權(quán)力清單制度的法治價值及其實施

黃海華

全國人大常委會法工委行政法室副處長

權(quán)力清單制度的法治價值及其實施

黃海華

全國人大常委會法工委行政法室副處長

全面的權(quán)力清單標準有幾條：

第一，凡是直接面對公民、法人和其他組織的行政職權(quán)都要納入權(quán)力清單，行政機關(guān)內(nèi)部管理、宏觀管理等職權(quán)不需要納入權(quán)力清單。

第二，除了行政許可審批這個重點外，其他行政行為也要納入權(quán)力清單。

第三，除了政府及其工作部門外，依法承擔行政職能的事業(yè)單位、垂直管理部門設(shè)在地方的具有行政職權(quán)的機構(gòu)，也要編制權(quán)力清單。

權(quán)力清單是一個新事物，已成為熱門詞，帶有濃烈現(xiàn)代行政法意味，又傳遞著以中國智慧來突破行政慣性的改革氣息。權(quán)力清單的初衷并不復(fù)雜，是行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力摸底、政府向社會的權(quán)力公示。這本身對于長久以來形成的大政府、透明度有待提高的行政體系而言，具有重要現(xiàn)實意義。更讓人欣喜的是，在這一輪改革中，權(quán)力清單內(nèi)涵和功能被大大拓展，還承載著權(quán)力清理、政府“瘦身”這樣的縱深改革任務(wù)，并結(jié)合責任清單來實現(xiàn)政府全面履職，結(jié)合程序優(yōu)化來推動行政提速。當前，權(quán)力清單已經(jīng)上升為制度，寫入了中央決定，跨出了貫徹實施的重要一步，甚至已明確了最后完成期限，此事可待，其法治價值和現(xiàn)實意義不可限量。

一、權(quán)力清單制度的提出和重要意義

權(quán)力清單源于基層、來自實踐。筆者最初接觸權(quán)力清單，還是在2009年《行政強制法》制定過程中，當時成都市政府在網(wǎng)上曬出了權(quán)力清單，引起了社會熱議，為摸清地方政府的行政強制底數(shù)提供了有益參考。近年來，又有多地開展了相關(guān)探索。權(quán)力清單符合改革方向，在簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能過程中起著基礎(chǔ)作用，也能作為推進各項改革的抓手，因此進入了高層視野，上升為制度，成為黨中央、國務(wù)院部署的重要改革任務(wù)。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》從“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約機制”的角度，明確提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》從“依法全面履行政府職能”的角度，明確要求“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”，并在“全面推進政務(wù)公開”部分，進一步闡述“各級政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項”。2015年3月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），要求地方各級政府工作部門行使的各項行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運行流程、對應(yīng)的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監(jiān)督，同時，還對實施范圍、主要任務(wù)、組織實施等提出了明確要求。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，省級政府要在2015年底、市縣兩級政府要在2016年底完成權(quán)力清單工作。

權(quán)力清單制度姓“改革”，是各級政府的“自我革命”，具有站位高、涉及面廣、影響深遠等特點，其重要意義如下：

一是，夯實全面深化改革的基礎(chǔ)。全面深化改革，重點在調(diào)整政府與市場、政府與社會的關(guān)系，目標是通過簡政放權(quán)，給市場松綁，使市場在資源配置中起決定性作用；通過放松管制，激發(fā)社會活力，形成大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，靠創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展，改變以往經(jīng)濟增長主要靠投資、出口拉動的模式。權(quán)力清單制度“形”在各項行政職權(quán)向社會展示，但這只是第一步，其“神”在清理、調(diào)整行政職權(quán)，特別是將雖有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要的行政職權(quán)凍結(jié)住、減少掉。權(quán)利清單制度不僅致力于簡政放權(quán)、激發(fā)社會活力，而且也為下一步依法調(diào)整行政職權(quán)提供了基礎(chǔ)。

