建構(gòu)政府部門協(xié)調(diào)的行政法理

宋華琳

南開大學(xué)法學(xué)院教授

建構(gòu)政府部門協(xié)調(diào)的行政法理

宋華琳

南開大學(xué)法學(xué)院教授

2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”，為此應(yīng)通過立法和法律解釋明確不同行政部門的權(quán)限，發(fā)揮各級人民政府及相關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、部門聯(lián)席會議的作用，建立政府信息資源的跨部門共享機(jī)制。

“現(xiàn)代是組織的時代”，現(xiàn)代國家的決策和執(zhí)行，都有賴于組織法上的結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)。但現(xiàn)今中國的政府部門協(xié)調(diào)往往處于僅僅有“內(nèi)部法”，甚至連“內(nèi)部法”也沒有的狀態(tài)，部門協(xié)調(diào)更多靠“私交”，靠行為慣例而非法律規(guī)范。各部門更多都在建構(gòu)自己的組織體系和法制體系，部門協(xié)調(diào)更多倚重非正式的組織形式，部門之間缺少充分的信任和有效的合作，部門之間的政府信息很難有效共享。因此，亟待建構(gòu)政府部門協(xié)調(diào)的行政法理，促使其逐漸走向法治化、規(guī)范化之途。

一、建構(gòu)政府部門協(xié)調(diào)之行政法理的意義

秉承韋伯論述官僚制社會學(xué)的學(xué)說脈絡(luò)，公法上典型的行政組織形態(tài)是層級制的行政系統(tǒng)，其基本特征在于：基于上下級之間的關(guān)系，形成層層節(jié)制的嚴(yán)密體系，上下級機(jī)關(guān)之間有嚴(yán)格的上下統(tǒng)屬關(guān)系。各級政府都下轄諸多委辦局署，進(jìn)而實現(xiàn)行政的功能分化，使行政分工日趨細(xì)膩化、分工化、專業(yè)化、技術(shù)化。例如在我國，食品藥品監(jiān)管部門專司食品藥品安全監(jiān)管之責(zé)，環(huán)境行政部門則專司環(huán)境保護(hù)之責(zé)。

對于不同的行政機(jī)關(guān)而言，彼此的行政目標(biāo)和任務(wù)不同，搜集和處理信息的渠道不同，工作人員的知識背景、實踐經(jīng)驗也不同，對同一事務(wù)可能產(chǎn)生迥異的看法。某種意義上說，每個行政機(jī)關(guān)都是自己管理事務(wù)的“帝國主義者”，將自己管理的事務(wù)視為自己必須捍衛(wèi)的“一畝三分地”，不希望其他部門介入，還存在擴(kuò)充自己部門職權(quán)、編制、人員和經(jīng)費的傾向。

日本通產(chǎn)省前通產(chǎn)產(chǎn)業(yè)審議官天谷正弘曾說，“官吏為爭權(quán)限，不分晝夜，不顧理歪”。在我國，同級政府部門之間的沖突亦在所難免。例如作為負(fù)責(zé)疾病預(yù)防和公共衛(wèi)生的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，對履行煙草控制政策的態(tài)度較為積極；但作為政企不分的國家煙草專賣局，更關(guān)注讓“生產(chǎn)經(jīng)營保持良好態(tài)勢”，則對煙草控制政策持抵觸姿態(tài)，也使得我國全國性控?zé)熈⒎ㄟt遲無法出臺，控?zé)熯M(jìn)程步履維艱。與之類似，在地下水資源管理中，存在著國土、水利等部門的職能交叉；在醫(yī)保資金管理中，存在著衛(wèi)生計生部門與人力資源和社會保障部門之爭。行政部門協(xié)調(diào)的缺失，會降低行政效率，提高行政成本，讓公眾面對林立的行政部門、繁復(fù)的行政流程感到茫然，讓公眾面對重復(fù)進(jìn)行的行政檢查、不一致的法規(guī)要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)感到失措。

