建立農(nóng)村環(huán)境ADR非訴訟機制探索

陳 兵

（吉林大學 法學院,長春 130012）

建立農(nóng)村環(huán)境ADR非訴訟機制探索

陳 兵

（吉林大學 法學院,長春 130012）

隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的縱深推進,在大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟推動農(nóng)業(yè)工業(yè)化的同時,爆發(fā)式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增長、規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營以及聚集型的農(nóng)村生活場域的出現(xiàn)等,造成了農(nóng)村環(huán)境污染的日益惡化,農(nóng)村環(huán)境糾紛也隨之頻發(fā),并顯現(xiàn)出與城市環(huán)境糾紛不同的特點。現(xiàn)行的以訴訟為主的糾紛解決機制在解決農(nóng)村環(huán)境糾紛上較為乏力。為此,有必要通過構建新的非訴訟機制——環(huán)境ADR解決農(nóng)村環(huán)境糾紛,以維護廣大農(nóng)村地區(qū)社會關系的和諧穩(wěn)定,切實保障農(nóng)村底層居民的環(huán)境權益的實現(xiàn)。

農(nóng)村環(huán)境污染;農(nóng)村環(huán)境糾紛;環(huán)境訴訟;環(huán)境ADR；非訴訟機制

一、問題提出

伴隨我國改革開放30多年來經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,工業(yè)現(xiàn)代化和競爭國際化引發(fā)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和現(xiàn)代城鎮(zhèn)化進程的提速,致使我國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化,各類經(jīng)濟發(fā)展形式和生產(chǎn)經(jīng)營活動在廣大農(nóng)村地區(qū)得以迅速發(fā)展。與此同時,各種環(huán)境污染也正日益侵蝕和損害著廣大農(nóng)村居民的生產(chǎn)和生活環(huán)境,使其生命健康和財產(chǎn)安全受到嚴重威脅,其中頻發(fā)的農(nóng)村環(huán)境糾紛嚴重影響了農(nóng)村社區(qū)的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟增長。然而,現(xiàn)階段農(nóng)村環(huán)境糾紛頻發(fā)的根源并不在農(nóng)村自身,而是在大力發(fā)展農(nóng)業(yè)工業(yè)化、推進城鎮(zhèn)化過程中,就農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明之間出現(xiàn)的激烈碰撞所產(chǎn)生的問題沒有給予足夠重視,未給予及時消解所致。簡言之,即我國高速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展,在帶來無限發(fā)展機遇的同時,也不可避免地對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了負面影響,而這種影響正由于所謂的環(huán)境保護的“城市中心主義”轉移至我國廣大的農(nóng)村地區(qū),致使農(nóng)村環(huán)境污染越發(fā)嚴重,侵害了廣大農(nóng)民的權益。因此,這種農(nóng)村環(huán)境污染亦可稱之為轉移型農(nóng)村環(huán)境污染,數(shù)量龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所引發(fā)的農(nóng)村環(huán)境污染大致可歸入此類型。需要強調(diào)的是,筆者將要討論的農(nóng)村環(huán)境糾紛除了上述類型引發(fā)的糾紛外,還包括基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和農(nóng)村居民日常生活所引發(fā)的環(huán)境糾紛,可分別描述為生產(chǎn)型污染和生活型污染[1]。

從世界范圍內(nèi)各國或地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的歷史經(jīng)驗看,在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、聚合化、工業(yè)化發(fā)展道路時,不可避免地會對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響,當下要做的并不是徹底根治基于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶來的環(huán)境問題——其不可能完全消除,而是要將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展帶來的對生態(tài)環(huán)境之危害降到最低,使之可控,即對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型環(huán)境污染引發(fā)的問題可控,使致害者與受害者間的環(huán)境糾紛得以有效化解,既促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展,亦保證農(nóng)村環(huán)境的安全。與此同時,由于我國長期以來存在的城鄉(xiāng)社會二元結構形態(tài),環(huán)境治理的重點和中心一直放在城市,尤其是那些超大型城市、特大型城市、大城市及其周邊,對廣大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境污染問題沒有給予足夠重視,尤其是對那些看似簡單的日常生活污染更是未能配套行之有效的環(huán)境治理設施和監(jiān)督機制,致使農(nóng)村環(huán)境污染,尤其是生活型環(huán)境污染基本處于無人治理的放任狀態(tài)。由此,導致了目前未能在我國農(nóng)村地區(qū)形成有效的治理方案和具體措施,更談不上建立合理的具有實踐操作性的環(huán)境糾紛化解機制。