二是，推動法治政府建設(shè)。法治政府建設(shè)是全面推進依法治國的重要一環(huán)。黨的十八屆四中全會決定要求加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。權(quán)力清單是建設(shè)法治政府的重要舉措，具有制度性意義。權(quán)力清單制度堅持依法原則，全面梳理、清理、調(diào)整行政職權(quán)，既宏觀又精確，既看紙面上的又看實際運行的，為法律法規(guī)規(guī)定與具體執(zhí)法實踐架起了一座橋梁，為符合中國實際的法治政府建設(shè)注入了強有力的“推進劑”。同時，權(quán)力清單注重行政職權(quán)的合法、合理及必要性審查，優(yōu)化權(quán)力運行流程，主動向社會全部公布，這些本身都是法治政府的重要內(nèi)容和關(guān)鍵機制。

三是，為全面從嚴治黨提供外部制度支撐。全面從嚴治黨要求各級黨組織和廣大黨員干部遵守黨的紀律，符合黨內(nèi)規(guī)矩。這需要主客觀兼顧、內(nèi)外因并重，不僅要增強黨員的黨性歷練，嚴守黨的紀律，全心全意服務(wù)于黨的宗旨，也要進行制度建設(shè)，明確權(quán)利、義務(wù)和責任；不僅要建立健全對人的制度，使人不敢為、不想為，也要建立健全對事的制度，使人不能為。權(quán)力清單制度是對事不對人的制度，通過規(guī)范行政職權(quán)，限縮權(quán)力尋租空間；明確法無授權(quán)不可為、法定職責必須為，為行政機關(guān)行使職權(quán)劃清范圍；全面公開、透明，營造人人可監(jiān)督、伸手必被抓的權(quán)力生態(tài)環(huán)境。權(quán)力清單制度對反腐敗斗爭有著積極意義。

二、權(quán)力清單制度的內(nèi)涵和基本要求

權(quán)力清單制度的外在形式是向社會公布的一份份各級政府及其工作部門的行政職權(quán)列表，記載著各項行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運行流程、對應(yīng)的責任等。但是，權(quán)力清單制度作為一項制度，超越了簡單的行政職權(quán)展示，具有豐富內(nèi)涵，包括全面梳理、依法清理、優(yōu)化流程、公開公布、動態(tài)調(diào)整等。落實中央要求，實施權(quán)力清單制度，有以下基本要求：

一是“全”。權(quán)力清單制度要客觀、真實、精確、可行，需要把現(xiàn)行的“家底”摸清，對各級政府及其部門的行政職權(quán)作全面梳理。如果權(quán)力清單本身不全，出現(xiàn)了權(quán)力的“跑、冒、滴、漏”，就會使得這項改革大打折扣，無法實現(xiàn)改革目的，也會使社會難以切身感受到改革帶來的變化。有的地方明確，凡是權(quán)力清單以外的行政職權(quán)一律不得行使，賦予了權(quán)力清單實際的效力，以保障權(quán)力清單的“全”。

政府有方方面面的權(quán)力，哪些權(quán)力需要納入權(quán)力清單？全面的權(quán)力清單標準有幾條：第一，凡是直接面對公民、法人和其他組織的行政職權(quán)都要納入權(quán)力清單，行政機關(guān)內(nèi)部管理、宏觀管理等職權(quán)不需要納入權(quán)力清單。第二，除了行政許可審批這個重點外，其他行政行為也要納入權(quán)力清單，如行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決等。第三，除了政府及其工作部門外，依法承擔行政職能的事業(yè)單位、垂直管理部門設(shè)在地方的具有行政職權(quán)的機構(gòu)，也要編制權(quán)力清單。

