我國林業(yè)碳匯存在的障礙及法律對策

陳 娟 麗

（西北政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院,西安,710063）

我國林業(yè)碳匯存在的障礙及法律對策

陳 娟 麗

（西北政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院,西安,710063）

我國林業(yè)碳匯通過CDM項目和國內(nèi)自愿性碳匯項目及交易來實現(xiàn)。我國自愿性林業(yè)碳匯項目發(fā)展勢頭較好,但全球整體林業(yè)碳匯發(fā)展放緩。我國林業(yè)碳匯存在較多障礙:法律規(guī)范層級低、與碳交易市場銜接不暢、與林權(quán)改革不協(xié)調(diào)以及與生態(tài)補償相混淆。根本原因是國際氣候談判趨勢不明朗和林業(yè)碳匯之物權(quán)理論基礎(chǔ)薄弱。我國應(yīng)盡快明晰林業(yè)碳匯權(quán)利的準(zhǔn)物權(quán)性質(zhì),強化碳匯造林的林權(quán)基礎(chǔ),以及制定專門法規(guī)應(yīng)對上述問題。

林業(yè)碳匯;準(zhǔn)物權(quán);林權(quán);生態(tài)補償

引 言

林業(yè)碳匯是通過實施造林、再造林和森林管理、減少毀林等林業(yè)活動,提升森林吸收和儲存二氧化碳的能力。它是因《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的國際談判進(jìn)展并不順利而產(chǎn)生的。由于各國間的利益博弈,特別是發(fā)達(dá)國家不愿意向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓有關(guān)環(huán)保技術(shù),林業(yè)碳匯被認(rèn)為是一種以更少的成本和更低的技術(shù)含量即可進(jìn)行的減排交易機制,同時被認(rèn)為是緩解談判僵局的新行動開始被各國推崇。

一、全球及我國林業(yè)碳匯發(fā)展現(xiàn)狀

目前林業(yè)碳匯通過三類項目及其交易來實現(xiàn):《京都議定書》下清潔發(fā)展機制（Clean Development Mechanism, CDM）造林再造林項目,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的減少毀林和森林退化導(dǎo)致的排放（Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation,REDD+,其中“+”代表增加的碳匯）項目,以及各國內(nèi)碳交易市場下的自愿性林業(yè)碳匯項目。其中以清潔發(fā)展機制林業(yè)碳匯項目為主,截止2014年12月,全球CDM項目數(shù)量共8 973個,其中林業(yè)碳匯項目已注冊55個,僅占到0.6%。林業(yè)碳匯項目數(shù)量上,印度居首位達(dá)9項,烏干達(dá)和哥倫比亞各7項,中國和肯尼亞各5項,我國占到全球總項數(shù)的10%[1]?？傮w上看,印度、烏干達(dá)、哥倫比亞近三年表現(xiàn)為加速發(fā)展;其他非洲國家項目數(shù)量逐年增多,發(fā)展勢頭不減;我國雖為首個開發(fā)林業(yè)碳匯CDM項目的國家,但近三年發(fā)展十分緩慢,相較于其他類型CDM項目,我國林業(yè)碳匯CDM項目仍有很大差距。以REDD+為載體的碳匯項目主要集中在拉丁美洲的發(fā)展中國家,這些國家原始森林和熱帶雨林的資源覆蓋率較高,更有利于開展森林資源的防止退化和毀壞的國際法律機制,目前實施的情況喜憂參半,在給當(dāng)?shù)鼐用駧砭蜆I(yè)機會和額外收入的同時,卻因為碳匯林生長的限制剝奪了一部分土地資源所有權(quán)者的利益,甚至巴拿馬和墨西哥的土著居民和農(nóng)村社區(qū)極度反對該機制,因為土地產(chǎn)權(quán)和碳匯權(quán)益劃分不明確,利益分配不合理[2];國內(nèi)碳匯市場交易下的林業(yè)碳匯產(chǎn)品的交易,即為國內(nèi)碳交易市場注入新的交易內(nèi)容,還為國內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)開辟了新的途徑。

中國林業(yè)碳匯項目均為造林、再造林,包括CDM項目和中國碳匯基金會支持下的自愿性碳匯造林項目兩種,目前還未開展REDD+的活動。目前中國的林業(yè)碳匯CDM項目數(shù)量為世界首位,包括已經(jīng)簽發(fā)、已注冊和已批準(zhǔn)的項目共計5項。中國廣西珠江流域碳匯造林CDM項目是世界上首個林業(yè)碳匯CDM項目,該項目已經(jīng)得到國際清潔發(fā)展機制委員會簽發(fā)的核證減排量,取得了良好的綜合效果和寶貴的項目實施經(jīng)驗[3]。國內(nèi)自愿林業(yè)碳匯項目在中國碳匯基金會的支持下得到了較快發(fā)展,中國綠色碳匯基金會目前在浙江、廣東、山西、北京等地下設(shè)15個碳匯專項基金會,對自愿開展碳匯造林、森林經(jīng)營、森林保護(hù)的活動給予資金資助,提供相應(yīng)的基礎(chǔ)培訓(xùn)。這些林業(yè)碳匯項目實施完成后得到的碳匯吸收量（中國核證減排量,Chinese Certified Emission Reduction,縮寫CCER,）經(jīng)過認(rèn)證即可進(jìn)入國內(nèi)碳交易市場向公眾出售。

