破解糧食質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)建食品安全新體系

Crack food quality and safety risk to build a new system of food safety

Ma Xinyu 1，Ma Lin 2

（1.Puyang grain and oil guality testing center,Puyang 457000，China

2.Shaanxi Normal University, Xi’an 710119，China）

Abstract：Food quality and safety from the perspective of food safety. From the current practical application, food quality and safety are often isolated from food safety, or neglected, or ignored. This paper proves that food is a special commodity, and it has a special significance in the quality inspection. We should vigorously promote the food quality and safety risk awareness in the whole society, the important content and meaning of food safety.

Key words：food safety；food quality inspection system；construction

1　概論：糧食質(zhì)量安全與食品安全

食品從法律層面上講，是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品。可見，各類糧食作物（麥類、谷類、粗糧類）自然也屬于食品的范疇。講到食品安全（FOOD SAFTY），從對(duì)人體健康、生命安全的影響程度來說，它主要是指在食品的生產(chǎn)和消費(fèi)過程中沒有達(dá)到危害程度一定劑量的有毒、有害物質(zhì)或因素的加入，從而保證人體按正常劑量和以正確方式攝入這樣的食品時(shí)不會(huì)受到急性或慢性的危害，這種危害包括對(duì)攝入者本身及其后代的不良影響。而糧食安全，按照聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）1996年對(duì)糧食安全的定義，包括了3個(gè)具體目標(biāo)，即數(shù)量充足、質(zhì)量保障和供應(yīng)到位。顯然，食品安全的基本內(nèi)涵也涵蓋了糧食安全，一方面糧食安全和食品安全的最終目標(biāo)是一致的，他們都是為了解決人類的“吃飯”問題。另一方面，糧食是食品加工的基礎(chǔ)原料，是人類的主要食物來源，原料質(zhì)量安全直接涉及食品的安全。

從中外歷史來看，古代人們最早關(guān)心的是糧食安全，而食品安全這個(gè)問題，在歷史上則一直處于比較次要的地位，至少在人口眾多的中國(guó)更是這樣。五千年的人類文明歷史發(fā)展證實(shí)，糧食安全問題先于食品安全問題，糧食安全問題起源于食物匱乏,食品安全問題則產(chǎn)生于食物中有害物質(zhì)的存在,它們是人類社會(huì)演進(jìn)的不同階段面臨的兩個(gè)歷史性難題。這就不難理解，為什么許多人一提到糧食安全往往就是糧食數(shù)量的問題，一提到食品安全往往就是食品質(zhì)量的問題。但是，我們往往更容易忽略一個(gè)最基本的事實(shí)，即沒有糧食質(zhì)量的安全，食品安全就成了無源之水，無本之木。不管是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，不是過去還是現(xiàn)在，事實(shí)證明，增產(chǎn)措施和降低成本的做法往往引發(fā)和催生糧食質(zhì)量危機(jī)。以農(nóng)藥、化肥為代表的化工制品，建國(guó)初期，小麥單產(chǎn)只有69 Kg/畝，1978年增加到157 Kg/畝,到了2014年小麥單產(chǎn)已經(jīng)達(dá)到348 Kg/畝，部分地區(qū)甚至超過了500 Kg/畝，60年間增長(zhǎng)了4倍。從糧食數(shù)量上看，幫助農(nóng)民提高了糧食單產(chǎn)，但是，隨之而來的是土壤、河流、地下水已經(jīng)被農(nóng)藥、化工產(chǎn)品污染，糧食質(zhì)量和品質(zhì)也不可避免地受到了嚴(yán)重污染。 ［1］

李克強(qiáng)總理曾強(qiáng)調(diào)指出：“倉(cāng)廩實(shí)、天下安”，要努力做好“廣積糧、積好糧、好積糧”三篇文章。

因此，糧食質(zhì)量安全是糧食安全的重要內(nèi)容，更是食品安全的重要組成部分。加強(qiáng)糧食質(zhì)量監(jiān)管，是保證糧食安全的橋頭堡，也是構(gòu)建食品安全體系的基礎(chǔ)鏈。

2　食品安全監(jiān)管體系的現(xiàn)狀及問題

2.1監(jiān)管體系分化

食品安全體系從監(jiān)管檢測(cè)的角度來看涉及食品藥品、技術(shù)監(jiān)督、農(nóng)業(yè)、糧食、畜牧、蔬菜、工商等部門，從2014年開始，國(guó)務(wù)院加強(qiáng)宏觀調(diào)控措施，實(shí)行資源整合，食品監(jiān)管統(tǒng)一歸口食品藥品管理，但實(shí)效來看，仍不徹底，農(nóng)業(yè)、糧食、畜牧、蔬菜仍游離于食品監(jiān)管體系之外，各自為政?？陀^上講，仍沒有達(dá)到機(jī)構(gòu)整合、資源共享的目的。從各地糧食質(zhì)量監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)情況看，近幾年雖然技術(shù)裝備和技術(shù)力量正在逐步得到加強(qiáng)，前景呈現(xiàn)向好態(tài)勢(shì)。但不可否認(rèn)的是，目前從已經(jīng)建立的糧食質(zhì)量監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況看，多數(shù)單位都存在著運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不足、設(shè)備落后、業(yè)務(wù)匱乏、技術(shù)力量不強(qiáng)等共性的問題，甚至已成為糧食質(zhì)量監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)生存與發(fā)展的瓶頸。