二是“清”。將行政職權(quán)全面梳理出來后，第一步要將不符合法律規(guī)定的權(quán)力刪去，進行清理?！扒濉边m用法律標準，需要把握幾點：第一，按照職權(quán)法定原則，對沒有法律法規(guī)規(guī)章或者“三定方案”依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)及時取消。第二，中央明確取消的非行政審批等，應(yīng)及時刪去，相應(yīng)予以取消或者依法上升為行政許可、轉(zhuǎn)為其他行政行為等。第三，違反上位法規(guī)定設(shè)定的行政職權(quán)應(yīng)及時刪去，按照行政處罰法、行政許可法、行政強制法等規(guī)定，下位法不得超越上位法規(guī)定的行為、種類、幅度設(shè)定行政處罰、行政許可、行政強制。第四，違反《立法法》規(guī)定的行政職權(quán)應(yīng)當及時刪去。新修改的《立法法》規(guī)定，規(guī)章不得減損公民權(quán)益或者增加公民負擔。只有規(guī)章依據(jù)或者規(guī)章在上位法基礎(chǔ)上增設(shè)減損公民權(quán)益或者增加公民負擔的行政職權(quán)，應(yīng)當予以清理。另外，對于直接面向基層、量大面廣、由基層管理更方便有效的職權(quán)事項，可下放給下級政府和部門的，應(yīng)當及時下放。

權(quán)力清單遵循法無授權(quán)不可為原則，重在防止行政亂作為。但是，行政權(quán)還有一條原則，法有規(guī)定必須為。行政機關(guān)為了規(guī)避法律、追責風險，遇事繞著走，該管的也不管的“懶政”現(xiàn)象同樣有害，不符合改革需要和法治政府要求。因此，在“清”權(quán)力的同時，還要“明”責任，制定責任清單，解決行政不作為。

三是“減”。形式上完全合法的行政職權(quán)，不一定符合全面深化改革的要求。要做到簡政放權(quán)，搞活市場，激發(fā)社會活力，權(quán)力清單制度還需要向縱深挺進，進一步削減行政權(quán)力，退出不該管的領(lǐng)域，尤其是要把與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動關(guān)系緊密、審批權(quán)力集中的部門作為工作重點，把與群眾生活密切相關(guān)的職權(quán)事項放在優(yōu)先位置，著力解決行政許可、行政處罰、行政強制等領(lǐng)域社會反映強烈的突出問題。這是權(quán)力清單制度難度最大的部分，目前有三條杠杠：第一，雖有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要的，如地方政府的行政審批改革，需要遵循中央層面行政審批改革的力度；第二，法定依據(jù)相互沖突矛盾的；第三，調(diào)整對象消失、多年不發(fā)生管理行為的。

四是“疏”。權(quán)力清單制度不僅重視實體問題，也著力于疏通行政程序。對于保留下來的行政職權(quán)，要從規(guī)范行政權(quán)運行和便民高效的角度，以運行流程圖等直觀方式，來明確權(quán)力運行流程，保障權(quán)力運行暢通。如減少行政機關(guān)內(nèi)部運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，優(yōu)化運行流程，規(guī)范自由裁量權(quán)，明確每一個環(huán)節(jié)的承辦機構(gòu)、辦理要求、辦理時限等，提高行政職權(quán)運行的規(guī)范化水平，消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，讓老百姓辦事更方便。

五是“透”。權(quán)力清單制度要把權(quán)力“曬透”，切實推進政務(wù)公開。將每項職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、實施主體、流程圖和監(jiān)督方式等，及時在政府網(wǎng)站等載體上向社會公布，受社會監(jiān)督。

六是“動”。權(quán)力清單制度不是靜態(tài)的，不能是一次搞完后就一勞永逸了。權(quán)力清單在保持相對穩(wěn)定性的同時，應(yīng)當建立動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)法律法規(guī)立改廢釋情況、機構(gòu)和職能調(diào)整情況、社會需求發(fā)展情況，對職權(quán)事項和運行流程等內(nèi)容作出相應(yīng)的調(diào)整。

