未來香港行政長官選舉的投票機(jī)制選擇

林 峰

香港城市大學(xué)法律學(xué)院教授

未來香港行政長官選舉的投票機(jī)制選擇

林 峰

香港城市大學(xué)法律學(xué)院教授

香港特區(qū)是有史以來第一次有機(jī)會就普選行政長官的投票制度作出選擇，完全沒有歷史包袱，因此我認(rèn)為應(yīng)該在尊重民意的基礎(chǔ)之上，盡量把行政長官選舉投票制度設(shè)計(jì)到最好。因?yàn)楦鶕?jù)政治學(xué)中的路徑依賴?yán)碚?，一旦選擇了某一特定的路徑，以后要想作出修改的話，是非常困難的。往往花費(fèi)大量的資源都不能成功。

香港政府提出的2017年行政長官產(chǎn)生辦法草案由于沒有得到立法會2/3多數(shù)議員的支持而于2015年6月18日被否決之后，香港進(jìn)入了“后政改時(shí)期”。雖然下次何時(shí)會再次啟動(dòng)有關(guān)行政長官普選的憲制程序，無人能夠預(yù)測，但現(xiàn)屆特區(qū)政府在其剩余任期內(nèi)是肯定不會再次啟動(dòng)有關(guān)程序了。由于立法會的否決，香港失去了具有歷史意義的2017年普選行政長官的寶貴機(jī)會，這對香港的憲政發(fā)展來說是個(gè)巨大的挫折。不過對于香港行政長官選舉投票機(jī)制的設(shè)計(jì)來說，卻是一件好事。

之所以這么說，是因?yàn)橄愀凵鐣虼擞辛烁嗟臅r(shí)間來討論和選擇最適合香港的行政長官選舉投票機(jī)制。香港政府于第二輪政改咨詢所提出的《行政長官普選辦法咨詢文件》中包含了四種選舉投票機(jī)制，但第二輪咨詢期只有兩個(gè)月，于2015年3月7日結(jié)束。在短短兩個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，期望香港社會能就行政長官的選舉機(jī)制這個(gè)通常在其他發(fā)達(dá)國家一般會花數(shù)年時(shí)間進(jìn)行討論以期達(dá)成共識的社會重大議題顯然是不切實(shí)際的。事實(shí)上，究竟哪一種選舉投票機(jī)制最適合香港的行政長官選舉，在整個(gè)將近兩年的政改過程中并沒有引起香港社會和各個(gè)政治團(tuán)體的足夠重視。因此，本文擬就這個(gè)問題作出初步的探討，希望引起其他學(xué)者和社會對該問題的重視，從而在再次啟動(dòng)行政長官普選討論之前能夠有充分的理論準(zhǔn)備，讓香港社會、市民和立法會議員對各種不同

的投票機(jī)制的優(yōu)缺點(diǎn)有充分的了解，以便能夠在知情的情況下作出他們的選擇。

一、香港《基本法》及現(xiàn)行行政長官選舉投票機(jī)制

香港《基本法》只是在第26條對香港永久性居民享有選舉權(quán)作出了原則性規(guī)定。全國人大常委會8·31決定也只是強(qiáng)調(diào)了該選舉權(quán)。總之，無論是香港的“小憲法”（《基本法》）還是8·31決定都沒有對行政長官選舉的投票機(jī)制作出詳細(xì)的規(guī)定。香港政府提交給立法會有關(guān)2017年行政長官選舉的草案建議，“香港特別行政區(qū)依法登記的合資格選民，從提名委員會提名的行政長官候選人中，以無記名投票方式選出一名行政長官人選。具體選舉辦法由選舉法規(guī)定”。由此可見，行政長官選舉投票機(jī)制是留給了特區(qū)政府通過本地立法加以規(guī)定。

