強化平臺內(nèi)部治理 塑造自律發(fā)展機制
——《國務(wù)院關(guān)于加快構(gòu)建大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新支撐平臺的指導(dǎo)意見》解讀

李乃青　中國信息通信研究院高級工程師

強化平臺內(nèi)部治理 塑造自律發(fā)展機制
——《國務(wù)院關(guān)于加快構(gòu)建大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新支撐平臺的指導(dǎo)意見》解讀

李乃青中國信息通信研究院高級工程師

1　引言

黨的十八屆四中全會《決定》提出，要堅持系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發(fā)揮行業(yè)規(guī)章等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快構(gòu)建大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新支撐平臺的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》）立足于眾創(chuàng)、眾包、眾扶、眾籌（簡稱四眾）新模式新業(yè)態(tài)本身發(fā)展和管理實踐，首次在國發(fā)文件中明確將“強化企業(yè)內(nèi)部治理，塑造自律發(fā)展機制”作為營造保障支撐環(huán)境的重要組成內(nèi)容，積極踐行“平臺內(nèi)生治理”和“多元協(xié)作治理”理念，體現(xiàn)了我國政府監(jiān)管與社會治理融合并進理念上的轉(zhuǎn)變，是實現(xiàn)我國社會治理能力現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。

2　四眾模式的核心是平臺模式

四眾主要是通過“互聯(lián)網(wǎng)+”手段實現(xiàn)勞動、信息、知識、技術(shù)、管理、資本等各類要素以最低成本集聚，實現(xiàn)最大化利用的有效模式。四眾模式是互聯(lián)網(wǎng)“共享性”特征的重要體現(xiàn)，其本質(zhì)是“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺創(chuàng)新時代開啟。

（1）協(xié)同共享經(jīng)濟模式出現(xiàn)

互聯(lián)網(wǎng)天然具有通用性、交互性、開放性、共享性等本質(zhì)屬性。其中，“共享性”特征是由互聯(lián)網(wǎng)大規(guī)模普及驅(qū)動的生產(chǎn)效率持續(xù)提升和邊際成本持續(xù)下降的結(jié)果，當(dāng)商品或服務(wù)生產(chǎn)的邊際成本越發(fā)接近于零時，就會將經(jīng)濟帶入一個商品或服務(wù)可以幾乎免費獲取的共享經(jīng)濟時代。例如，商家可以免費進駐淘寶平臺，用戶可以免費獲取殺毒軟件等?；ヂ?lián)網(wǎng)的“共享性”特征打破了傳統(tǒng)的生產(chǎn)者與消費者之間的明晰界限，特別是生產(chǎn)資料的共享催生了“產(chǎn)消者”的大量涌現(xiàn)，即消費者參與創(chuàng)造、參與生產(chǎn)的現(xiàn)象大量涌現(xiàn)。最典型的例子是，當(dāng)前在互聯(lián)網(wǎng)上已經(jīng)活躍著上千萬的“個人媒體”、“網(wǎng)絡(luò)達人”、“原創(chuàng)音樂”、“原創(chuàng)文學(xué)”、“創(chuàng)客”等個體（或小團隊）創(chuàng)意生產(chǎn)者，他們在互聯(lián)網(wǎng)上以近乎零邊際成本的方式生產(chǎn)并共享商品或服務(wù)，充分調(diào)動了全社會的創(chuàng)新活力，營造了大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的網(wǎng)絡(luò)氛圍。

（2）互聯(lián)網(wǎng)平臺成為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的源動力

以互聯(lián)網(wǎng)平臺為基礎(chǔ)的四眾模式實現(xiàn)了各類資源的集聚，消除了供給與需求的空間距離和時間隔閡，深度優(yōu)化資源配置，大大降低了創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)、到創(chuàng)新實現(xiàn)、再到創(chuàng)新傳播的成本，打破了傳統(tǒng)的創(chuàng)新模式和創(chuàng)新路徑，點燃了創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的新引擎。

●打破創(chuàng)新主體由企業(yè)主導(dǎo)局面

BAT開放平臺等“眾創(chuàng)”模式極大降低了創(chuàng)新門檻，創(chuàng)新主體不再局限于大企業(yè)研發(fā)團隊，而是由百萬級的自主開發(fā)者、千萬級的科技工作者、上億級的全民創(chuàng)業(yè)者組成了多層次創(chuàng)新人員梯隊。

●變革了創(chuàng)新組織方式，由封閉式創(chuàng)新延展到開放式創(chuàng)新

從阿帕奇（Apache）網(wǎng)頁服務(wù)器到安卓（Android）智能終端操作系統(tǒng)，從云計算操作系統(tǒng)到大數(shù)據(jù)平臺，均通過開源等“眾包”模式，創(chuàng)新得以在更為開放的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)上進行，創(chuàng)新成果在共享中得到價值倍增。

●創(chuàng)新過程由獨立式創(chuàng)新跨越到協(xié)同式創(chuàng)新

創(chuàng)新企業(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)的平臺作用，結(jié)合用戶需求與產(chǎn)品研發(fā)，實現(xiàn)供需兩端創(chuàng)新協(xié)同。例如，海爾通過全球范圍內(nèi)征集研發(fā)方案，小米通過互聯(lián)網(wǎng)平臺匯聚用戶意見和建議指導(dǎo)產(chǎn)品服務(wù)完善方向。