林業(yè)碳匯的開展涉及到眾多不同性質(zhì)的主體,包括行政管理部門、項目實施和購買碳匯的私有主體,在CDM類別下還要涉及國際組織,且項目一般運行周期較長,程序復(fù)雜,因此,碳匯造林項目必須有可供遵循的法律法規(guī)等規(guī)范性文件來制約各方行為。林業(yè)碳匯CDM項目的國際法淵源:2001年波恩協(xié)議的《關(guān)于土地使用、土地使用的變化和林業(yè)的決定》,之后的《CDM下的造林再造林碳匯項目模式和程序》及其附件、《關(guān)于CDM下簡化的小規(guī)模造林再造林碳匯項目模式和程序的決定》及其附件等。除此之外,國內(nèi)為了更好地實施林業(yè)碳匯CDM項目,2005年10月國家發(fā)改委、科技部、外交部和財政部聯(lián)合發(fā)布了《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》（2011年8月修正）,國家林業(yè)局作為林業(yè)碳匯工作的主要負(fù)責(zé)機構(gòu),于2006年12月發(fā)布了《關(guān)于開展清潔發(fā)展機制下造林再造林碳匯項目的指導(dǎo)意見》,為了推動國內(nèi)源于中國綠色碳基金的自愿性林業(yè)碳匯項目發(fā)展于2010年1月頒布了《中國綠色碳基金管理暫行辦法》《中國綠色碳基金碳匯項目管理暫行辦法》,于2010年7月進(jìn)一步發(fā)布技術(shù)性規(guī)范《碳匯造林技術(shù)規(guī)定（試行）》《碳匯造林檢查驗收辦法（試行）》。一系列規(guī)范性文件給我國林業(yè)碳匯活動的開展規(guī)范了運行規(guī)則。林業(yè)碳對森林生態(tài)系統(tǒng)平衡、生物多樣性保護(hù)、當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶就業(yè)機會增加和收入提高,都有著十分重要的作用,林業(yè)碳匯在生態(tài)文明建設(shè)中的地位不容忽視。

二、我國林業(yè)碳匯存在的問題

林業(yè)碳匯是利用森林資源應(yīng)對氣候變化的減排機制,森林資源在中國為國家所有和特別規(guī)定下集體所有,這樣的權(quán)屬規(guī)定,使得林業(yè)碳匯在中國的開展必然涉及國內(nèi)有關(guān)森林資源的政策及其協(xié)調(diào)問題。林業(yè)碳匯產(chǎn)生于近十年間,是國際法的全新產(chǎn)物,發(fā)展初期難免遭遇國內(nèi)法律或政策之沖突。中國林業(yè)碳匯項目雖然數(shù)量上位居全球第一,但增速緩慢,還有一些碳匯項目有價無市,處境十分尷尬。我國林業(yè)碳匯存在以下障礙亟待解決。

（一）林業(yè)碳匯的專門法律依據(jù)少層級低

我國政府早在《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》和《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》兩個文件中,明確提出將林業(yè)作為減緩和適應(yīng)氣候變化的重點領(lǐng)域。我國已出臺的規(guī)范性文件,如《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》《關(guān)于開展清潔發(fā)展機制下造林再造林碳匯項目的指導(dǎo)意見》《中國綠色碳基金暫行管理辦法》《中國綠色碳基金碳匯項目管理暫行辦法》等,亦致力于建立相關(guān)的運行規(guī)則。《國家林業(yè)局關(guān)于推進(jìn)林業(yè)碳匯交易工作的指導(dǎo)意見》是2014年4月29日由國家林業(yè)局最新發(fā)布的關(guān)于我國林業(yè)碳匯的國家規(guī)范性文件,于6月1日至2017年5月31生效,表明我國對林業(yè)碳匯活動的進(jìn)一步重視。已有的規(guī)則從其制定單位來看,主要是發(fā)改委、國家林業(yè)局,他們都不是正式的立法機關(guān),這些規(guī)范僅是部門規(guī)章,制定的規(guī)范層級較低,不具備有效的法律約束力?！吨腥A人民共和國森林法》雖為人大制定,但由于制定修改的時間均在林業(yè)碳匯產(chǎn)生之前,并未涉及林業(yè)碳匯,僅從保護(hù)森林生態(tài)的角度鼓勵植樹造林。

（二）林業(yè)碳匯與碳交易市場的銜接不順暢

林業(yè)碳匯實施的最終目標(biāo)是將碳匯產(chǎn)品推向碳交易市場進(jìn)行有效的交易,實現(xiàn)經(jīng)濟價值。國內(nèi)林業(yè)碳匯活動開展之初,各相關(guān)領(lǐng)域熱情高漲,由于其較其他類別CDM項目的開發(fā)成本低技術(shù)含量也低,曾一度被碳市場看好[4]。但近況表明,CDM碳匯項目和國內(nèi)自愿性碳匯項目并沒有獲得大規(guī)模開發(fā)和高數(shù)額交易,很多原本有意合作和購買的國外買家因為國際碳匯局勢不穩(wěn)定而持觀望態(tài)度,國內(nèi)買家對這種新型碳產(chǎn)品的持久性也表示質(zhì)疑,林業(yè)碳匯產(chǎn)品有行無市[5]。不過我國國內(nèi)自愿性碳匯造林項目及碳匯產(chǎn)品的發(fā)展相對較快,一方面與國內(nèi)自設(shè)減排目標(biāo)的壓力有關(guān),另一方面將外銷轉(zhuǎn)為內(nèi)需的模式可能是未來碳交易市場構(gòu)建的主要導(dǎo)向,林業(yè)碳匯的發(fā)展與國內(nèi)自愿性碳交易市場銜接不順暢是亟待解決的問題。《國家林業(yè)局關(guān)于推進(jìn)林業(yè)碳匯交易工作的指導(dǎo)意見》提出的原則之一就是“重點探索推進(jìn)碳排放權(quán)交易下的林業(yè)碳匯交易的原則”,充分說明林業(yè)碳匯和碳交易市場銜接仍有待精準(zhǔn)規(guī)則的建構(gòu)。