自香港回歸以來，行政長官的選舉投票都是由《行政長官選舉條例》（香港法例第 569 章）所規(guī)定的。就2012年行政長官選舉的投票機(jī)制而言，不管候選人是一名或者是多過一名，任何候選人只有在1200名選舉委員會委員中取得超過600 張支持票，才能在選舉中當(dāng)選為行政長官。假如在第一輪投票后沒有候選人因取得超過600張支持票而當(dāng)選，那么除了得票最多的前兩位候選人可進(jìn)入第二輪投票外，所有其他的候選人都會被淘汰。若第二輪投票結(jié)束后，仍然沒有任何候選人能夠取得超過 600張有效選票，那么選舉就會被終止。

由此可見，有關(guān)行政長官選舉的投票機(jī)制是由香港特區(qū)自行立法所確定的，而且采用的是兩輪投票制。不過，行政長官選舉的第二輪投票仍然要求候選人只有得到超過法定選舉委員會委員人數(shù)（1200名）的一半（600票）才能當(dāng)選，而非得票多的那個(gè)候選人一定當(dāng)選。因此，香港現(xiàn)行的特首選舉投票機(jī)制并不能一定保證能夠選出特首，這是一種不同于其他國家通常所用的兩輪投票制。

二、不同的選舉投票機(jī)制及其在香港的適用

縱觀世界各國，就直接選舉而言，有以下這些不同的選舉投票機(jī)制：（1） 簡單多數(shù)（或領(lǐng)先者當(dāng)選，或相對多數(shù)）制（simple majority， or first past the post， or preferential voting system）；（2） 兩輪投票制（two-round voting system）；（3） 排序復(fù)選制 （instant runoff system or alternative vote system）；（4） 補(bǔ)充投票制 （supplementary vote system）；（5） 限制可投選票制（limited vote system）；（6）政黨名單比例代表制（party list proportional representation system）；（7）全票制（block vote system）；（8）波達(dá)計(jì)算法（Borda count system）；（9）可轉(zhuǎn)移單票制（single transferable vote system）；（10） 附 帶 席 位 制（additional member system）； （11）混合選擇投票制（alternative vote plus system）；（12）選舉團(tuán)制（electoral college system）。以上提及的這12種選舉制度，又可被歸納為多數(shù)制、比例代表制，以及混合制。

由于行政長官選舉中只會有一人當(dāng)選，因此比例代表制并不適用于選出行政長官。同樣地，以選出多于一名人士為目的的限制可投選票制、全票制、可轉(zhuǎn)移單票制、附帶席位制以及混合選擇投票制，亦都不適用于行政長官選舉。不過，《基本法》第45條規(guī)定，2017年的行政長官選舉候選人會由提名委員會按民主程序選出。這個(gè)規(guī)定意味著提名委員會將選出兩名或多于兩名候選人予全港合資格的選民作最終投票，選出行政長官。雖然比例代表制等用于選出多名候選人的投票機(jī)制對提名委員會的運(yùn)作有一定的參考作用，但是由于本文的重點(diǎn)是討論香港全部合資格選民一人一票普選行政長官的選舉投票機(jī)制，因此，將不

討論那些用于選出多于一名人士的選舉機(jī)制，而只討論適用于一人當(dāng)選的其余六種投票機(jī)制。

1.簡單多數(shù)制（Simple Majority System）

簡單多數(shù)制是一種在某一選區(qū)只舉行一輪投票，每個(gè)選民在每次選舉中只能選一個(gè)候選人，并只能投一次票的機(jī)制。在所有候選人中，獲得最多有效選票者即當(dāng)選。因此，在該制度下，當(dāng)選的候選人所得的選票只要多過其他任何一個(gè)候選人即可，該制度并不要求當(dāng)選者必須取得過半數(shù)有效選票。該制度是最簡單的一種選舉投票機(jī)制。正是由于其簡單的優(yōu)點(diǎn)，它是目前世界上使用最為廣泛的選舉投票制度，特別是在英國及其前殖民地，包括其他英聯(lián)邦國家，以及美國和加拿大等地。該制度也是目前普遍在香港的不同的公共選舉中所使用的投票制度，因此最為香港選民所熟悉。