2.2監(jiān)管模式落后

舉個(gè)例子說明，澳大利亞是農(nóng)業(yè)大國(guó)，糧食出口約占全年產(chǎn)量的三分之二，小麥一直以品質(zhì)好、雜質(zhì)少而享有良好的聲譽(yù)，多年來從糧食收獲前、糧食收割中到收納庫(kù)儲(chǔ)存，再到中轉(zhuǎn)庫(kù)或港口庫(kù)出庫(kù)，直至到客戶，每個(gè)環(huán)節(jié)都已形成了嚴(yán)格的質(zhì)量控制體系，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，管理部門統(tǒng)一。而我國(guó)糧食質(zhì)量的管理模式是分段式管理，種子的好壞、種植糧食的品質(zhì)和質(zhì)量、加工質(zhì)量、市場(chǎng)銷售質(zhì)量及出口產(chǎn)品質(zhì)量由不同的部門監(jiān)管，方式陳舊，方法不一，監(jiān)管模式弊端多，質(zhì)量控制效果差。

2.3檢驗(yàn)有失偏頗

正常的糧食質(zhì)量檢驗(yàn)程序不合理，過程形式化。即使糧食入庫(kù)初驗(yàn)應(yīng)當(dāng)有法定程序，復(fù)驗(yàn)必須有檢驗(yàn)報(bào)告。有的儲(chǔ)備糧經(jīng)營(yíng)企業(yè)，出于自身利益的考慮，對(duì)糧食質(zhì)量初次驗(yàn)收入庫(kù)時(shí)自己收購(gòu)、自己檢驗(yàn)，不具備第三方法律的公正性。還有的社會(huì)糧食購(gòu)銷企業(yè)，連基本的檢化驗(yàn)設(shè)備和技術(shù)人員都沒有，正常的出入庫(kù)糧食檢驗(yàn)流于形式，無法保證走向市場(chǎng)、流入百姓餐桌的糧油產(chǎn)品的質(zhì)量。近年來，諸如“三聚氰胺”之痛、“毒大米”、“鎘大米”之隱、“瘦肉精”之切等糧油食品安全的事件足以繃緊我們脆弱的神經(jīng)。

2.4檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)更新滯后

目前我國(guó)食品相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)還為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)四級(jí)，標(biāo)準(zhǔn)政出多門、互相矛盾、交叉重復(fù)、指標(biāo)不統(tǒng)一。《食品安全法》明確了要統(tǒng)一制定食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的原則，要求對(duì)現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。但是，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)任務(wù)繁重，進(jìn)度緩慢，我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度遲遲不能規(guī)范統(tǒng)一，形成了安全標(biāo)準(zhǔn)不“標(biāo)準(zhǔn)”。同樣一個(gè)農(nóng)藥殘留物檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)外有2000多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)只有100多項(xiàng)。在與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌方面，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)只有40%等同或等效采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的采標(biāo)率更是只有14.63%， ［2］覆蓋面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

我國(guó)食品檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)少，地方標(biāo)準(zhǔn)更少，而且老標(biāo)準(zhǔn)不及時(shí)修訂，新標(biāo)準(zhǔn)未及時(shí)制訂，有的標(biāo)準(zhǔn)竟然超過10年、20年都沒有修訂，許多領(lǐng)域甚至根本沒有標(biāo)準(zhǔn)。比如食品是否含有“蘇丹紅”，歐盟標(biāo)準(zhǔn)早就有了明確規(guī)定，我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)卻只能“先出事后制訂再發(fā)布”，標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)警功能嚴(yán)重缺失。又如，糧油產(chǎn)品的檢驗(yàn)檢測(cè)項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，目前大多還是沿用的國(guó)家物價(jià)局、財(cái)政部“（1992）價(jià)費(fèi)字496號(hào)”規(guī)定的老標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際工作需要，即使有的地方參照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也是合理不合法，上下不統(tǒng)一，實(shí)際操作困難。

從2008年開始，我國(guó)糧食質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，經(jīng)歷了削弱—癱瘓—恢復(fù)—完善等一系列重建過程，在各級(jí)政府和職能部門的大力支持下，糧食質(zhì)量檢驗(yàn)體系建設(shè)正在逐步走向好轉(zhuǎn)。但是從深層次上看，糧食安全法律體系不健全，糧食質(zhì)量安全監(jiān)管模式落后，國(guó)家扶持政策不足等才是糧食質(zhì)量安全問題產(chǎn)生的根本原因,也是糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)之所在。因此，如何健全糧食質(zhì)量管理體系，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保證人民身體健康是迫切需要解決的問題。