（三）與林權(quán)改革的不協(xié)調(diào)

林業(yè)碳匯必須依賴于森林資源的存在和生長。根據(jù)我國《物權(quán)法》規(guī)定,森林資源屬于國家所有和集體所有,因此我國森林資源并不存在私有一說。為了加快林業(yè)的發(fā)展步伐,我國從2008年開始嘗試林權(quán)改革,到目前為止用了約5年的時間已在全國范圍基本完成了“明晰產(chǎn)權(quán)”的確權(quán)到戶階段,發(fā)展林下經(jīng)濟,全面推進(jìn)生態(tài)林業(yè)和民生林業(yè)建設(shè)[6]。同時將在“放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)和保障收益權(quán)”三個方面逐步推進(jìn)。在這樣的林權(quán)制度下,國內(nèi)開展林業(yè)碳匯活動必須首先厘清并協(xié)調(diào)好與林權(quán)改革之間的關(guān)系,特別是在林業(yè)碳匯產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)歸屬、碳匯利益分配、碳匯流轉(zhuǎn)方式等問題上,要能確保既不影響碳匯林業(yè)的發(fā)展,又能促進(jìn)林權(quán)改革的加速。相較于林權(quán)改革,林業(yè)碳匯是新生事物,關(guān)于上述問題目前還未形成權(quán)威的有法律說服力的規(guī)則,囿于碳匯CDM項目和自愿性項目數(shù)量有限,各個林業(yè)碳匯項目交易協(xié)定表現(xiàn)出明顯的個性化內(nèi)容,只要不違反林業(yè)碳匯CDM項目基本規(guī)則和法律的基本原則,不與具體項目的載體——碳匯林的林權(quán)制度沖突,滿足交易方的意愿即獲各方認(rèn)可。長此以往,林業(yè)碳匯權(quán)屬和利益劃界不清必致權(quán)責(zé)不清、利益分配混亂,林業(yè)碳匯發(fā)展將嚴(yán)重受阻。

（四）與生態(tài)補償制度的混淆

林業(yè)碳匯為應(yīng)對氣候變化而生,因此從生態(tài)環(huán)境角度看,林業(yè)碳匯更多地具備了公益的屬性,這和我國退耕還林還草及生態(tài)林補償制度有著異曲同工之妙。生態(tài)補償制度是通過宏觀調(diào)控的手段對自然資源產(chǎn)生的生態(tài)價值做出應(yīng)有的補償,該制度源于經(jīng)濟學(xué)的外部性理論[7]。林業(yè)資源本身具備雙重價值——經(jīng)濟價值和生態(tài)價值,經(jīng)濟價值通過交易等方式實現(xiàn),是一種極強的私權(quán)利實現(xiàn);生態(tài)價值則通過維護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)來實現(xiàn),表現(xiàn)為資源當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)受益和資源周邊地區(qū)的生態(tài)受益,更多的是一種公共環(huán)境利益的實現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境問題出現(xiàn)后,人們發(fā)現(xiàn)森林資源的生態(tài)價值所帶來的生態(tài)受益比經(jīng)濟價值受益的時間更長范圍更廣。在維護(hù)森林生態(tài)價值之時,原本通過森林的經(jīng)濟價值維持生計的林農(nóng)就沒有了生活來源,于是生態(tài)補償制度誕生。生態(tài)林補償制度是生態(tài)受益者向付出勞動維護(hù)生態(tài)平衡者做出經(jīng)濟補償?shù)闹贫?一方面肯定了森林資源生態(tài)效益的正外部性的有價,另一方面補償為維護(hù)森林生態(tài)付出勞動的農(nóng)民,以維持基本生活水平。但經(jīng)過多年的生態(tài)補償理論研究和實踐,仍舊存在補償標(biāo)準(zhǔn)過低、補償范圍過窄、各地補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題[8]。林業(yè)碳匯出現(xiàn)后,因其外在表現(xiàn)是維持森林生態(tài)并由務(wù)林者獲取經(jīng)濟收益,因此一些學(xué)者認(rèn)為是生態(tài)補償制度的補充[9],期待大力推廣之以增加生態(tài)務(wù)農(nóng)者的收入來源。筆者認(rèn)為,生態(tài)補償制度和林業(yè)碳匯是兩個各自獨立的制度體系:首先從產(chǎn)生機理來看,生態(tài)補償栽種的生態(tài)林只要正常生長即發(fā)揮生態(tài)功效,補償?shù)氖瞧胀ㄉ鷳B(tài)林包含的涵養(yǎng)水源、水土保持、凈化空氣等功能;而林業(yè)碳匯要想產(chǎn)生產(chǎn)品并進(jìn)行交易就必須讓采用符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)方法（稱為“方法學(xué)”）,并設(shè)定林木正常生長的基準(zhǔn)線,在基準(zhǔn)線外通過方法學(xué)獲得碳匯（碳吸收量）,符合“額外性”——CDM項目減排量基于基準(zhǔn)線的額外性,技術(shù)轉(zhuǎn)讓和資金支持應(yīng)區(qū)別于公共來源的額外性——要求才能被核證注冊及進(jìn)行碳匯交易。其次從理論依據(jù)來看,生態(tài)補償源于經(jīng)濟學(xué)的外部性理論,林業(yè)碳匯則源于應(yīng)對氣候變化的國際法規(guī)范。兩者應(yīng)當(dāng)相互疊加而不是相互補充。不能因為其中一種制度功能發(fā)揮較好,就完全依賴該制度而忽視另外一個,甚至被取代。兩者不論理論依據(jù)還是制度規(guī)范都不能融合。