該制度最大的好處就是簡單、易明，而且由于只需舉行一輪投票，所需的資源也相對較少。第二個(gè)好處是，由于只有一個(gè)候選人能夠當(dāng)選，任何候選人都會盡量爭取大多數(shù)選民的支持，因此該制度有利于選出立場比較溫和的候選人。第三個(gè)好處是，有利于兩黨制的形成。不過該制度也有自己的弱點(diǎn)，并受到不少學(xué)者的批評。它最大的問題就是，當(dāng)選的候選人并不一定得到所有選民中超過半數(shù)選民的支持，因此當(dāng)選者會缺少管治的正當(dāng)性。當(dāng)年陳水扁就是以不足40%的選票而當(dāng)選。另外，該制度會鼓勵(lì)策略性投票，即有些選民會為了避免其選票變成廢票而選擇不投票給他們最喜歡的候選人，而是投票給主流候選人中他們不討厭的候選人。

2.兩輪投票制（Two-round Voting System）

第四，分銷渠道延伸性較弱，忽視促銷策略。直接渠道模式，是南通鵬越紡織有限公司的主要分銷模式，但這在一定程度上制約了企業(yè)的發(fā)展，且對競爭對手的了解相對落后。且在促銷實(shí)踐中，推銷人員不足，推銷力度廣度都不夠，新客戶群體的獲得都會受到不同程度的影響。

簡單來說，兩輪投票制就是重復(fù)兩次簡單多數(shù)制投票。若在第一輪投票中有某個(gè)候選人取得過半數(shù)有效票，那么該候選人就當(dāng)選。若沒有，那么獲得最高票的兩位候選人將進(jìn)入第二輪投票，其他所有候選人都被淘汰，最后由在第二輪投票中獲得有效票較多的候選人當(dāng)選。該制度在法國等許多歐洲大陸國家的總統(tǒng)選舉中所采用。香港現(xiàn)行的行政長官選舉投票制度就是兩輪投票制的修正版。不過在現(xiàn)行的制度下，只有選舉委員會的1200名委員才有投票權(quán)， 因此兩輪投票制并不為香港普通選民所熟悉。

兩輪投票制的第一個(gè)好處是，能夠選出一個(gè)得到多數(shù)有效選票的候選人，因此比簡單多數(shù)制更具有代表性。第二個(gè)好處是，由于在第一輪選舉中投票給前兩名候選人之外的其他候選人的選民可以在第二輪投票中重新決定是否投票給前兩名候選人之一，因此可以大大減少廢票。第三個(gè)好處是，這一機(jī)制會對小黨派有利。第四個(gè)好處是，這機(jī)制對選民來說也相對易明，且計(jì)票也容易。當(dāng)然，兩輪投票制也有一些缺點(diǎn)。第一，由于有可能需要舉行兩輪投票，因此該制度所需的資源會比簡單多數(shù)制要多。第二，在兩輪投票之間這段時(shí)間內(nèi)，有可能會產(chǎn)生社會和經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定。第三，也可能產(chǎn)生策略性投票。

3.排序復(fù)選制（Instant Runoff System）

在排序復(fù)選制下，選民在選票上按自己的意愿排列其所支持的候選人，直到他不想再排為止。在首次計(jì)票時(shí)，若有候選人取得超過半數(shù)有效票，那么就立即當(dāng)選。否則，會按照選票上的第一選擇來計(jì)算候選人的得票，得票最少的候選人將被淘汰，然后將其得票按第二選擇重新分配給其他候選人。接著，再按票數(shù)重新排序后，將得票最少的候選人剔除，并將其所得選票分配給余下的候選人，如此類推，直到有候選人取得過半數(shù)有效選票為止。最成功使用該制度的國家是澳大利亞。早在1918年澳大利亞就在國會選舉中用該制度取代了簡單多數(shù)制。相對前面兩種制度而言，該制度比較復(fù)雜。在香港的公共選舉制度中，包括鄉(xiāng)議局功能界別、漁農(nóng)界功能界別、保險(xiǎn)界功能界別及航運(yùn)交通界功能界別這四個(gè)界別的選舉是采用該制度的。不過這幾個(gè)界別人數(shù)相對不多，