三、權(quán)力清單制度的性質(zhì)和法律保障

權(quán)力清單制度“出生顯赫”，屬于全面深化改革的重要舉措。黨中央、國務(wù)院專門發(fā)文推動開展，領(lǐng)導(dǎo)人在多個場合點題強調(diào)，制度的權(quán)威性、推進力度無以復(fù)加，有力保障了制度在地方落地生根、開花結(jié)果，可以預(yù)見的是近期全國各地會掀起一股“權(quán)力清單制度”旋風。目前，權(quán)力清單制度的性質(zhì)屬于政策性行為，帶有明顯的政策特點。第一，自上而下體制內(nèi)推動，側(cè)重工作任務(wù)布置，中央部署、地方執(zhí)行，國務(wù)院部門帶頭、各地仿效。開展權(quán)力清單制度工作的依據(jù)是文件，文件的主要內(nèi)容是總體目標、主要任務(wù)、實施步驟和具體要求。第二，具體開展工作主要倚仗相關(guān)部門，由各部門自報權(quán)力，相關(guān)部門匯總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，屬于內(nèi)部行為，盡管也吸收了外部力量配合作一些合法合理審查，但主要靠內(nèi)部力量來完成。第三，權(quán)力清單只具有內(nèi)部效力，主要是上級約束下級的手段，用來在內(nèi)部推動法無授權(quán)不可為、法有規(guī)定必須為法治原則的落實，不按照權(quán)力清單履職的，主要追究內(nèi)部紀律責任和行政責任。通過政策渠道來推動權(quán)力清單制度，有著無可替代的好處。見效快，可以雷霆之勢要求地方和下級貫徹落實，有利于制度的啟動。同時，力度大，可以提出比法律標準更高的要求，解決一些法律難以解決、不好解決的老大難問題、深層次問題。

權(quán)利清單制度作為一項好政策，離不開法律保障。第一，《憲法》、《國務(wù)院組織法》和《各級地方政府組織法》都賦予了黨中央、國務(wù)院和上級地方政府領(lǐng)導(dǎo)下級行政機關(guān)、發(fā)布政策的權(quán)力，通過政策推行權(quán)力清單制度合法又合理。第二，權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)是職權(quán)法定，權(quán)力清單制度的科學(xué)性、合理性和可接受性離不開法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的科學(xué)性、合理性和可接受性。提高立法質(zhì)量，科學(xué)立法、民主立法，摒除立法中的部門利益，是權(quán)力清單制度開花結(jié)果的重要保障。第三，權(quán)力清單制度取得的成效需要立法盡快回應(yīng)和鞏固。權(quán)力清單制度運行過程中，有關(guān)簡政放權(quán)、暢通流程所取得的進展，相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)章應(yīng)當保持聯(lián)動，能同步的就同步，不能同步的應(yīng)當盡快啟動修法程序，防止權(quán)力清單制度落空、權(quán)力反彈。第四，權(quán)力清單制度運行中發(fā)現(xiàn)的管理漏洞和權(quán)力真空，涉及法律法規(guī)的，應(yīng)當秉持實事求是原則，在充分論證的基礎(chǔ)上，及時予以補漏和充實。第五，權(quán)力清單這一改革成果取得實踐經(jīng)驗后，需要予以法律保障?！吨笇?dǎo)意見》提到要嚴格按照權(quán)力清單行使職權(quán)，切實維護權(quán)力清單的嚴肅性、規(guī)范性和權(quán)威性?？梢姍?quán)力清單具有內(nèi)部規(guī)范效力，但這種內(nèi)部規(guī)范效力是否可以外部化，成為執(zhí)法依據(jù)和護權(quán)理由不清楚，其與法律規(guī)定不一致效力時孰高孰低不清楚。另外，權(quán)力清單的各項內(nèi)容和要求也應(yīng)當適時法定化。

四、權(quán)力清單制度的完善和面臨的挑戰(zhàn)

權(quán)力清單制度如同離弦之箭已在路上，我們在為之振奮、鼓舞、充滿期待之時，還應(yīng)當冷靜思考、小心求證，對困難估計足一點，不斷完善制度，使制度運行更為順暢。