三、我國林業(yè)碳匯發(fā)展桎梏之成因

（一）氣候變化國際談判走勢不明朗

林業(yè)碳匯源于全球氣候變化談判對清潔發(fā)展機制的規(guī)定。《京都議定書》清潔發(fā)展機制是京都減排三機制中唯一能在《公約》附件一國家和非附件一國家之間進(jìn)行的機制,目的是幫助非附件一國家（發(fā)展中國家和不發(fā)達(dá)國家）實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),抵減附件一國家在《議定書》附件B所列的減排目標(biāo)。該機制的設(shè)立充分體現(xiàn)了國際環(huán)境法“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”,充分體現(xiàn)了實質(zhì)公平。清潔發(fā)展機制的實施對不同性質(zhì)的國家來說,體現(xiàn)的權(quán)利性質(zhì)是不同的。附件一國家實施清潔發(fā)展機制需要向非附件一國家轉(zhuǎn)讓環(huán)境友好技術(shù)和提供資金支持,在法律上更多地體現(xiàn)為技術(shù)的知識產(chǎn)權(quán)和資金的所有權(quán)等“私權(quán)”;而非附件一國家通過清潔發(fā)展機制實施能獲得額外的資金和技術(shù),最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo),則體現(xiàn)出國際法上的“發(fā)展權(quán)”[10]?！毒┒甲h定書》的談判經(jīng)歷了幾多波折,從2007年的巴厘路線圖的“四個輪子”的談判成果,到2009年哥本哈根辜負(fù)眾望沒有按照“巴厘路線圖”的時間安排談判出《京都議定書》第二承諾期的具體承諾,再到2012年德國波恩雖然制定了《京都議定書》2013-2020年的第二承諾期,但并未談判出明確的減排目標(biāo)。更讓各國失望的是,加拿大、日本、澳大利亞等原本附件一國家拒絕參加第二承諾期。近年來氣候變化國際談判越來越像一出鬧劇,不愿承擔(dān)強制減排責(zé)任的附件一國家試圖用其他國際機制來替代京都議定書,推翻自己曾經(jīng)的承諾;或在資金和技術(shù)上找出種種借口不切實執(zhí)行,讓迫切需要國際援助的氣候變化受害國大失所望。同時附件一國家還提出應(yīng)當(dāng)讓非附件一國家承擔(dān)減排責(zé)任作為前提,認(rèn)為很多發(fā)展中大國不能僅單純地進(jìn)行自愿性減排,應(yīng)當(dāng)受到一定的國際法律約束,才有繼續(xù)談判的可能。因此京都機制的未來很不明朗,很有可能被中止或替代,包括中國在內(nèi)的很多發(fā)展中國家很可能會面對強制減排的責(zé)任。另一邊,《氣候變化框架公約》下的談判提出了綠色氣候基金和損害賠償機制均有取代CDM的趨勢;2014年6月23日召開的首屆聯(lián)合國環(huán)境大會呼吁關(guān)注綠色經(jīng)濟和關(guān)注2015年之后的環(huán)境保護(hù)和發(fā)展,從原本58個理事會國家的大會上升到所有會員國大會,聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署大有被各國認(rèn)可為全球環(huán)境權(quán)威的趨勢[11],CDM被替代的可能性更加明顯。

（二）全民的林業(yè)碳匯認(rèn)知有待提高

林業(yè)碳匯CDM項目因其高度的專業(yè)性和程序規(guī)則的國際性,一般民眾很少有機會接觸這一新鮮事物,國內(nèi)能夠接觸到林業(yè)碳匯的僅限于參與項目造林管護(hù)的林農(nóng),這些林農(nóng)對專業(yè)知識一無所知,只知道參與項目會有額外的經(jīng)濟收益。項目實施前很多農(nóng)民迫切要求進(jìn)行專業(yè)知識的培訓(xùn)[12]。中國綠色碳匯基金會2010年成立之后,在國內(nèi)開展自愿性的碳匯造林項目,以及國內(nèi)自愿性碳交易市場的逐步構(gòu)建,民眾才開始對碳匯造林有了初步的認(rèn)知。一些地方政府部門將林業(yè)碳匯和《關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運動的決議》《國務(wù)院關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運動的實施辦法》規(guī)定的“男十一歲至六十歲,女十一歲至五十五歲,除喪失勞動能力者外,我國公民每年3～5棵植樹”的義務(wù)相結(jié)合,鼓勵大家捐資購買碳匯來抵減植樹義務(wù)[13],加大林業(yè)碳匯的宣傳力度,走進(jìn)社區(qū)、充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺等方式,讓廣大市民特別是容易接受新事物的青少年了解碳匯并付諸行動。但上述方式影響的群體十分有限。碳匯包含的復(fù)雜專業(yè)知識,與碳交易市場的緊密聯(lián)系,即便是本身做宣傳推廣的工作人員也需要一定基礎(chǔ)知識和時間來掌握,更何談?wù)块T工作人員在短期內(nèi)能夠全然接受這一可能存在風(fēng)險的機制。總體上看,林業(yè)碳匯僅在部分人群中處于知道的層面,對其能夠進(jìn)入碳匯二級市場買賣、怎么買賣、有何風(fēng)險等問題知之甚少,是影響全民對碳匯了解和接受的重要因素。

