在法治軌道上推進(jìn)行政爭議多元化解決

程 琥

北京市第四中級人民法院副院長

在法治軌道上推進(jìn)行政爭議多元化解決

程 琥

北京市第四中級人民法院副院長

為了有效應(yīng)對社會矛盾糾紛，特別是立案登記制下行政爭議大幅上升且紛繁復(fù)雜的形勢，應(yīng)當(dāng)在法治軌道上推進(jìn)行政爭議多元化解決。行政爭議多元化解決機(jī)制的根本目的在于實現(xiàn)行政爭議解決渠道的多元化，即不僅依靠行政訴訟渠道解決行政爭議，同時應(yīng)廣泛建立協(xié)商、調(diào)解(包括人民調(diào)解、行政調(diào)解以及各種行業(yè)性或純民間性的調(diào)解)、仲裁等社會機(jī)制，以及行政裁決、行政復(fù)議等行政機(jī)制。

行政爭議作為行政機(jī)關(guān)在實施行政管理活動中與行政相對人之間產(chǎn)生的爭議，涉及面廣、社會關(guān)注程度高、化解難度大，長期以來由于受地方保護(hù)和行政干預(yù)，行政訴訟解決爭議普遍存在立案難、審理難、執(zhí)行難問題。因此，在全面落實立案登記制改革中，通過法治軌道推進(jìn)行政爭議多元化解決，這是從發(fā)展和維護(hù)人民權(quán)益、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推進(jìn)法治中國建設(shè)的戰(zhàn)略高度，對健全行政爭議預(yù)防化解機(jī)制提出的具體要求，對維護(hù)人民群眾權(quán)益，促進(jìn)行政爭議依法有效解決，為落實“四個全面”戰(zhàn)略布局提供和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，意義重大。

一、在法治軌道上推進(jìn)行政爭議多元化解決是落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的必然要求

長期以來，行政案件普遍存在的立案難問題廣受社會批評和詬病。為解決立案難問題，十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。第十二屆全國人大常委會第十一次會議于2014年11月1日通過的關(guān)于修改《行政訴訟法》的決定，率先把十八屆四中全會《決定》提出的立案登記制寫進(jìn)法律條文中。2015年4月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議審議通過了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》。4月15日，最高人民法院印發(fā)該意見并公布《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》。4月27日，最高人民法院公布《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，其中第1條就落實立案登記制專門作出規(guī)定。隨著《意見》、《規(guī)定》以及新《行政訴訟法》及其司法解釋自2015年5月1日起施行，行政案件從立案審查制變?yōu)榱傅怯浿?，意味著法院降低立案門檻，讓更多的行政爭議能夠納入行政訴訟等法治軌道解決，為根本上解決“立案難”問題提供了法律依據(jù)和制度依據(jù)。

（一）是全面建成小康社會的基本要求

在國家治理體系中，政府無疑是最重要的治理主體，政府治理的效率直接決定國家治理的績效。由于我國當(dāng)前的發(fā)展階段和基本國情，發(fā)展仍然是第一要務(wù)。長期以來，一些地方政府迷信政績考核“發(fā)展第一”，甚至把GDP作為考核地方政府政績的唯一標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為講法治、講程序會阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，存在片面追求行政效率、隨意省略或忽視法定程序要求等情形。實踐中，一些行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人把依法決策與改革發(fā)展穩(wěn)定對立起來，認(rèn)為依法決策束手束腳、干不成事。有的行政決策尊重客觀規(guī)律不夠，聽取群眾意見不充分，亂決策、違法決策、專斷決策、拍腦袋決策、應(yīng)決策而不決策等問題比較嚴(yán)重。有的重大行政決策在推進(jìn)時習(xí)慣于搞變通、打折扣，尤其是涉及民生的征地拆遷、公共設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，尋求“綠色通道”，走“快行線”，將各種立項、審批、許可、聽證等法律規(guī)定拋在一邊，盲目追求效率和速度。在這種情況下，行政決策明顯違法，一經(jīng)實施極易引發(fā)矛盾糾紛，甚至引發(fā)群體性、極端性事件發(fā)生。而一旦形成行政爭議，進(jìn)入復(fù)議、訴訟渠道時，又一味要求復(fù)議機(jī)關(guān)和法院不受理案件或者即便受理也要降低法律審查標(biāo)準(zhǔn)，為違法決策“大開綠燈”。

