(xiàng)措施的最佳作用，難以達(dá)到產(chǎn)出投入比最高、防治效果最佳的目的；另一方面可能導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，造成國家財(cái)力和人力的浪費(fèi)。

5 結(jié) 語

由于我國多山的自然地理?xiàng)l件，暴雨頻發(fā)的氣候因素，我國山洪災(zāi)害和水土流失問題嚴(yán)重，成為世界上山洪災(zāi)害和水土流失現(xiàn)象最為嚴(yán)重的國家之一。要實(shí)現(xiàn)山丘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，必須重視山洪災(zāi)害和水土流失對山丘區(qū)的重要影響。由于山洪災(zāi)害和水土流失在災(zāi)害概念、影響對象、防治措施體系、措施受益對象等方面具有一定的關(guān)聯(lián)性和一致性，因此，統(tǒng)籌規(guī)劃山洪災(zāi)害防治和水土保持工作對于山丘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要意義。

當(dāng)前，我國正扎實(shí)推進(jìn)《全國山洪災(zāi)害防治實(shí)施方案(2013—2015年)》工作，力爭用3 a時(shí)間，在全國2 058個(gè)縣(市、區(qū))完成山洪災(zāi)害調(diào)查評價(jià)、非工程措施補(bǔ)充完善和山洪溝治理工作，在非工程措施建設(shè)實(shí)施項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，使全國山洪災(zāi)害防治工作更上一個(gè)新臺階，避免山洪災(zāi)害帶來的巨大損失，保護(hù)山丘區(qū)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，為山丘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保駕護(hù)航。同時(shí)，日前由水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院牽頭的《全國水土保持規(guī)劃報(bào)告》已經(jīng)征求了各部委意見，即將上報(bào)國務(wù)院待批。全國性的水土保持工作即將全面展開。作為山丘區(qū)自然災(zāi)害的2種體現(xiàn)形式，山洪災(zāi)害和水土流失存在千絲萬縷的聯(lián)系，對這2種災(zāi)害的防治工作也應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，相互協(xié)調(diào)，開展多角度、全方位的探索和研究，消除部門之間、專業(yè)之間的壁壘，齊心協(xié)力，使得各項(xiàng)治理措施能夠相互促進(jìn)，使之發(fā)揮最大潛能，使山洪災(zāi)害防治和水土保持工作切實(shí)成為促進(jìn)山丘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、全面建設(shè)小康社會的有力手段，促進(jìn)水利行業(yè)的發(fā)展。

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(編輯：姜小蘭)

Discussion on the Mutual Relationship between Mountain TorrentDisaster Control and Soil and Water Conservation

REN Hong-yu1,XIAO Xiang2,CHEN Xiao-ping1,SHEN Sheng-yu1，SHI Jin-song1

(1.Soil and Water Conservation Department,Yangtze River Scientific Research Institute,Wuhan 430010,China;2.Bureau of Water and Soil Conservation,Changjiang Water Resources Commission,Wuhan 430010,China)

The relationship between mountain torrent disaster control and water and soil conservation is analysed in depth from perspectives of concept,influence,prevention and control measures,effect of measures.Before that we defined the concept of mountain torrent disaster,analysed its basic features,introduced the current status and achievements of prevention and control,and expounded the concepts of water and soil loss and water and soil conservation.Moreover,shortcomings in the work of soil and water conservation in China are presented in terms of work assignments among administrative departments and the ministry of water resources.The prevention and control of mountain torrent disaster as well as soil and water conservation are of great importance to the natural disaster mitigation and socio-economic development.We should seize the opportunity to make strategic plans and promote the economic development in mountainous areas.

mountain torrent disaster;soil and water loss;soil and water conservation;hilly areas;strategic planning

2015-01-09 ；

2015-01-22

水利部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)資助項(xiàng)目(201301059)

任洪玉(1977-)，女，重慶涪陵人，高級工程師，碩士，主要從事土壤侵蝕與水土保持、山洪災(zāi)害防治方面的研究，(電話)027-82926137(電子信箱)hongyuren@126.com。

10.3969/j.issn.1001-5485.2015.03.015

P954

A

1001-5485(2015)03-0073-04

2015,32(03):73-76