（三）林業(yè)碳匯相關(guān)的物權(quán)法基礎(chǔ)薄弱

林業(yè)碳匯活動產(chǎn)生的碳吸收量經(jīng)過核證簽發(fā),便成為碳交易市場上可供交易的產(chǎn)品。要保證碳匯交易市場的規(guī)范平穩(wěn),就必須構(gòu)建好交易產(chǎn)品之物權(quán)基礎(chǔ)。經(jīng)過核證的林業(yè)碳匯的碳吸收量因其本身源于《京都議定書》等一系列國際法律文件,在國內(nèi)法中還沒有專門性的物權(quán)法律規(guī)定對其進(jìn)行準(zhǔn)確的法律定位,因此碳吸收量到底屬于自然資源、虛擬之物、林木之孳息、經(jīng)營林木之收益,還是其他特殊權(quán)利客體類型的問題,仍是物權(quán)法學(xué)者們討論的內(nèi)容。已有學(xué)者對林業(yè)碳匯權(quán)利客體做出了研究結(jié)論,認(rèn)為林業(yè)碳匯活動產(chǎn)生的碳吸收量是一種資源性的物權(quán)客體,林業(yè)碳匯的相關(guān)權(quán)利具有準(zhǔn)物權(quán)屬性[14]。目前對碳匯的法律屬性仍舊停留在理論研究層面,即便不久的將來會被確認(rèn)為準(zhǔn)物權(quán),參考目前《物權(quán)法》對準(zhǔn)物權(quán)——礦業(yè)權(quán)、取水權(quán)、漁業(yè)權(quán)、狩獵權(quán)的模糊性規(guī)定[15]12,不難得出未來仍舊需要對林業(yè)碳匯做出專門性的詳細(xì)規(guī)定的結(jié)論。碳匯物權(quán)的基礎(chǔ)不牢,是引發(fā)碳匯權(quán)利和其相關(guān)的林權(quán)之間發(fā)生利益邊界不清的根源。民法上物之取得有兩個途徑:法定和合同之約定。我國《物權(quán)法》《森林法》等相關(guān)法律中都沒有明確對林業(yè)碳匯產(chǎn)生的碳減排量的所屬作出規(guī)定,因此就出現(xiàn)了不同碳匯項目產(chǎn)生碳匯產(chǎn)品最終的歸屬不同主體的情形。盡管在《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》第三十六條之規(guī)定明確了收益歸國家和項目實施機構(gòu)所有,但實踐中仍出現(xiàn)各種不同的歸屬方式。廣西珠江流域碳匯造林CDM項目和北京市順義區(qū)碳匯造林項目,在“碳匯產(chǎn)品”歸屬及其利益享受方面結(jié)果就不盡相同:廣西珠江流域造林CDM項目最終獲得的核證減排量歸屬按照林權(quán)歸屬為準(zhǔn),國有林權(quán)的林木生長獲得的核證碳匯吸收量則歸國有林場及其職工、參與CDM項目開發(fā)運行的企業(yè)共同所有;集體林權(quán)下的林業(yè)碳匯項目最終獲利為集體和項目實施方共同所有[12]。順義項目文件卻清楚地寫明“項目產(chǎn)生的核證減排量歸項目業(yè)主（北京天虹信誠園林綠化有限公司）所有[16]”,而集體林權(quán)的林農(nóng)僅僅獲得的是務(wù)林的勞動所得。碳匯項目實踐中不同的利益分配方式反映出我國林業(yè)碳匯法律規(guī)定的不完善,國內(nèi)自愿碳匯市場的規(guī)定和國際規(guī)則不接軌,碳匯權(quán)利客體之歸屬完全依賴約定,與物權(quán)法定原則不符,碳匯市場根基不牢。

四、促進(jìn)我國林業(yè)碳匯發(fā)展的法律對策

林業(yè)碳匯的發(fā)展要依賴積極的國際氣候談判、林業(yè)科學(xué)、碳匯計量技術(shù)、森林經(jīng)理和政策法規(guī)等多方面的努力,特別是法律法規(guī)作為最有效的活動準(zhǔn)則,要及時將其他領(lǐng)域的成果用規(guī)范文件的形式確定下來,用法律強制力保障林業(yè)碳匯及其碳匯市場的穩(wěn)健發(fā)展。