（3）四眾模式的核心是平臺模式

四眾模式的核心是通過互聯(lián)網(wǎng)平臺集聚海量資源和用戶，那什么是平臺？從載體上來說，互聯(lián)網(wǎng)平臺表現(xiàn)為一個網(wǎng)站，但網(wǎng)站的背后體現(xiàn)的是個性化的服務(wù)，完善的規(guī)則體系、多樣化的功能和海量用戶之間的互動。平臺的核心特征是，只為交易雙方提供服務(wù)，不直接參與買賣，其特點在于它可以成為一個生態(tài)圈的“土壤”。例如，豬八戒網(wǎng)是全國最大的文化創(chuàng)意和在線服務(wù)交易平臺，其商業(yè)模式主要是通過免傭金模式聚集海量用戶和企業(yè)，依托海量數(shù)據(jù)，將設(shè)計和生產(chǎn)打通，為平臺企業(yè)提供知識產(chǎn)權(quán)保護服務(wù)，打造創(chuàng)意研發(fā)、產(chǎn)權(quán)保護、生產(chǎn)制造、營銷推廣為一體的大生態(tài)圈，延伸產(chǎn)業(yè)鏈商業(yè)價值。

3　四眾平臺模式帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)

四眾支撐平臺為市場供需雙方提供了建立關(guān)系鏈接和信息流通的低成本解決方案，“平臺+第三方”已成為行業(yè)通用商業(yè)組織模式和“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展的核心樞紐節(jié)點。商業(yè)組織平臺化在快速聚集和影響用戶行為的同時，也給政府監(jiān)管帶來極大挑戰(zhàn)。

（1）平臺管理規(guī)范缺失

四眾創(chuàng)新發(fā)展多集中在交通出行、旅游、電子商務(wù)等生活服務(wù)領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域競爭充分，門檻低，從業(yè)機構(gòu)的服務(wù)標準、服務(wù)質(zhì)量、售后保障能力等參差不齊。目前，對平臺企業(yè)的法律責(zé)任尚未明確，如果平臺企業(yè)缺乏完善的管理規(guī)范，很容易導(dǎo)致用戶體驗差及服務(wù)維權(quán)難等問題。以餐飲配送為例，由于各在線外賣平臺的品控能力不一，可能隱藏商家證照不全、食品安全風(fēng)險等。2014年11月，某企業(yè)因?qū)ζ脚_上的外賣商家審核不嚴，被杭州市市場監(jiān)管局行政處罰2.8萬元。

（2）行業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)標準體系不健全

目前，四眾平臺發(fā)展涉及制造、金融、交通等各行各業(yè)，也包括研發(fā)創(chuàng)意、制造運維等各個環(huán)節(jié)，其產(chǎn)生的新產(chǎn)品和服務(wù)眾多，缺乏相應(yīng)的標準體系。此外，由于其在生產(chǎn)主體、生產(chǎn)流程、組織模式等方面完全突破了原有產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)流程，原有的行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)標準體系很難完全適應(yīng)平臺模式的發(fā)展。例如，以P2P旅游為例，其業(yè)務(wù)核心是以目的地“當(dāng)?shù)厝恕睘橛慰吞峁┫鄳?yīng)的服務(wù)，這就存在“當(dāng)?shù)厝恕钡膹臉I(yè)資質(zhì)審核以及出現(xiàn)權(quán)益糾紛或安全問題時的責(zé)任界定問題。再以上門服務(wù)為例，由于服務(wù)地點由雙方約定，使得雙方主體都存在財產(chǎn)和人身安全隱患，一旦出現(xiàn)糾紛就面臨平臺和第三方的責(zé)任界定不清問題。

（3）平臺企業(yè)網(wǎng)絡(luò)和信息安全意識不強

四眾平臺企業(yè)集聚了資源和用戶，核心是集聚了海量數(shù)據(jù)，包括平臺商業(yè)數(shù)據(jù)、企業(yè)交易數(shù)據(jù)、用戶個人數(shù)據(jù)等，甚至可能是涉及國家經(jīng)濟安全的相關(guān)數(shù)據(jù)。平臺企業(yè)已成為信息經(jīng)濟社會的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施資源，如果平臺企業(yè)沒有相應(yīng)的技術(shù)安全建設(shè)能力，一旦遭到外部攻擊，將帶來無法想像的災(zāi)難。近年來，涉及零售、旅游等領(lǐng)域的典型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)紛紛發(fā)生信息泄露事件，足以說明我國互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)網(wǎng)絡(luò)信息安全建設(shè)體系的脆弱。