我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)走政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路，全面建成小康社會離不開政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，必須加強(qiáng)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，通過一套行之有效的制度把行政權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里，有效防止行政不作為和亂作為，這是從源頭上預(yù)防行政爭議發(fā)生的關(guān)鍵?，F(xiàn)階段的行政爭議，大多數(shù)是由民生問題引發(fā)的。對于涉及民生的行政爭議，人民法院要全面落實立案登記制，充分保障當(dāng)事人訴權(quán)。在案件審理中，對于涉民生案件，特別是群體性行政爭議、國有土地上房屋征收與補(bǔ)償、集體土地征收、企業(yè)改制、勞動和社會保障、資源環(huán)保等社會熱點問題引發(fā)的行政爭議，更要注意最大限度地依靠當(dāng)?shù)攸h委政府通過多種方式實質(zhì)性解決爭議，而不能簡單地以案件涉及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局而不受理或?qū)徟小?/p>

（二）是全面深化改革的基本要求

黨的十八屆三中全會把行政體制改革作為全面深化改革的重要任務(wù)之一，提出必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。當(dāng)前，全面深化改革的突破口在于深化行政體制改革，而深化行政體制改革就要立足于我國的國情和發(fā)展階段，合理確定政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會之間的作用范圍，正確處理政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的關(guān)系，進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。在政府職能轉(zhuǎn)變中又直接涉及政府逐步放松對經(jīng)濟(jì)管制和政府行權(quán)模式轉(zhuǎn)變，當(dāng)前重中之重是要進(jìn)一步取消和下放行政審批事項，從事前許可審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。在政府職能轉(zhuǎn)變中，并不意味著政府無所作為，政府職能要向著創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變，做到不越位、不缺位、不錯位，建設(shè)有限政府、責(zé)任政府、透明政府、法治政府、服務(wù)型政府。政府職能轉(zhuǎn)變要求政府做到該管的管好，不該管的堅決下放權(quán)力，堅決從原來的一些不該管的領(lǐng)域中退出來，更好、更強(qiáng)有力地、更集中地管好另外一些應(yīng)該管的職能。

在政府職能轉(zhuǎn)變過程中政府能否做到管放到位最易引發(fā)行政爭議，實踐中政府對于該管的事項不履行監(jiān)管職責(zé)，公民、法人和其他組織可以政府不履行監(jiān)管職責(zé)侵犯其合法權(quán)益為由向法院提起行政訴訟，行政機(jī)關(guān)每年都面臨大量投訴舉報要求履行監(jiān)管職責(zé)案件。同時，政府對于不該管的事項也應(yīng)該下放權(quán)力到位。隨著政府執(zhí)法方式從傳統(tǒng)的命令式執(zhí)法向行政協(xié)議、行政合同柔性執(zhí)法的轉(zhuǎn)變，公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的，可以依據(jù)新《行政訴訟法》規(guī)定向人民法院提起行政訴訟。當(dāng)前，影響和制約社會和諧穩(wěn)定的因素不斷增多，因利益調(diào)整引發(fā)的社會矛盾糾紛處于持續(xù)高發(fā)多發(fā)階段，一些群體性事件時有發(fā)生?；馍鐣芗m紛、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的方式很多，但基本方式是法治方式。政府維護(hù)社會公平正義、妥善處理和協(xié)調(diào)各種社會利益關(guān)系的責(zé)任很大，也極易引發(fā)行政爭議，這必然要求政府對既定法律的堅定維護(hù)和正確實施。對于政府職能轉(zhuǎn)變中產(chǎn)生的行政爭議，符合新《行政訴訟法》規(guī)定的受理條件的，要依法納入行政訴訟渠道解決。