也不廣為社會所認(rèn)知，所以實(shí)際運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)并不多，且香港大部分選民對該制度比較陌生。

該制度的第一個(gè)好處是，能夠確保產(chǎn)生一個(gè)得到多數(shù)選民支持的候選人。第二，長期而言，由于只有一論選舉，因此比兩輪投票制要節(jié)省成本。第三，該制度有利于防止策略性投票和操控選舉等問題。當(dāng)然也有學(xué)者指出了該制度的一些缺點(diǎn)，最大的問題是建立該制度的硬件和軟件的前期投資非常大。另外，選民可能因?yàn)椴皇煜ざ鴷a(chǎn)生困惑，并因此抗拒改革。英國2011年舉行全民公投來決定是否在國會下議院的選舉中用該制度取代簡單多數(shù)制，結(jié)果大多數(shù)選民的答案是否定的。

4.補(bǔ)充投票制 （Supplemental Vote System）

最為人所知的采用該制度的就是倫敦市長選舉。該制度的好處之一是鼓勵(lì)候選人在競選時(shí)要考慮選民的第二選擇，因此會采用相對緩和的競選策略。另外，該制度也相對簡單易明。而該制度最大的缺點(diǎn)是，不能確保候選人能夠得到超過半數(shù)選民的支持。第二，該制度鼓勵(lì)選民投票給最大的三個(gè)政黨。當(dāng)有超過兩個(gè)很強(qiáng)的候選人時(shí)，選民就很難作出選擇了，并可能產(chǎn)生大量廢票。第三，該制度也會產(chǎn)生策略性投票。這個(gè)制度要比排序復(fù)選制簡單，但是在香港的公共選舉制度中從沒有采用過該制度，因此香港選民對其較為陌生。

5.波達(dá)計(jì)算法 （Borda Count System）

這一選舉制度類似于排序復(fù)選制，選民也需要在選票上按自己的意愿排列其所支持的候選人。所不同的是，不同的排名次序被轉(zhuǎn)換成分?jǐn)?shù)或者點(diǎn)數(shù)，最后以得分最高的候選人當(dāng)選。它最大的缺點(diǎn)是會產(chǎn)生比簡單多數(shù)制更嚴(yán)重的策略性投票。這一制度在世界各國只有很少的國家使用，在香港則沒有先例。

6.選舉團(tuán)制（Electoral College System）

美國是最典型的選舉團(tuán)制度。理論上，在美國的總統(tǒng)選舉中，其總統(tǒng)和副總統(tǒng)并非由選民一人一票直接選舉產(chǎn)生，而是由選舉人選舉產(chǎn)生。事實(shí)上，選舉人是在各州通過一人一票直選產(chǎn)生的，而且選舉人并不真的投票選總統(tǒng)和副總統(tǒng)，絕大部分州的所有選舉人票由在該州得到最多選民票的總統(tǒng)候選人自動(dòng)得到。這一制度在小布什對戈?duì)柕倪x舉年就出現(xiàn)了得到多數(shù)選民票的戈?duì)栞斀o了得到多數(shù)選舉人票的布什。這一制度在美國的適用是有其歷史原因的，而且在香港完全沒有適用過。

三、咨詢文件的建議及香港的最佳選擇

香港政府在其第二輪政改咨詢文件中建議香港社會聚焦考慮四種選舉投票機(jī)制，即：簡單多數(shù)制、兩輪投票制、排序復(fù)選制，以及補(bǔ)充投票制。它們是上面討論的六種可供選擇的選舉投票機(jī)制中的前四種。后兩種機(jī)制由于在香港完全沒有實(shí)踐基礎(chǔ)，而且從選舉理論角度來看也并非很好的選擇，因此沒有建議后兩種機(jī)制是完全合理的。那么在政府所建議的四種制度中該如何選擇呢？本文作者認(rèn)為，在作出選擇之前，我們必須明確作出選擇的標(biāo)準(zhǔn)。