因此，盡管行政任務(wù)繁復(fù)、多元，需分設(shè)不同部門，使其按照不同專業(yè)配置不同任務(wù)，分別執(zhí)行；但其目的不在于各自為政，在于分工合作，提升效率，使行政得以一體化運作，為公眾提供無縫隙服務(wù)。面對由各種不同行政組織形態(tài)所組成的“機(jī)構(gòu)叢林”，需建構(gòu)部門協(xié)調(diào)的行政法理，通過行政組織法的建構(gòu)功能，對不同行政部門間協(xié)調(diào)的制度結(jié)構(gòu)以及部門之間的相互作用方式加以規(guī)范，作合憲、合法、有效率的整理，使得行政組織能以綜合化、系統(tǒng)化、整體化的方式來運行。這正是行政組織法學(xué)必須面對的考驗。

二、通過立法和法律解釋明確不同政府行政部門的權(quán)限

西諺有云，“好籬笆帶來好鄰居”（Good fences make good neighbors）。做好同級行政部門間協(xié)調(diào)工作的前提在于：應(yīng)明確不同行政部門在法律上可以行使行政權(quán)的權(quán)限范圍，搭起各部門權(quán)限間的“籬笆墻”。2013年3月，全國人大通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，“減少部門職責(zé)交叉和分散。最大限度地整合分散在國務(wù)院不同部門相同或相似的職責(zé)，理順部門職責(zé)關(guān)系?！边@體現(xiàn)了“明確權(quán)限分配原則”。將特定的行政任務(wù)分配給特定的行政組織，體現(xiàn)了行政組織事務(wù)分工的原理，也有助于防止由多個機(jī)關(guān)來重復(fù)處理相對人的一件事情。

在未來，應(yīng)努力通過立法來厘清各行政部門的權(quán)限，這是行政組織法定主義原理的體現(xiàn)。以機(jī)構(gòu)改革的靈活性、機(jī)動性為輕視行政組織規(guī)則的做法辯護(hù)，不利于行政法治及行政組織法治的孕育和發(fā)展。但行政部門權(quán)限的問題，常常是立法修法最為復(fù)雜的問題，有的法律遲遲不能制定和修改，也是因為法律中涉及的行政管理權(quán)限劃分不清。例如在《藥品管理法》、《社會保險法》、《政府采購法》等法律中，出現(xiàn)了“國務(wù)院確定的部門”、“有關(guān)部門”等表述，在未來立法中應(yīng)盡量減少此類表述。立法應(yīng)成為行政改革的助力者。

例如，在2009年頒布的《食品安全法》中，規(guī)定質(zhì)檢部門、工商部門和食品藥品監(jiān)督管理部門分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)督管理，這部立法對食品監(jiān)管體制作出“分段監(jiān)管”的規(guī)定，是對食品監(jiān)管“碎片化”現(xiàn)實的體認(rèn)，很難說是成功的立法例。而在2015年修訂后的《食品安全法》中，即以立法的形式，規(guī)定食品藥品監(jiān)管部門依法對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動實施監(jiān)督管理，即食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動等的監(jiān)管。以立法的形式推動監(jiān)管改革，以立法的形式厘清部門權(quán)限。這是應(yīng)倡導(dǎo)的方向。

在通過推進(jìn)行政改革，厘清和整合部門職權(quán)的過程中，應(yīng)處理好改革與法治的關(guān)系。應(yīng)堅持法律優(yōu)位，不能進(jìn)行違法改革。以不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革為例，2013年3月全國人大通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，“房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責(zé)，……整合由一個部門承擔(dān)?！?013年11月20日，國務(wù)院第31次常務(wù)會議明確，由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)。國務(wù)院于2014年12月22日公布了《不動產(chǎn)登記條例》，該條例明確規(guī)定“國務(wù)院國土資源主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國不動產(chǎn)登記工作”，并規(guī)定了不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”。這個實例生動體現(xiàn)了《中共中央關(guān)于全面依法治國若干重大問題的決定》中的要求 “實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要”。