（三）是全面依法治國的基本要求

依法治國基本方略的實施，為實現(xiàn)依法行政開辟了道路，創(chuàng)造了前提條件，不奉行依法治國的方針，就不可能有依法行政。而依法行政又是依法治國的重要環(huán)節(jié)和核心所在，沒有依法行政，依法治國也很難實現(xiàn)。依法行政程度的高低，直接關(guān)系到黨和政府在人民群眾心目中的形象和人民群眾對法治的信心，也會影響到經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。因此，依法行政是現(xiàn)代法治國家里政府行使行政權(quán)力所普遍遵循的基本準(zhǔn)則，也是實現(xiàn)依法治國的根本保證。實現(xiàn)依法治國，必須首先實現(xiàn)依法行政。行政訴訟與國家民主法治尤其是法治政府建設(shè)聯(lián)系最為緊密，在一定程度上堪稱依法治國進(jìn)程的“晴雨表”，直接反映人們的法治意識，直接體現(xiàn)依法行政的水平，直接衡量公民權(quán)利的保障程度。在我國，行政權(quán)無論在歷史上還是在現(xiàn)實中都非常強(qiáng)勢，因此構(gòu)建通過行政訴訟制度加強(qiáng)對行政權(quán)的監(jiān)督，在全面推進(jìn)依法治國中具有特殊的重要意義。

當(dāng)前，運用法治思維和法治方式推進(jìn)依法行政還沒有得到足夠重視且發(fā)展也不平衡，運動式執(zhí)法、慣性執(zhí)法以及因行政決策不當(dāng)造成大面積違法讓行政審判工作陷入困境。表現(xiàn)為一些行政決策前未進(jìn)行充分法律論證，對決策可能產(chǎn)生的法律政策風(fēng)險和引發(fā)的利益沖突缺乏科學(xué)評估和統(tǒng)籌考慮，導(dǎo)致行政決策與實際執(zhí)行脫節(jié)。實踐中行政行為不規(guī)范、不合法引發(fā)的大面積違法情形，一旦被訴諸訴訟渠道解決，法院會陷入兩難困境：如果依法受理案件并按照《行政訴訟法》規(guī)定進(jìn)行合法性審查，由于案件往往牽涉地方重大行政決策和工作部署，行政機(jī)關(guān)一旦敗訴將會引起連鎖反應(yīng)，審判效果不好；如果不受理案件，依法保障訴權(quán)就會成為空話，會讓大量行政爭議擋在行政訴訟等法治渠道之外，信訪糾紛難以從根本上解決，行政違法也會長期得不到糾正，給社會安全穩(wěn)定留下隱患。為此，把行政爭議納入行政訴訟等法治軌道解決，支持法院依法受理和審判案件，對違法行政行為要堅決依法判決敗訴，從而倒逼行政機(jī)關(guān)在源頭上嚴(yán)格執(zhí)法，推進(jìn)依法行政。

（四）是全面從嚴(yán)治黨的基本要求

在我國，80%以上的法律、90%以上的行政法規(guī)、100%的行政規(guī)章需要政府實施。這些法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及大量規(guī)范性文件實施，往往需要依靠行政執(zhí)法人員來執(zhí)行。因此，行政執(zhí)法水平的高低在一定程度上取決于行政執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力。行政訴訟職能在于審查行政行為的合法性，而做出行政行為的主體大多是各級行政執(zhí)法人員，其中有許多黨員干部，人民群眾對黨風(fēng)廉政的態(tài)度往往也是從這些黨員干部工作方面直接反映出來的。行政訴訟對黨內(nèi)法規(guī)體系有著重要的保障功能，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律實施相輔相成，相互促進(jìn)。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的重要保障。人民法院通過審理行政案件能夠及時發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法人員存在的不作為、亂作為、黨風(fēng)廉政建設(shè)問題，以及黨內(nèi)法規(guī)存在的薄弱環(huán)節(jié)，及時為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提供有針對性的建言和建議，從而推動黨內(nèi)法規(guī)及時清理和健全完善。