1.三種不同的標(biāo)準(zhǔn)

如果我們以民主為標(biāo)準(zhǔn)，即哪種制度為最多的選民所接受，那么我們就應(yīng)該把決定權(quán)交給香

港的500多萬選民。例如，英國2011年把國會下議院的選舉投票方式交給選民全民公投就是采用該標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)例子。另外一個(gè)例子就是新西蘭地方選舉投票制度。新西蘭的全國性法律規(guī)定了兩種選舉制度，讓各地方政府在兩者中選一種作為該地區(qū)的行政首長選舉制度。這個(gè)立法安排背后的理據(jù)是，我們根本無法說哪一種選舉制度比較好或最好；這完全取決于有關(guān)的選民的偏好。如果選民喜歡一種選舉制度多于另一種選舉制度，這是他們的選擇，我們應(yīng)該尊重。自主權(quán)正是新西蘭的地區(qū)首長選舉制度的設(shè)計(jì)中所深深蘊(yùn)含的意念。

如果我們以確保當(dāng)選行政長官具有管治的正當(dāng)性為標(biāo)準(zhǔn)，那么就應(yīng)該選擇能夠確保當(dāng)選的候選人能夠得到超過有效選票50%的選舉投票制度，而其中可供選擇的制度就只有兩輪投票制和排序復(fù)選制。在兩種制度都能達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，又需要通過第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來確定如何再二選一。民主標(biāo)準(zhǔn)可能是值得考慮的第二標(biāo)準(zhǔn)。

如果我們想確保行政長官選舉投票制度是在選舉理論上是最好的一種制度，那么我們就應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)有的選舉制度理論來選擇。

不難看出，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，我們的選擇會有所不同。因此香港社會包括不同政黨、團(tuán)體、學(xué)者和選民都需要認(rèn)真考慮我們想采用什么標(biāo)準(zhǔn)來選擇未來的行政長官選舉投票機(jī)制。

2. 對四種不同制度的分析

就簡單多數(shù)制而言，它有很多缺點(diǎn)，特別是有可能會出現(xiàn)當(dāng)選者缺乏市民大眾的認(rèn)受性，即得不到過半選民支持而當(dāng)選的情況。雖然這一制度是香港選民最為熟悉的選舉投票制度，此制度未必能確保當(dāng)選的行政長官人選擁有足夠社會整體認(rèn)受性。若今后經(jīng)簡單多數(shù)制度選舉產(chǎn)生的行政長官所得到的選票不到50% 有效選票的話，其管治的認(rèn)受性很有可能會受到質(zhì)疑。因此，按照當(dāng)選者應(yīng)具有管治正當(dāng)性和設(shè)計(jì)最佳選舉制度這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我們不應(yīng)該選擇簡單多數(shù)制。另外，現(xiàn)時(shí)的行政長官選舉機(jī)制要求候選人必須獲得選舉委員會過半數(shù)委員的支持票才能當(dāng)選。這已經(jīng)是一個(gè)絕對多數(shù)制度，我們根本沒有理由倒退到采用簡單多數(shù)制。若按照民主標(biāo)準(zhǔn)，就必須把這四種選擇交給香港的選民，由他們來決定。根據(jù)英國的經(jīng)驗(yàn)，香港的選民是有可能選擇他們最熟悉的簡單多數(shù)制的。

根據(jù)設(shè)計(jì)最佳選舉制度這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)充投票制會比簡單多數(shù)制稍為理想一些。但該制度不能確保當(dāng)選者獲得最少一半全體選民的支持，從而確保當(dāng)選的行政長官具有管治的正當(dāng)性。也就是說，該制度不符合當(dāng)選者應(yīng)具有管治正當(dāng)性這一標(biāo)準(zhǔn)，而且該制度由于從來沒有在香港運(yùn)行過，因此缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)。是否能符合民主標(biāo)準(zhǔn)也得由香港的選民來決定。