事實上,在我國農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境糾紛中,環(huán)境污染的受害者往往是處于弱勢地位的農(nóng)村居民,其實體性環(huán)境權利和程序性權利常常受到侵害[2]。正是由于這種實體性和程序性權利無法得到及時有效的救濟,更加劇了農(nóng)村環(huán)境糾紛化解的復雜性和高難度,也由此進一步惡化了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境——因無法有效激發(fā)農(nóng)村居民參與當?shù)丨h(huán)境保護的積極性和有效性,這種忽視或無視農(nóng)民“天然在場”的特性在農(nóng)村環(huán)境保護中的基礎性作用的認識和做法,不利于農(nóng)村環(huán)境糾紛的解決和農(nóng)村環(huán)境污染的治理[3],亟待采取有效措施予以解決。在“有損害就有救濟”的法治社會里,如何化解農(nóng)村環(huán)境糾紛成為農(nóng)村環(huán)境治理的關鍵,對于實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)村環(huán)境安全的平衡,構建農(nóng)村環(huán)境治理的法治路徑具有重大的理論意義與現(xiàn)實價值。

二、訴訟在解決我國農(nóng)村環(huán)境糾紛時明顯乏力

訴訟是目前大多數(shù)國家和地區(qū)解決環(huán)境糾紛的主要方式,作為公力救濟取代私力救濟的選擇,訴訟可以使得各類糾紛在平等、公正、有序、安全的環(huán)境下得以解決。然而,由于我國環(huán)境糾紛解決機制是在以重視城市環(huán)境治理為中心,忽略或無視廣大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境保護的情勢下建立起來的,其運行重心是以解決因工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的城市環(huán)境糾紛為主,尚未對農(nóng)村環(huán)境糾紛給予應有的足夠關注,進而導致目前以訴訟為主的糾紛化解機制在應對農(nóng)村環(huán)境糾紛爆炸式增長時明顯乏力。據(jù)不完全統(tǒng)計,在農(nóng)村發(fā)生的各類糾紛中,只有不到12%的事件最終選擇了訴訟,且多是在和解或調(diào)解無效的前提下[4]。中國政法大學污染受害者法律援助中心提供的數(shù)據(jù)顯示,在該中心代理的環(huán)境侵權訴訟中,原告的勝訴率僅為20%,且勝訴后的賠償也很難得到執(zhí)行[5]。為此,當我們選擇以訴訟作為農(nóng)村環(huán)境糾紛的主要方式并評估其價值時,不可避免地會受到農(nóng)村糾紛與環(huán)境糾紛雙重特征的影響,即將訴訟機制放置于農(nóng)村社區(qū)考察時,兩者之間的現(xiàn)實沖突與融合可能成為了關注的焦點。

（一）訴訟方式對抗性強暫不利于農(nóng)村地區(qū)糾紛及時有效的解決

西方語境下法治的最佳社會環(huán)境是“陌生人社會”,因此此類法治在西方國家更容易發(fā)揮作用,通過訴訟方式解決社會矛盾糾紛的社會效果比那些存在厭訟觀念的國家更加明顯[6]。作為一種重要的糾紛解決方式,訴訟無疑是現(xiàn)代社會最有效、最可靠的選擇,但是從實踐效果看,訴訟方式暫不適宜當前我國農(nóng)村地區(qū)大多數(shù)糾紛的解決。雖然經(jīng)過三十多年的改革開放,我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化,但是這種變化更多體現(xiàn)在經(jīng)濟意義上,就社會心理和組織結構而言,大部分農(nóng)村地區(qū)仍保留著極其濃厚的鄉(xiāng)土氣息,仍是一個以血緣親情為紐帶的“熟人社會”,這在客觀上導致了以訴訟——這種對抗性較強的方式去解決農(nóng)村糾紛的困難?！笆烊松鐣迸c“陌生人社會”明顯不同的一點,即是當事人除了要求結果的公正外,往往還有更多其他的價值訴求。譬如,在糾紛解決后,希望恢復原有的人情關系,這就造成了廣大農(nóng)村居民在很多情況下,不愿意選擇“對簿公堂”的方式來解決糾紛的心理。