權(quán)力清單制度是一項新制度，需要堅持改革方向，把握事物規(guī)律，不斷發(fā)展完善，增強制度的科學(xué)性和可操作性。《指導(dǎo)意見》對權(quán)力清單制度的主要方面和基本框架作了較為全面的規(guī)定，但在實踐中仍存在不少操作性問題，需要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，作進一步完善：第一，編制和公布權(quán)力清單的主體和權(quán)限不夠明確?！吨笇?dǎo)意見》提到地方各級機構(gòu)編制部門和政府法制部門要切實負起責任，在同級黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下，會同有關(guān)部門積極做好推行權(quán)力清單制度工作。但具體由誰來編制和公布權(quán)力清單，并不清楚。權(quán)力清單的編制機關(guān)，有多大話語權(quán)，在協(xié)調(diào)過程中發(fā)揮什么作用，也不清楚。這些是權(quán)力清單制度的重要內(nèi)容，對制度能否取得實效也很重要，需要進一步明確。第二，權(quán)力清單與責任清單的關(guān)系不夠清楚。《指導(dǎo)意見》要求在編制權(quán)力清單時，也要編制責任清單?？紤]到權(quán)力清單與責任清單的目標一致、關(guān)聯(lián)度高、相輔相成，建議明確將兩個清單統(tǒng)一于權(quán)力清單制度，同步推進，不可偏頗。責任清單與權(quán)力清單并非一一對應(yīng)，一項權(quán)力對應(yīng)工作責任、亂作為責任和不作為責任。同時，政府責任還包括未列入權(quán)力清單但屬于行政職責的事項，如環(huán)保部門發(fā)布PM2.5指數(shù)、衛(wèi)生行政部門制定食品安全標準等。權(quán)力清單與責任清單是合二為一，還是分別制定應(yīng)當明確。第三，相關(guān)責任不夠清晰?！吨笇?dǎo)意見》提到對不按權(quán)力清單履行職權(quán)的單位和人員，依紀依法追究責任。追究責任的依據(jù)是權(quán)力清單還是規(guī)定相關(guān)行政職權(quán)的法律法規(guī)規(guī)章，是追究不作為或者亂作為的責任，還是追究不按權(quán)力清單履職的責任，具體有什么樣的責任，這些都應(yīng)當具體化。

權(quán)力清單制度是一項好制度，立意高遠，意義重大，由于涉及面廣、觸及利益大，任務(wù)艱巨而復(fù)雜。如何把好事做好，把權(quán)力清單制度的應(yīng)有作用充分發(fā)揮，機遇與挑戰(zhàn)并存：第一，制度落實不走樣的挑戰(zhàn)。全國270多個地市、2800多個縣、區(qū)都要出臺權(quán)力清單制度，權(quán)力清單制度又具有多重功能，如何保障制度不走樣的任務(wù)很重。政策的剛性不可謂不強，但從長遠看，適時上升為立法的保障力度更大。同時，在強調(diào)上下級內(nèi)部監(jiān)督的同時，還需要引入社會參與和群眾監(jiān)督，形成監(jiān)督合力。第二，取消下放現(xiàn)有法定權(quán)力的挑戰(zhàn)。根據(jù)行政審批改革的經(jīng)驗，取消下放現(xiàn)有法定權(quán)力的阻力很大，定量化方法也存在諸如取消權(quán)力的“含金量不高”、弱化監(jiān)管等問題。在制定權(quán)力清單過程中，如何界定、判斷“雖有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”的標準來實現(xiàn)權(quán)力“瘦身”。公布權(quán)力清單后，如何進一步權(quán)力“瘦身”，將是更為艱巨的任務(wù)。第三，人力物力保障的挑戰(zhàn)。權(quán)力清單公布后需要及時調(diào)整。法律法規(guī)規(guī)章的立改廢是大量的、經(jīng)常性的，如何配足專業(yè)人員來及時調(diào)整權(quán)力清單，使權(quán)力清單不滯后，將是地方政府部門，特別是市縣基層面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)難題。