二、在法治軌道上推進(jìn)行政爭議多元化解決的路徑選擇

當(dāng)前在我國體制轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會變革過程中，隨著改革的深化，利益關(guān)系的調(diào)整，生產(chǎn)、生活方式的改變，正經(jīng)歷著“黃金發(fā)展時期”和“矛盾凸顯時期”并存的風(fēng)險社會時期。為了有效應(yīng)對社會矛盾糾紛，特別是立案登記制下行政爭議大幅上升且紛繁復(fù)雜的形勢，應(yīng)當(dāng)在法治軌道上推進(jìn)行政爭議多元化解決。行政爭議多元化解決機(jī)制的根本目的在于實現(xiàn)行政爭議解決渠道的多元化，即不僅依靠行政訴訟渠道解決行政爭議，同時應(yīng)廣泛建立協(xié)商、調(diào)解(包括人民調(diào)解、行政調(diào)解以及各種行業(yè)性或純民間性的調(diào)解)、仲裁等社會機(jī)制，以及行政裁決、行政復(fù)議等行政機(jī)制。按照黨的十八屆四中全會的部署和要求，主動適應(yīng)構(gòu)建立案登記制下解決行政爭議新常態(tài)的實際需要，在法治軌道上推進(jìn)行政爭議多元化解決，要著力做好以下方面工作：

（一）賦予行政機(jī)關(guān)及其工作人員“解決行政爭議”的法定義務(wù)

長期以來，一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員缺乏解決行政爭議的意識，導(dǎo)致在行政執(zhí)法以及行政決策中對產(chǎn)生行政爭議的風(fēng)險缺少評估，實踐中有的行政機(jī)關(guān)及其工作人員漠視行政程序，習(xí)慣于通過違法方式打擊違法，放任行政違法行為發(fā)生。而一旦產(chǎn)生行政爭議，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部往往把解決行政爭議的責(zé)任推給法制部門，在外部則推給法院解決。此次新《行政訴訟法》把“解決行政爭議”作為一個立法目的新增加進(jìn)去，是一個重要進(jìn)步。今后在《行政復(fù)議法》以及其他相關(guān)法律、法規(guī)修改中，也應(yīng)該把“解決行政爭議”寫入立法目的，明確各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員解決行政爭議的法定義務(wù)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是解決行政爭議的第一責(zé)任人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人以及行政執(zhí)法人員不履行解決行政爭議職責(zé)的，要啟動追責(zé)程序，從而督促行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及其工作人員及時解決行政爭議。按照新《行政訴訟法》的規(guī)定，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人原則上應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，不能出庭的，可以委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有利于增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對行政訴訟的重視程度，有效提高行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平，及時解決行政爭議。

（二）建立行政爭議多元化解決制度體系

產(chǎn)生行政爭議本身并不可怕，而令人擔(dān)心的是，在行政爭議出現(xiàn)后，沒有一套有效解決行政爭議的制度體系。為此，應(yīng)當(dāng)最大限度地回應(yīng)社會對行政爭議多元化解決的不同需求，為行政爭議預(yù)防和化解設(shè)置一整套包括調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟等在內(nèi)的制度體系。行政爭議多元化解決制度體系有其獨特優(yōu)勢，理應(yīng)受到重視，并能夠充分發(fā)揮作用。面對立案登記制下行政案件大幅上升的趨勢，在行政爭議多元化解決制度體系中，當(dāng)事人可以按照自己的意愿選擇舉報投訴、協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)渠道解決行政爭議。當(dāng)然，推動行政爭議多元化解決除了尊重和保障當(dāng)事人程序選擇權(quán)外，還有一個重要理念是行政爭議多元化解決制度體系和職能定位盡管各自功能、結(jié)構(gòu)、價值取向各有不同，但都應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)積極主動履行職責(zé)，而不是相互推諉扯皮。