（一）堅持“共區(qū)原則”積極靈活應(yīng)對國際氣候談判

國際氣候談判對源于清潔發(fā)展機制的林業(yè)碳匯影響將是巨大的。談判僵持不下的根本原因就是要求私權(quán)私益的無償轉(zhuǎn)讓使發(fā)達(dá)國家難以接受,而發(fā)展中國家和不發(fā)達(dá)國家集團卻一味地在強調(diào)共區(qū)原則、公共利益和發(fā)展權(quán)并堅持要求無償獲得技術(shù)和資金。談判就是博弈,博弈背后充斥著各種政治、經(jīng)濟利益訴求。要達(dá)到利益衡平就得各方妥協(xié),這將是一個艱難的過程。目前我國已經(jīng)是全球第一大溫室氣體排放國[17],作為接受資金和技術(shù)的國家,我們首先應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識到“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”中有區(qū)別的責(zé)任并不代表發(fā)展中國家“沒有責(zé)任”,而是在自身能力范圍內(nèi)盡可能地承擔(dān)自愿性的減排責(zé)任。在這一點上我國展現(xiàn)出了負(fù)責(zé)任的大國姿態(tài),定下了“到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%～45%”的目標(biāo)[18],開始在國內(nèi)建立自愿性碳交易市場,設(shè)立低碳試點城市,積極開發(fā)國內(nèi)自愿性林業(yè)碳匯項目,甚至開始考慮對國內(nèi)排放上限值作出規(guī)定[19]。其次我們?nèi)詰?yīng)當(dāng)堅持享有發(fā)展權(quán),強調(diào)實質(zhì)公平,堅持附件一國家承擔(dān)因歷史排放造成的強制性減排義務(wù),并向發(fā)展中國家提供額外的環(huán)境友好技術(shù)和額外的資金來應(yīng)對氣候變化,這一點或許需制定更有效的國際技術(shù)和資金轉(zhuǎn)讓機制及其遵約機制才能真正實現(xiàn)。再次我國是林業(yè)碳匯大國,國際社會通用的碳匯計量標(biāo)準(zhǔn)不能完全滿足我們的需求,國內(nèi)自行研發(fā)碳匯計量方法和核證標(biāo)準(zhǔn),如竹子碳匯造林方法學(xué)[20]和“熊貓標(biāo)準(zhǔn)”[21]等,應(yīng)當(dāng)成為主力軍并在國際談判中力推其成為國際化之標(biāo)準(zhǔn)。

（二）推動林業(yè)碳匯權(quán)利之準(zhǔn)物權(quán)進(jìn)路

林業(yè)碳匯必須在合理的法律規(guī)范下才能得到有效的保護(hù)。根據(jù)林業(yè)碳匯權(quán)利及其客體的特點,我國推動林業(yè)碳匯權(quán)利發(fā)展為準(zhǔn)物權(quán)的進(jìn)路是最可取的,法學(xué)界應(yīng)當(dāng)不遺余力對以下林業(yè)碳匯相關(guān)物權(quán)問題做好研究。首先,確認(rèn)碳吸收量是自然資源,符合物權(quán)客體之特定性、獨立性特征,可以作為物權(quán)之客體,享受自然資源準(zhǔn)物權(quán)。其次,林業(yè)碳匯準(zhǔn)物權(quán)的物之取得應(yīng)當(dāng)法定,符合物權(quán)法定原則,在《物權(quán)法》沒有吸收林業(yè)碳匯相關(guān)權(quán)利前,以及還未出臺專門的林業(yè)碳匯法律規(guī)定前,可以采取公權(quán)力認(rèn)可,并采用合意約定碳匯客體物權(quán)之歸屬。再次,林業(yè)碳匯權(quán)利應(yīng)當(dāng)是獨立的,不與林權(quán)相交叉。要明確林業(yè)碳匯利益邊界,當(dāng)碳匯產(chǎn)品投入碳交易市場時,可以完全與林權(quán)相脫離,不論林地使用權(quán)、林木經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)之歸屬,只要碳匯產(chǎn)品是經(jīng)核證簽發(fā),就可以作為商品在碳市場獨立流轉(zhuǎn)。第四,碳匯權(quán)利和礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)、取水權(quán)、狩獵權(quán)等準(zhǔn)物權(quán)一樣,其產(chǎn)生離不開土地資源,必須依附于土地物權(quán);更離不開森林資源,必須依賴于林權(quán)。這就要求在物權(quán)理論上對林業(yè)碳匯物權(quán)和土地物權(quán)、林權(quán)作出明確的區(qū)分。最后,林業(yè)碳匯權(quán)利及利益救濟途徑要及時跟進(jìn)。明確碳匯之權(quán)利歸屬和獨立性的最終目的就是為了確保碳匯權(quán)利不受公權(quán)力干擾,不受其他私權(quán)利侵犯。一旦受到其他權(quán)力/權(quán)利的影響則會失去設(shè)立林業(yè)碳匯權(quán)利之初衷,為此有必要對碳匯權(quán)利的糾紛調(diào)解、仲裁、訴訟等程序性法律問題進(jìn)行深入研究。

（三）強化碳匯造林的林權(quán)基礎(chǔ)