在我國的法律法規(guī)中，有時對行政部門權(quán)限或未能作出非常具體的規(guī)定，或留有一定的解釋空間。在法律和行政管理體制未能做總體改動之前，可以盡量通過法律解釋的技藝，通過綜合運用目的解釋、文義解釋、立法史解釋、社會學(xué)解釋等解釋方法，來對特定的行政權(quán)限歸屬加以解釋，以維護(hù)法律體系的實質(zhì)正當(dāng)性，并適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，更好保障行政相對人的福祉。例如根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》第33條的規(guī)定，“對屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問題，省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制機(jī)構(gòu)以及國務(wù)院有關(guān)部門法制機(jī)構(gòu)請求國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)解釋的，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以研究答復(fù)”。再如國務(wù)院法制辦也曾運用立法史解釋的方法，說明臺球、保齡球等項目不屬于《娛樂場合管理條例》所調(diào)整的“娛樂場所”。在厘清部門權(quán)限的過程中，相較于立法解釋、司法解釋而言，法制機(jī)構(gòu)所作的行政解釋會具有更為重要的現(xiàn)實意義。

三、充分發(fā)揮各級人民政府在部門協(xié)調(diào)中的作用

在現(xiàn)代社會，行政分工日趨專業(yè)化。專業(yè)化的行政部門可謂是行政資源的集散地、公共政策的發(fā)動引擎，有著相對專業(yè)化的行政官員、技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)、信息網(wǎng)絡(luò)及行政管理經(jīng)驗。但它的缺點在于：專業(yè)行政部門不僅積累了知識和經(jīng)驗，還可能形成了若干思維定勢，更注重分工而不注重整合。因此需要各級人民政府在部門協(xié)調(diào)中發(fā)揮更為重要的作用。

行政部門需要分工，行政部門亦需跨部門合作，跨部門合作（Getting agencies to work together）被界定為“兩個或兩個以上機(jī)構(gòu)從事的任何共同活動，通過一起工作而非獨立行事去增加公共價值?！钡煌块T的任務(wù)不同、觀念不同、專業(yè)知識不同、信息來源不同、話語體系不同，協(xié)調(diào)起來殊為不易。根據(jù)《憲法》第89條的規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)“規(guī)定各部和各委員會的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會的工作，并且領(lǐng)導(dǎo)不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作”。根據(jù)《憲法》第108條的規(guī)定“縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作”，國務(wù)院及地方各級人民政府有法定職權(quán)，去發(fā)揮“掌舵”的作用，去協(xié)調(diào)不同行政組織之間的沖突。

（一）設(shè)立“領(lǐng)導(dǎo)小組”等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

在實踐中，對涉及全局性、多部門的事務(wù)，各級政府有可能通過設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，來承擔(dān)跨部門的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立程序相對簡單，成員單位多且面廣，這有助于不同行政機(jī)關(guān)共同從事相關(guān)活動，通過聯(lián)合行動的方式，來實現(xiàn)特定的行政任務(wù)。在實踐中，對于某些特別重大、涉及多個部門職能范圍的專項事務(wù)，會通過成立“某某領(lǐng)導(dǎo)小組”，有針對性地處理特定問題，協(xié)調(diào)不同政府部門的利益。領(lǐng)導(dǎo)小組通常不設(shè)立實體性辦事機(jī)構(gòu)，但領(lǐng)導(dǎo)小組組長多由政府正職或分管副職出任，領(lǐng)導(dǎo)小組成員包括了與特定事務(wù)相關(guān)的各部門負(fù)責(zé)人，因此有助于調(diào)動有限的行政資源集中處理該事務(wù)，協(xié)調(diào)不同政府部門的利益，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門落實專項事務(wù)。