兩輪投票制雖然成本相對較高，但是此制度有助于確保獲選的行政長官人選擁有足夠社會整體認(rèn)受性，有利于特區(qū)政府施政。這一制度符合當(dāng)選者應(yīng)具有管治正當(dāng)性和設(shè)計(jì)最佳選舉制度這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。而且，現(xiàn)行的行政長官選舉投票制度就是基于兩輪投票制而設(shè)計(jì)的，故兩輪投票制在香港有其實(shí)踐基礎(chǔ)。但是該制度是否能夠符合民主標(biāo)準(zhǔn)，那得由香港的選民決定了。

就排序復(fù)選制而言，該制度符合當(dāng)選者應(yīng)具有管治正當(dāng)性和設(shè)計(jì)最佳選舉制度這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。而且，該制度能讓選民透過一張選票表達(dá)其對所有候選人的喜好排列，不僅可以省卻選民可能需要投兩次票的麻煩，還能確保獲選人是受到全體選民的大多數(shù)支持。不過該制度雖然在香港有有限的實(shí)踐基礎(chǔ)，但是并不為普通選民所熟悉。

由于兩輪投票制和排序復(fù)選制都符合當(dāng)選者應(yīng)具有管治正當(dāng)性和設(shè)計(jì)最佳選舉制度這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，因此在理論上，可以考慮把這兩種制度交給香港選民作最后的選擇。

四、結(jié)語

有專門從事選舉制度研究的國際組織指出：“世上并沒有一種普適的民主模式；這個(gè)重要的選擇，以及對民主素質(zhì)的量度，最好是由市民自己作出。”這番話清楚地指出了一個(gè)地方在選擇其所采用的選舉制度時(shí)必須考慮的要素，那就是涉及其中所有人的自主權(quán)及自決權(quán)。對于一個(gè)地方而言，哪一種是最好的制度？世上根本沒有一個(gè)絕對的答案。一種選舉制度可能在理論上并非最好的一種選舉制度，但對某一特定的國家/地區(qū)卻可能是最好的，并且是當(dāng)?shù)厝嗣竦倪x擇，因此對他們來說是最好的。另外，某一個(gè)地區(qū)或者國家對某種特定的選舉投票制度的選擇，很大程度上是受到該地區(qū)或者國家的歷史以及當(dāng)?shù)匚幕挠绊憽?/p>

基于香港的獨(dú)特歷史、社會和政治情況，以及“一國兩制”原則下全新的憲政秩序，本文作者認(rèn)為，香港特別行政區(qū)的選民和政府，首先，要就如何在各種不同的行政長官選舉投票制度之中做出選擇的標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成共識。其次，需要讓所有選民充分了解各種不同選舉投票制度的優(yōu)缺點(diǎn)。只有在獲得足夠的數(shù)據(jù)和訊息的前提下，他們才能夠作出知情的選擇。最后，若我們相信民主是個(gè)好東西的話，那么對具體的行政長官選舉投票機(jī)制的選擇上，在尊重中央政府對香港特別行政區(qū)行政長官產(chǎn)生辦法相關(guān)制度安排的前提下，特區(qū)政府可以根據(jù)香港政改進(jìn)展的實(shí)際情況，遵循“一國兩制”的精神，在充分尊重香港主流民意的基礎(chǔ)上，作出制度設(shè)計(jì)的建議。

另外，香港特區(qū)是有史以來第一次有機(jī)會就普選行政長官的投票制度作出選擇，完全沒有歷史包袱，因此我認(rèn)為應(yīng)該在尊重民意的基礎(chǔ)之上，盡量把行政長官選舉投票制度設(shè)計(jì)到最好。否則，若匆匆忙忙選擇了一種制度，如簡單多數(shù)制，以后想改就困難了。因?yàn)楦鶕?jù)政治學(xué)中的路徑依賴?yán)碚摚坏┻x擇了某一特定的路徑，以后要想作出修改的話，是非常困難的。往往花費(fèi)大量的資源都不能成功。英國2011年就選舉投票制度的公投就是一個(gè)很好的例子。