（三）注重在行政程序和初始階段解決爭議確立窮盡行政救濟(jì)的原則，在一般情況下，針對絕大多數(shù)行政糾紛，可先通過行政程序加以解決，當(dāng)事人對行政程序解決不滿意或者行政程序難以解決的行政爭議可以進(jìn)入司法程序解決。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)及其工作人員要切實轉(zhuǎn)變簡單地把投訴舉報作為信訪事項處理的做法，實踐中大量投訴舉報人是要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)。而一旦行政機(jī)關(guān)把投訴舉報納入信訪渠道，就會導(dǎo)致本屬于行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)范圍的事項被作為信訪處理，也會導(dǎo)致這些行政爭議長期得不到解決。當(dāng)事人可以首選行政程序，因為行政程序具有便捷、效率的特點，且可以進(jìn)行調(diào)解，有利于使糾紛快速解決和實質(zhì)解決。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)該充分發(fā)揮解決行政爭議的第一負(fù)責(zé)人職責(zé)和作用，特別是在行政爭議產(chǎn)生的初始階段，能夠及時介入解決爭議，為解決行政爭議創(chuàng)造良好環(huán)境。行政爭議如果能夠在初始階段得到解決，有利于及時修復(fù)官民關(guān)系，不至于讓行政爭議激化升級。針對在初始階段不能得到解決的行政爭議，要充分發(fā)揮行政復(fù)議在行政爭議多元化解決中的主渠道作用。

為提高行政復(fù)議制度效能、防止復(fù)議程序空轉(zhuǎn)，新《行政訴訟法》第26條第2款規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。該款規(guī)定有利于促進(jìn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)充分發(fā)揮解決行政爭議中的主渠道作用，防止行政復(fù)議程序虛化和空轉(zhuǎn)。目前，對于行政復(fù)議制度建設(shè)而言，需要強(qiáng)化行政復(fù)議的中立性和公正性，提高行政復(fù)議的公信力。今后，有必要把分散在各級政府部門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)相對集中起來，建立跨部門和跨行政區(qū)劃的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，從而真正提高行政復(fù)議的公正性和權(quán)威性。

（四）準(zhǔn)確把握行政訴訟司法終局職能定位行政訴訟不是萬能的，行政訴訟僅是解決行政爭議的一種渠道和方式。因此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮不同類型行政爭議多元化解決的獨特優(yōu)勢，在其他途徑難以有效解決爭議的情況下，可以發(fā)揮行政訴訟這最后一道防線的功能。在立案登記制下，人民法院按照規(guī)定能夠當(dāng)場立案的要當(dāng)場立案，不能當(dāng)場立案的最長也得在七天內(nèi)作出是否立案的決定，人民法院在訴前解決行政爭議的空間較小。今后有必要探索建立行政爭議庭前多元化解決機(jī)制，具體制度設(shè)想為：人民法院對于已經(jīng)登記立案的案件，先行移送速裁和多元化解決部門，而不是直接移送審判部門。人民法院速裁和多元化解決部門在征求當(dāng)事人同意后，把案件移送行政機(jī)關(guān)協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議等渠道解決。如果經(jīng)過上述渠道有效解決行政爭議，當(dāng)事人可以向法院申請撤訴；如果經(jīng)過上述渠道沒有解決爭議或者當(dāng)事人根本不同意移送上述渠道解決，那么就移送審判部門開庭審理。在人民法院速裁和多元化解決部門可以對行政爭議進(jìn)行調(diào)解，而在審判部門則實行調(diào)審分離，在審判環(huán)節(jié)不允許調(diào)解，審判部門根據(jù)案件事實和法律及時作出裁判。這種制度設(shè)計目標(biāo)是將80%—90%的行政爭議能夠在人民法院速裁和多元化解決部門得到有效解決，剩余10%—20%的行政爭議由審判部門依法審理作出裁判。在新《行政訴訟法》實施后，要按照其關(guān)于調(diào)解、一并解決民事爭議、簡易程序、變更判決等規(guī)定，通過多種方式在行政訴訟階段有效解決行政爭議。