較為典型的晚近例證，是國務(wù)院辦公廳于2015年4月下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國務(wù)院推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組的通知》，由國務(wù)院常務(wù)副總理張高麗擔(dān)任該協(xié)調(diào)小組組長，由兩名國務(wù)委員擔(dān)任副組長，四名國務(wù)院副秘書長及中央編辦主任、國務(wù)院法制辦主任為成員。該小組還下設(shè)行政審批改革組、投資審批改革組、職業(yè)資格改革組、收費清理改革組、商事制度改革組、教科文衛(wèi)體改革組6個專題組和綜合組、督查組、法制組、專家組4個功能組。在我國，為了應(yīng)對綜合性、專業(yè)性、政策性較強(qiáng)，更好履行跨部門、多目標(biāo)的行政任務(wù)，還設(shè)立了國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組等小組。

“領(lǐng)導(dǎo)小組”在部門協(xié)調(diào)中發(fā)揮了積極的作用，但其不足之處也較為明顯：第一，領(lǐng)導(dǎo)往往身兼多個小組組長或副組長，精力有限，很難投入?yún)f(xié)調(diào)工作，有的領(lǐng)導(dǎo)小組成立后很少開會，未能真正發(fā)揮作用；第二，由于目前作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的小組多不設(shè)實體性辦事機(jī)構(gòu)，多由現(xiàn)有某一機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體協(xié)調(diào)職能，這加劇了具體工作機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)；第三，欠缺法治化、制度化、程序化的運行機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)小組會議有時會陷入“各說各話”的困局，未能推進(jìn)部門協(xié)調(diào)。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)每次協(xié)調(diào)的多為具體事務(wù)，即“一事一協(xié)調(diào)”，即使協(xié)調(diào)成功，下次遇到類似問題，依然可能面臨部門之間的推諉和掣肘。

要發(fā)揮議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)人的作用，利用更高層級領(lǐng)導(dǎo)在權(quán)力金字塔體系內(nèi)的權(quán)威，更有效地做好協(xié)調(diào)工作。還應(yīng)認(rèn)識到議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的局限性，嚴(yán)格控制議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)可以解決問題的，不另設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

（二）部門聯(lián)席會議的運作

部門聯(lián)席會議是為了協(xié)商辦理涉及多個部門職責(zé)的事項而建立的一種工作機(jī)制，經(jīng)政府同意，明確由主辦部門進(jìn)行協(xié)商，各成員單位按照共同商定的工作制度，及時溝通情況，協(xié)調(diào)不同意見，以推動各項工作任務(wù)的落實。若將部門聯(lián)席會議同“領(lǐng)導(dǎo)小組”制度相比較，“領(lǐng)導(dǎo)小組”的領(lǐng)導(dǎo)通常職級較高，組長多為政府正職或副職，而部門聯(lián)席會議的組長或召集人則多為主辦部門負(fù)責(zé)人。例如，2014年國務(wù)院同意建立不動產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議由國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局等9個部門組成，國土資源部為聯(lián)席會議牽頭單位，國土資源部部長擔(dān)任聯(lián)席會議召集人。

部門聯(lián)席會議的要義在于開會。通過會議機(jī)制，各部門負(fù)責(zé)人可以進(jìn)行面對面的交流，開展集思廣益式的交流和討論。各部門負(fù)責(zé)人在會議上，所考慮的不僅僅是自己所依據(jù)的法律規(guī)范是什么，還要考慮自己的職責(zé)是什么，最擅長做什么，如何和其他部門協(xié)作。通過會議機(jī)制，逐步形成不同部門之間、不同部門負(fù)責(zé)人之間的信任機(jī)制，進(jìn)而拓展共識。要真正讓部門聯(lián)席會議制度發(fā)揮作用，就必須要召開會議，如果部門聯(lián)席會議很難召集會議，不開展活動，其影響將極為有限，甚或名存實亡，也無助于問題的解決。

四、建立政府信息資源的跨部門共享機(jī)制

政府信息資源的跨部門共享（Cross-boundary information sharing），是部門間有效協(xié)調(diào)的前提，正如社會心理學(xué)研究者魯維奇（Lewicki）和邦克（Bunker）指出的：“當(dāng)某人得到關(guān)于他人的足夠信息，能夠理解他們并且精確預(yù)測他們可能的行為時，會出現(xiàn)以知識為基礎(chǔ)的信任”。形成跨部門之間以交換共享為特征的政府信息運行環(huán)境，有助于打破政府信息資源的“孤島”，使得部門間能以共享必要信息為前提，在政策形成和執(zhí)行層面彼此有更好的協(xié)調(diào)。