3　構(gòu)建食品安全監(jiān)測(cè)新體系

3.1建立完善統(tǒng)一的食品安全檢驗(yàn)監(jiān)管體系

當(dāng)前，應(yīng)重點(diǎn)解決食品監(jiān)管職責(zé)過于分散的狀況，對(duì)食品安全監(jiān)管的職能相對(duì)集中，權(quán)責(zé)進(jìn)一步明晰，并通過建立一種高效率和富權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)制，以此降低行政成本。一是進(jìn)一步整合食品檢驗(yàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，提升管理層次，優(yōu)化資源配置。從一些發(fā)達(dá)國(guó)家的糧食質(zhì)量管理經(jīng)驗(yàn)中，我們可以看出，糧食質(zhì)量管理由政府指定統(tǒng)一的部門進(jìn)行全程監(jiān)管，監(jiān)管行為受法律保護(hù)，監(jiān)管經(jīng)費(fèi)有保證，糧食質(zhì)量監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的作用得到最大程度的發(fā)揮。把現(xiàn)有的有關(guān)食品安全的包括糧食質(zhì)量檢測(cè)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一合并在一個(gè)食品安全監(jiān)管檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)中，確保人員優(yōu)化、技術(shù)優(yōu)化、設(shè)備優(yōu)化、信息優(yōu)化、服務(wù)優(yōu)化，逐步建立科學(xué)的食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)質(zhì)量保證體系，盡快達(dá)到檢驗(yàn)檢測(cè)的智能化、高技術(shù)化、簡(jiǎn)便快速化的目標(biāo)。二是制定完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)行為。統(tǒng)一完整食品安全標(biāo)準(zhǔn)，將為我國(guó)大力開展的食品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和對(duì)食品安全一系列的監(jiān)管提供有力的技術(shù)支持。一方面，要完善糧油標(biāo)準(zhǔn)體系，建設(shè)一批糧油標(biāo)準(zhǔn)研究驗(yàn)證測(cè)試中心和糧油標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)證站，逐步形成糧油標(biāo)準(zhǔn)研究驗(yàn)證和后評(píng)估體系。另一方面要積極開展食品安全和消費(fèi)品安全標(biāo)準(zhǔn)前瞻性研究，建立食品安全和消費(fèi)品安全預(yù)警機(jī)制。承擔(dān)糧油質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)及人員，應(yīng)及時(shí)收集、整理糧油檢驗(yàn)檢測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程，已過期失效、廢除停止的檢驗(yàn)檢測(cè)方法、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程應(yīng)立即停止使用。充實(shí)吸收高素質(zhì)的檢驗(yàn)人員，加大對(duì)現(xiàn)有人員培訓(xùn)、考核力度，促使檢驗(yàn)人員不斷提高檢測(cè)水平。

3.2出臺(tái)《糧食安全法》，依法管糧

糧食從生產(chǎn)環(huán)節(jié)到最終消費(fèi)環(huán)節(jié)有著其固定的程序，即種子→栽培→收獲→收購(gòu)→儲(chǔ)藏→運(yùn)輸→糧食加工→食品或工業(yè)原料。而且各環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)有法律作保障。目前，種子-栽培-收獲環(huán)節(jié)有《農(nóng)業(yè)法》、《種子管理?xiàng)l例》，加工-食品環(huán)節(jié)，有《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》等，唯獨(dú)中間的流通環(huán)節(jié)還沒有糧食法，即使已有的《糧食流通管理?xiàng)l例》，也只是一個(gè)過渡，好多實(shí)際問題無法解決，可操作性不強(qiáng)。所以，糧食安全必須立法，同時(shí)與其他相關(guān)法律法規(guī)綜合考慮，加快立法步伐，將糧食管理及質(zhì)量監(jiān)督更好地納入法制化管理的軌道，做到有法可依，依法監(jiān)管。

3.3建立糧油質(zhì)量安全追溯體系

按照食品安全省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的原則，由省級(jí)人民政府組織污染糧食的監(jiān)管、檢驗(yàn)和處置工作，提升污染糧食的監(jiān)管檢驗(yàn)?zāi)芰图Z食質(zhì)量安全應(yīng)急處置能力。采用物聯(lián)網(wǎng)、快速檢驗(yàn)等技術(shù)，開發(fā)和配置相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備，以覆蓋收購(gòu)、儲(chǔ)存、加工、銷售等各環(huán)節(jié)的糧油流通質(zhì)量安全追溯平臺(tái)及其子系統(tǒng)為支撐，制訂糧油及產(chǎn)品流通質(zhì)量