（五）推進(jìn)涉法涉訴信訪問題納入法治軌道解決

把涉法涉訴信訪問題納入法治軌道解決，體現(xiàn)了社會矛盾糾紛解決的內(nèi)在規(guī)律、司法最終原則的內(nèi)在要求以及國家治理現(xiàn)代化的迫切需要。十八屆四中全會《決定》強(qiáng)調(diào)：“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。”信訪與行政復(fù)議、信訪與訴訟如何協(xié)調(diào)和銜接，有時是行政復(fù)議、訴訟完了又信訪，信訪完了又行政復(fù)議、訴訟，有時是行政復(fù)議、訴訟不受理去信訪，信訪不受理又去行政復(fù)議、訴訟，形成“纏訪”、“纏訟”。同時，由于“訴”與“訪”界限不清，一些當(dāng)事人不重視正常的訴訟程序，往往認(rèn)為信訪比訴訟更“實用”。而現(xiàn)行的再審制度總是讓當(dāng)事人存有無限希望，只要有一線希望，許多當(dāng)事人就要不斷信訪。涉法涉訴信訪問題法治化解決必須防止行政復(fù)議、行政訴訟程序“空轉(zhuǎn)”以及“體內(nèi)循環(huán)”問題，對于那些裁判沒有問題，無錯可糾的案件要及時啟動依法終結(jié)程序，防止終而不結(jié)、無限申訴。同時，對于新《行政訴訟法》2015年5月1日生效實施后作出的生效裁判，當(dāng)事人認(rèn)為有錯誤的，只能按照新法規(guī)定的向上一級人民法院一次再審、向人民檢察院申請一次抗訴或者檢察建議，如果檢察院支持法院的生效裁判，案件就應(yīng)該就此終結(jié)；如果檢察院認(rèn)為法院的判決、裁定確有錯誤，人民法院基于抗訴或者檢察建議作出再審判決、裁定后，當(dāng)事人申請再審的，人民法院不予立案。

三、在法治軌道上推進(jìn)行政爭議多元化解決的基本要求

在明確行政爭議的法治化和多元化解決對于落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的極端重要性的同時，應(yīng)該堅持以下基本原則:

（一）堅持依法維權(quán)與動態(tài)維穩(wěn)的有機(jī)統(tǒng)一，健全依法維權(quán)和解決爭議機(jī)制

維權(quán)與維穩(wěn)是辯證統(tǒng)一的，維權(quán)主要是保障公民權(quán)利，維穩(wěn)主要是維護(hù)社會穩(wěn)定，因此維權(quán)與維穩(wěn)有其差異性，不能把維權(quán)與維穩(wěn)相互混淆，這不利于實踐中有針對性地推進(jìn)維權(quán)與維穩(wěn)工作；維權(quán)與維穩(wěn)有其共性，二者目標(biāo)是一致的，不能把維權(quán)與維穩(wěn)完全對立起來、割裂開來，認(rèn)為強(qiáng)調(diào)維權(quán)就不能強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)，或者強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)就會抹殺維權(quán)。習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上指出：維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實質(zhì)是維權(quán)；要完善對維護(hù)群眾利益具有重大作用的制度，強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位。貫徹落實好這一指示精神，堅持維權(quán)與維穩(wěn)都必須在法律規(guī)定范圍內(nèi)行事，強(qiáng)化法律在維護(hù)群眾權(quán)益、化解社會矛盾中的權(quán)威地位，引導(dǎo)和支持人們理性表達(dá)訴求、依法維護(hù)權(quán)益，解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。