林權(quán)包含著非常多的下位階權(quán)利[15]43:林地使用權(quán)、林地承包經(jīng)營權(quán)、林地經(jīng)營收益權(quán)等,在明確區(qū)分的基礎(chǔ)上合理構(gòu)建出森林資源上的橫向、縱向多角度切割的多元化多視角模式[15]44的物權(quán),在實施碳匯造林和森林管理之前,強化林業(yè)碳匯的林權(quán)基礎(chǔ),讓森林資源權(quán)利豐富立體起來,才是符合當(dāng)下復(fù)雜的社會需求、提高森林資源利用率的最佳進(jìn)路,保障碳匯造林過程和碳匯交易過程的平穩(wěn)進(jìn)行。首先是林地使用權(quán)[22]70、83,涉及林地是否可以獲得授權(quán)進(jìn)行碳匯造林作業(yè)。林地使用權(quán)是公民、法人或其他組織依法對國家或集體所有的林地進(jìn)行開發(fā)管理和利用,并獲得收益的權(quán)利[22]70。權(quán)利人享有對林地占有、使用和收益的權(quán)利,以及一定范圍的處分權(quán),屬于用益物權(quán)。我國林權(quán)改革第一步“明晰產(chǎn)權(quán)”為碳匯造林打下了堅實的基礎(chǔ)。頒發(fā)林權(quán)證明晰了林地使用權(quán),有利于碳匯造林潛在的開發(fā)者獲得明晰的授權(quán)在林地上開發(fā)碳匯項目。其次是林木經(jīng)營權(quán),即碳匯林歸誰經(jīng)營的問題,其中當(dāng)然包含承包經(jīng)營活動。林木經(jīng)營權(quán)是公民、法人或其他組織對國家或其他主題所有的林木進(jìn)行經(jīng)營管理并取得收益的權(quán)利,包括對林木孳息,如采果、采脂、種子培育之取得,以及林木的采伐、管護(hù)、出租、抵押或折價入股等[22]76。該權(quán)利根據(jù)法定或合意確定權(quán)屬,該權(quán)利指向的對象包括活林木,和已經(jīng)砍伐的已具備碳儲功能但需要管控碳泄漏問題的林木立方。林木經(jīng)營權(quán)的確權(quán)有利于在碳匯項目實施期間,對碳匯林本身的采伐、管護(hù)等人為活動的管控。林木經(jīng)營權(quán)重在強調(diào)每一個單株林木,確權(quán)后能更有效防止碳匯林木的破壞性采伐,保證碳匯項目正常運行。再次是森林經(jīng)營權(quán),它是源于森林資源所有權(quán)的一種他物權(quán)形式,是公民、法人或其他組織依法取得的對特定范圍森林整體占有、使用和收益的權(quán)利。具體表現(xiàn)為林下、林中、林上資源的采集權(quán),植物新品種的培育權(quán),森林景觀利用權(quán)等[22]80。森林經(jīng)營權(quán)重在強調(diào)特定范圍的森林整體,確權(quán)后有利于潛在的森林管理碳匯項目的開發(fā),即對已經(jīng)存在的森林資源,特別是生態(tài)價值高的原始森林資源生態(tài)功能的管護(hù),以達(dá)到增匯之目的。南美洲正在試點的REDD+機制即為此種碳匯項目。最后是上述林權(quán)的流轉(zhuǎn)制度設(shè)計,要重點注意對碳匯林地、林木在項目的正常運行期間內(nèi)的可能會對項目造成破壞的行為進(jìn)行制度措施的限制。

（四）制定專門的法律法規(guī)

筆者并不建議在《物權(quán)法》中添加林業(yè)碳匯權(quán)利的細(xì)致內(nèi)容,這些準(zhǔn)物權(quán)有其特殊性,即便是同屬準(zhǔn)物權(quán)范疇的礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)、取水權(quán)、狩獵權(quán)等準(zhǔn)物權(quán)也都各有各的獨立特征。最好的途徑是制定專門的林業(yè)碳匯法律,可以先從行政法規(guī)入手出臺《林業(yè)碳匯管理條例》,從林業(yè)碳匯項目開發(fā)實施到碳匯核證簽發(fā),再到碳匯產(chǎn)品進(jìn)市交易的每一個環(huán)節(jié),盡量做到利益歸屬、利益分配、利益主體、利益邊界的明確細(xì)致,保障碳匯交易健康平穩(wěn)。雖然林業(yè)碳匯的開發(fā)成本和管理成本均高于工業(yè)CDM項目減排,但其生態(tài)效益卻遠(yuǎn)高于工業(yè)減排。因此有必要通過專門立法對林業(yè)碳匯活動加以支持與推動。為了讓國內(nèi)林業(yè)碳匯項目更好的和國際接軌,對國內(nèi)林業(yè)碳匯項目可以作出規(guī)定,引導(dǎo)其參照CDM單邊項目的標(biāo)準(zhǔn)去實施,同時對碳匯交易的一級市場和二級市場分別加以規(guī)范,避免碳匯價格波動過大。待林業(yè)碳匯在我國大范圍開展活動,碳匯具備碳交易市場的較高認(rèn)可度時,考慮提升林業(yè)碳匯專門法律之位階,也可考慮對《森林法》進(jìn)行修改來滿足需求。另外,有關(guān)林業(yè)資源的生態(tài)補償法律規(guī)范,需注意區(qū)別與林業(yè)碳匯的不同性質(zhì),法律體系應(yīng)各自獨立;林業(yè)碳匯交易的有關(guān)規(guī)則的制定需注意與我國現(xiàn)正進(jìn)行試點的碳排交易及其《溫室氣體的自愿減排交易管理辦法》的銜接。

[1] 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》官方網(wǎng)站[EB/OL].http://cdm.unfccc.int/Projects/projsearch.html.