（4）平臺企業(yè)風(fēng)險防控能力有待加強

受資本市場驅(qū)動，近年來各互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)市場競爭的核心往往聚焦于用戶的快速擴張，導(dǎo)致針對供需雙方的大規(guī)模補貼成為平臺企業(yè)的主要競爭策略?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺企業(yè)即使取得了巨大規(guī)模的市場份額，也仍然沒有清晰的盈利模式?？紤]到四眾模式涉及大量從業(yè)機構(gòu)和用戶，平臺企業(yè)應(yīng)具備一定的風(fēng)控能力。例如，在眾籌領(lǐng)域，存在平臺發(fā)展良莠不齊，潛在的資金欺詐等風(fēng)險不容忽視。截止2015年上半年，國內(nèi)累計上線的互聯(lián)網(wǎng)眾籌平臺超過190家，其中至少35家已倒閉或無運營跡象，11家發(fā)生業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，二者合計占平臺總數(shù)的23%。

4　平臺內(nèi)生治理和行業(yè)自律理念將推動社會治理創(chuàng)新

四眾最大的特點在于“受眾廣、資產(chǎn)輕、創(chuàng)新快”，也即政府監(jiān)管部門將面臨海量的從業(yè)機構(gòu)和用戶，以及不斷迭代的新業(yè)態(tài)和新模式。如果仍然以傳統(tǒng)的政府監(jiān)管理念，有限的監(jiān)管資源和監(jiān)管手段必然難以適應(yīng)四眾模式發(fā)展，也必將限制四眾的發(fā)展。因此，必須塑造環(huán)境，加快完善治理結(jié)構(gòu)，改變傳統(tǒng)由以政府為核心的管理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)等市場主體的作用，強調(diào)行業(yè)自律、企業(yè)參與、消費者意識提高等，形成由社會各類主體共同參與的治理結(jié)構(gòu)。

（1）強化平臺企業(yè)內(nèi)生治理作用

毫無疑問，四眾平臺企業(yè)聚集大量從業(yè)機構(gòu)與用戶，是各類市場組織形態(tài)的核心節(jié)點，應(yīng)成為政府監(jiān)管的抓手和幫手。借助天然的商業(yè)模式和技術(shù)優(yōu)勢，平臺企業(yè)具備對其生態(tài)圈內(nèi)從業(yè)機構(gòu)和用戶的管理能力，而這種能力是監(jiān)管機構(gòu)所不具備的。由于平臺企業(yè)的目標是實現(xiàn)商業(yè)價值，不可能承擔(dān)無限責(zé)任，但可以發(fā)揮其內(nèi)生治理作用。例如，打車軟件平臺企業(yè)通過后臺數(shù)據(jù)完全可以做到對司機進行稅收管理和安全管理；電商平臺企業(yè)能快速、高頻、精準獲取平臺內(nèi)買賣用戶行為數(shù)據(jù)，通過大數(shù)據(jù)等手段對平臺內(nèi)個體行為進行事中動態(tài)監(jiān)管。

因此，應(yīng)充分利用平臺積累的消費者評價數(shù)據(jù)與現(xiàn)有政府管理效果對接來促進管理創(chuàng)新。

●明確平臺企業(yè)的法律地位和準入條件，規(guī)范其在事前管理、內(nèi)容管理、平臺規(guī)則等方面應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。

●鼓勵平臺企業(yè)加強事中監(jiān)測手段建設(shè)和企業(yè)誠信體系建設(shè)，政府通過購買服務(wù)，實現(xiàn)主動發(fā)現(xiàn)和技術(shù)取證功能，提高監(jiān)管能力。

●大力推進公共信息資源開放共享，并與企業(yè)業(yè)務(wù)管理平臺對接，提升企業(yè)治理效果。

（2）積極塑造自律發(fā)展機制

四眾模式的核心是平臺，平臺模式的本質(zhì)是生態(tài)，對應(yīng)的平臺管理的模式必然是生態(tài)圈內(nèi)多元主體的合作治理。社會多元化治理，不同于傳統(tǒng)的以政府管理為主的模式，還包括行業(yè)自律、企業(yè)自治、消費者意識提高等諸多方面。其中，企業(yè)自治不在于承擔(dān)政府職能進行相應(yīng)管理，而在于發(fā)揮市場競爭的力量，不斷提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，加強自治、自律和自覺。此外，行業(yè)組織等社會第三方力量可以幫助企業(yè)建立更為完善、客觀、全面的市場信用評價體系，與政府監(jiān)管形成有效互動，也是充分發(fā)揮市場主導(dǎo)和政府引動雙重作用的合力。

因此，還應(yīng)強化行業(yè)自律，推動建立行業(yè)標準，規(guī)范市場服務(wù)，逐步形成企業(yè)誠信體系，加強社會監(jiān)督。

●充分發(fā)揮行業(yè)自律機制在四眾從業(yè)機構(gòu)市場行為和保護行業(yè)合法權(quán)益等方面的積極作用。

●推動行業(yè)組織制定各類產(chǎn)品和服務(wù)標準，推動企業(yè)間的業(yè)務(wù)交流和信息共享。

●完善行業(yè)糾紛解決和協(xié)調(diào)機制，鼓勵第三方以及用戶參與平臺治理。

●構(gòu)建在線爭議解決、現(xiàn)場接待受理、第三方調(diào)解以及仲裁、訴訟等多元化糾紛解決機制。

2015-10-20）