我國目前沒有政府信息共享的統(tǒng)一立法。政府信息共享的制度安排，每每散見于相關(guān)單行法律規(guī)范之中。例如，我國《保險法》第158條規(guī)定，國務(wù)院保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與中國人民銀行、國務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制；《證券法》第185條則規(guī)定，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與國務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制。但這些規(guī)定往往缺少可操作性的制度安排：哪些政府信息可以共享？共享的范圍是什么？共享的程序是什么？目前都缺少相應(yīng)的法律依據(jù)，缺少整體劃一的規(guī)定，這都亟待未來出臺統(tǒng)一的政府信息共享立法，且寄希望于中國未來的電子政府建設(shè)。

在政府信息共享的實務(wù)操作中，有些部門將信息視為權(quán)力和資源的來源，不愿將自己的信息和同級其他部門共享，也擔(dān)心將自己的內(nèi)部問題暴露給其他部門。一些部門甚至不知道其他單位到底有哪些可供本部門使用的信息，即缺少“關(guān)于信息的信息”。而且不同部門有自己的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)，自己的數(shù)據(jù)庫，這構(gòu)成了政府信息共享的技術(shù)障礙。

應(yīng)盡量以立法的形式明確規(guī)定不同部門必須共享的政府信息。例如，2015年修訂的《食品安全法》第20條即規(guī)定，“省級以上人民政府衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政部門應(yīng)當(dāng)及時相互通報食品、食用農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險監(jiān)測信息。國務(wù)院衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政部門應(yīng)當(dāng)及時相互通報食品、食用農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險評估結(jié)果等信息”，這樣的規(guī)定即為相關(guān)部門設(shè)定了政府信息共享義務(wù)。

在未來，我國政府信息共享應(yīng)秉承職能共享、規(guī)范有效、及時完整、合法使用、保障安全的原則，各級政府應(yīng)組織建設(shè)政府信息共享技術(shù)平臺，管理政務(wù)信息資源共享基礎(chǔ)設(shè)施，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，行政機(jī)關(guān)應(yīng)著力建立政府信息共享內(nèi)部工作程序、管理制度。進(jìn)而通過同級行政部門之間的政府信息共享，促進(jìn)組織間的合作，形成相互依存的治理網(wǎng)絡(luò)，來應(yīng)對模糊的、復(fù)雜的問題。

五、結(jié)語

在中國行政法治建設(shè)進(jìn)程中，更為關(guān)注直接涉及行政相對人的外部法律規(guī)范的建構(gòu)，而較少關(guān)注行政組織體系的法治化，也較為忽略建構(gòu)部門協(xié)調(diào)的法律制度。但需知在中國部門協(xié)調(diào)之難，“有點像一群操著不同語言的勞工搭建房屋一樣，面對一大堆性狀各異、易損且價格不菲的木頭，腳下是泥濘的山坡，工作中經(jīng)常受到暴風(fēng)雨的襲擊?！闭蛉绱耍?gòu)部門協(xié)調(diào)的行政法理，就更具有現(xiàn)實意義。

2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”，為此應(yīng)通過立法和法律解釋明確不同行政部門的權(quán)限，發(fā)揮各級人民政府及相關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、部門聯(lián)席會議的作用，建立政府信息資源的跨部門共享機(jī)制。

此外，還可通過日常辦公會議、專題會議等形式加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)；通過同級不同行政部門聯(lián)合制定規(guī)范性文件，提高政策的可接受性，促進(jìn)規(guī)則的實施；探索跨部門綜合執(zhí)法，探索聯(lián)合執(zhí)法；通過行政程序的簡化，行政流程的再造，通過建立行政服務(wù)中心等方式，探索行政過程的“串聯(lián)”與“并聯(lián)”，進(jìn)而促進(jìn)部門間的協(xié)調(diào)。