[2] Forestry Programmes Bogged Down in Latin America[EB/OL]. http://www.ipsnews.net/2013/05/forestry-programmes-bogged-down-in-latin-america/.

[3] 李怒云,王春峰,陳述圖.簡論國際碳和中國林業(yè)碳匯交易市場[J].2008（9）:9-12.

[4] 鐘志敏.碳交易市場現(xiàn)曙光 林業(yè)碳匯或破僵局[N].中國證券報,2011-11-21（A13）.

[5] 浙江林業(yè)碳匯遭遇“零交易” 林業(yè)部門積極研究對策[EB/OL]. [2013-03-15].http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2013/03/15/019211700.shtml.

[6] 汪偉. 我國集體林改確權(quán)基本完成深化改革仍需推進(jìn)[N].中國信息報,2012-09-27（2）.

[7] 薩繆爾森,諾德豪斯.經(jīng)濟學(xué)[M].北京:華夏出版社,1999:263.

[8] 陳娟麗,張炳淳. 關(guān)于建立我國西部生態(tài)林補償制度的思考[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2007（2）:97-99.

[9] 吳萍,呂東鋒,陳世偉.集體林權(quán)改革后的生態(tài)補償制度的完善[J].江西社會科學(xué),2012（12）:145-149.

[10] 朱炎生.發(fā)展權(quán)概念探析[J].政治學(xué)研究,2001（1）:33-41.

[11] 首屆聯(lián)合國環(huán)境大會開幕.聯(lián)合國新聞網(wǎng)[EB/OL]. [2014-07-01].http://www.un.org/chinese/News/story.asp?NewsID=22079.

[12] 廣西世界銀行貸款《廣西綜合林業(yè)發(fā)展和保護(hù)項目》生物碳基金人工造林子項目的工作匯報資料[EB/OL].[2014-08-02].http://www.fcarbonsinks.gov.cn/.

[13] 全市“購買碳匯履行植樹義務(wù)”啟動儀式在朝陽公園舉行[EB/OL].[2013-03-25].中關(guān)村綠色碳匯研究院網(wǎng)站,http://www.cigc.org.cn/wydt/2013/0325/124.html.

[14] 林旭霞,林業(yè)碳匯權(quán)利客體研究[J].中國法學(xué),2013（2）:71-82.

[15] 崔建遠(yuǎn).準(zhǔn)物權(quán)研究[M].2版.北京:法律出版社,2012.

[16] 順義區(qū)碳匯造林一期項目文件[EB/OL].[2014-05-09].中國清潔發(fā)展機制網(wǎng), http://cdm.ccchina.gov.cn/archiver/cdmcn/UpFile/Files/Default/20140509165008189133.pdf.

[17] 中國承認(rèn)已是全球第一大溫室氣體排放國[EB/OL]. [2010-11-23].http://cn.reuters.com/article/CNEnvNews/idCNCHINA-3388820101123?pageNumber=1&virtualBrandChannel=0&sp=true.

[18] 國務(wù)院.2020年單位GDP二氧化碳排放降40%至45%[EB/OL].[2009-11-27].http://finance.people.com.cn/GB/10461522.html.

[19] 解振華.中國碳排放上限尚無時間表[EB/OL].[2014-06-07].中國碳排放交易網(wǎng),http://www.tanpaifang.com/tanguihua/2014/0607/33265.html.

[20] 國家林業(yè)局:我國首個竹子碳匯造林方法學(xué)頒布實施[EB/OL].[2012-12-03].中央政府門戶網(wǎng)站,http://www.gov.cn/gzdt/2012-12/03/content-2281189.htm.

[21] 熊貓標(biāo)準(zhǔn)是什么？[EB/OL].[2011-10-19].熊貓標(biāo)準(zhǔn)官方網(wǎng)站，http://www.pandastandard.org/index-cn.html.

[22] 張冬梅. 物權(quán)體系中的林權(quán)制度研究[M].北京:法律出版社,2012:70-83.

Obstacles Existing in China’s Forestry Carbon Sequestration and Legal Countermeasures

CHEN Juan-li

（SchoolofEconomicLaw,NorthwestUniversityofPoliticsandLaw,Xi’an710063,China）

China’s forestry carbon sequestration is achieved through CDM and domestic voluntary carbon sequestration projects and their transactions. Voluntary forestry carbon sequestration project development momentum in China is good, but the overall global forestry carbon sequestration has slowed down. There are many obstacles for China’s forestry carbon sinks: low level of legal norms, poor convergence with the carbon trading market, uncoordinated with reform of forest rights, and confused with ecological compensation. The root cause is uncertain international climate negotiations, and the theory foundation is weak of property rights in forestry carbon sequestration. China should clarify the property of forestry carbon sequestration rights as quasi-property rights as soon as possible, and strengthen the basis of forest rights of carbon sequestration afforestation, as well as special legislation to deal with these issues.

forestry carbon sequestration; quasi-property rights; forest rights; ecological compensation

2014-11-20

國家社會科學(xué)基金項目（13CFX098）；陜西省科學(xué)技術(shù)研究與發(fā)展計劃項目（2015KRM110）;陜西省教育廳2015年人文社會科學(xué)研究計劃項目

陳娟麗（1982-）,女,西北政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院講師,法學(xué)博士,主要研究方向為環(huán)保法、國際環(huán)境法。

D996.9

A

1009-9107（2015）05-0154-07