社會的快速發(fā)展使社會關(guān)系日益復(fù)雜，法律關(guān)系也更加多元化，進(jìn)入法院的新類型案件不斷增多，人民法院在裁判案件時必須在不同利益中尋求平衡。統(tǒng)籌好維權(quán)與維穩(wěn)的關(guān)系關(guān)鍵在于要平衡好公權(quán)力與私權(quán)利，國家利益、公共利益、個人利益之間的關(guān)系，注重保障和改善民生。維權(quán)與維穩(wěn)的目標(biāo)一致性體現(xiàn)在，當(dāng)個人法定權(quán)利依法得到保障維護(hù)時，社會穩(wěn)定自然能夠得到維護(hù)，因此在依法保障公民權(quán)利的同時，事實上在維護(hù)社會秩序穩(wěn)定。反之，社會矛盾糾紛大量產(chǎn)生，社會秩序穩(wěn)定必然會受到影響甚至破壞。維權(quán)與維穩(wěn)都不能脫離我國基本國情和發(fā)展階段，要切實增強(qiáng)依法維權(quán)意識，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。

（二）堅持解決爭議與源頭預(yù)防的有機(jī)統(tǒng)一，推進(jìn)重大行政決策合法性審查

開展重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估和合法性審查，從源頭上預(yù)防和減少行政爭議的發(fā)生。十八屆四中全會《決定》明確提出，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。重大決策合法性審查是監(jiān)督和規(guī)范決策權(quán)，提升決策合法性、科學(xué)性和民主性的重要途徑。重大決策合法性審查與推進(jìn)法治國家建設(shè)、推進(jìn)依法行政的內(nèi)在一致性，運用法治思維和法治方式推進(jìn)重大決策合法性審查工作，真正自覺地將各項決策納入合法性審查的軌道中來，確保決策的合法性，避免因決策不當(dāng)引發(fā)大面積違法。通過重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估與合法性審查，最大限度地預(yù)防和減少社會矛盾的發(fā)生。同時，要本著抓早抓小抓苗頭原則，及時就地解決行政爭議，最大限度地把行政爭議解決在基層、解決在當(dāng)?shù)?、解決在萌芽狀態(tài)、解決在行政程序中，防止矛盾激化升級。

（三）堅持訴訟機(jī)制與非訴訟機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一，推動行政爭議多元化解決機(jī)制協(xié)調(diào)順暢運行

我國現(xiàn)階段的行政爭議涉及多層次的社會關(guān)系，多樣化的矛盾主體，多領(lǐng)域的利益沖突，解決這些行政爭議，不是一種手段，一個部門就能做到的，需要國家不斷建立和完善多方面、多層次、多元化行政爭議解決機(jī)制，將訴諸法院解決的絕大部分行政爭議能夠及時分流到行政協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議等其他糾紛解決渠道解決，充分發(fā)揮協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、行業(yè)協(xié)會、消協(xié)、工會、婦聯(lián)等部門在行政爭議多元化解決中的重要作用。只有將這些組織和部門的積極性調(diào)動起來，才能真正實現(xiàn)法院作為維護(hù)社會公平正義“最后一道防線”的功能。人民法院必須把維護(hù)社會公平正義作為首要價值追求,堅持公正司法,從實體、程序和時效上充分體現(xiàn)維護(hù)社會公平正義的要求,既要善于從法律視角依法辦案,又要善于從社會視角處理問題,確保每一起案件的辦理都成為維護(hù)社會公平正義的具體實踐，讓人民群眾感到公平正義就在身邊。

（四）堅持推動全社會樹立法治意識與提高黨員干部法治思維和依法辦事能力的有機(jī)統(tǒng)一

黨員干部是全面推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，而作為領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法是樹立法治意識的關(guān)鍵。完善行政訴訟出庭應(yīng)訴制度，推動行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，與行政相對人平等對話溝通，“面對面”辨法析理，不僅彰顯了法治思維，而且昭示了不管是“官”還是“民”，都必須依法依程序辦事、依法定規(guī)則處理問題。今后要進(jìn)一步強(qiáng)化法律面前人人平等原則的實踐落實，任何組織和個人都應(yīng)該自覺養(yǎng)成遵法、守法、學(xué)法、用法習(xí)慣，提高運用法治思維和法治方式開展工作、解決問題、維護(hù)權(quán)益的能力，推動全社會樹立法治意識。