（二）訴訟主體不明導致立案難

農(nóng)村環(huán)境糾紛是一種新型的糾紛,類型多樣,涉及的利益主體多元,特別是由轉移型污染和生產(chǎn)型污染引發(fā)的環(huán)境糾紛,污染者往往與當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府存在諸多利益“勾聯(lián)”,加之受害者眾多,稍有不慎容易引發(fā)群體性事件,更為重要的是,目前我國民事訴訟法上尚未對大規(guī)模的環(huán)境侵權事件之原告主體資格做出明確規(guī)定*雖然,2013年實施的新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”被理論界和實務界認為確立了我國的公益訴訟制度,但是,該規(guī)定并沒有確定公民個人的訴訟主體資格,就個人提起此類訴訟言,還是需要遵循普通民事訴訟原告資格的規(guī)定,即需提供直接證據(jù)證明其與所提起的訴訟爭議有直接利害關系,如此來看,加上環(huán)境損害取證責任的困難,致使很多情況下,由個人提起的環(huán)境侵權訴訟非常少,其主體資格認定十分困難。,如此,司法機關囿于現(xiàn)有法律規(guī)定的不明確,防止群體性事件發(fā)生以及維護社會穩(wěn)定等因素的考慮,往往不愿意受理此類環(huán)境訴訟。因此,導致了長期以來,農(nóng)村環(huán)境糾紛的受害方是否對某一環(huán)境侵害者而言,具有原告資格一直是農(nóng)村環(huán)境司法中的難題,使得大量的農(nóng)村環(huán)境糾紛被阻擋在訴訟大門之外,難以立案。盡管在剛剛結束的黨的十八大四中全會上,中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確規(guī)定“改革法院案件受理制度,變立案審查制為立案登記制,對于人民法院依法應當受理的案件,做到有案必立,有訴必理,保障當事人訴權。”[7]但是,目前我國正處于經(jīng)濟社會改革的關鍵期,改革步入深水區(qū),進入攻堅階段，各類社會矛盾頻發(fā),尤其是農(nóng)村地區(qū)群體性事件多發(fā),且事件所涉及因素紛繁復雜,其中環(huán)境糾紛是其典型代表,人民法院如何做到“有案必立,有訴必理”仍是一個有待實踐檢驗的難題。

（三）訴訟運行成本畸高農(nóng)村居民負擔難

普通民事訴訟一審審限可為六個月,加上二審,有時可能啟動再審程序,加在一起甚或持續(xù)好幾年,在這一過程中所付出的時間成本和機會成本難以估量,尤其是對普通的農(nóng)村居民維權者而言,更是“不可承受之重”。“遲到的正義非正義”,即便最后原告勝訴,仍需經(jīng)過執(zhí)行程序,執(zhí)行難一直是困擾我國司法公信力的關鍵難點之一*執(zhí)行難問題是影響我國當前司法公信力的核心問題之一,也是建立法治國家、法治政府、法治社會,樹立法律信仰的關鍵點,法律要被信仰,則法律應該有實效,如何實現(xiàn)法律的效力,其司法裁判的執(zhí)行首當其沖。故,在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確指出：切實解決執(zhí)行難,制定強制執(zhí)行法,規(guī)范查封、扣押、凍結、處理涉案財物的司法程序。加快建立失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、威懾和懲戒法律制度。依法保障勝訴當事人及時實現(xiàn)權益。由是觀之,將此類問題寫入十八大四中全會報告,作為重點問題,著力解決,可以看出該問題在我國現(xiàn)階段的普遍性與困難度。。此外,農(nóng)村環(huán)境糾紛由于受到涉案當事人通常較多、取證困難、侵害結果難以評估等因素的影響,如果原告選擇訴訟方式解決糾紛,很可能陷入久拖不決的困局,其產(chǎn)生的后果,大致如下兩方面:其一,在這一訴訟過程中,環(huán)境污染危害的潛在性和長期性會逐漸加劇農(nóng)村居民的健康損害和財產(chǎn)損失;其二,農(nóng)村環(huán)境糾紛久拖不決會增加原告由此而付出的時間、精力、人力、財力等成本。

譬如,以農(nóng)村地區(qū)水污染引發(fā)的糾紛為例,若得不到及時化解,致害方不采取有效治污手段消除污染危害,受害方繼續(xù)引水灌溉,如此輕則導致農(nóng)產(chǎn)品收成減少,重則致使土壤喪失生產(chǎn)能力,使大片農(nóng)田變?yōu)榛牡?徹底毀壞農(nóng)村居民賴以生存的“命根”。與此同時,水污染還會直接危害農(nóng)村居民的身體健康。近年來,不少農(nóng)村地區(qū)疾病多發(fā),尤其是社群型癌癥疾病的爆發(fā),不得不說與環(huán)境污染密切相關。在這類環(huán)境糾紛中,被告企業(yè)大可派代表參與訴訟,并不直接影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營,然而,相對于作為原告的普通農(nóng)村居民而言,其在一年之中要忙著播種、收割、銷售等,時間、精力、人力、財力等成本根本消耗不起?！安门惺且环N很奢侈的糾紛解決方式,故欲讓所有的民事糾紛都通過裁判來解決的想法是不現(xiàn)實的”[8],這一點在農(nóng)村環(huán)境糾紛上體現(xiàn)的尤為真實。

綜上,現(xiàn)行的以訴訟作為解決農(nóng)村環(huán)境糾紛的主要方式的糾紛解決機制,由于其較強的對抗性、對環(huán)境糾紛訴訟主體規(guī)定的不明確以及訴訟過程的復雜和高成本等現(xiàn)狀,致使其暫不適宜農(nóng)村社會現(xiàn)實,不利于農(nóng)村居民人情社交關系的維系,難以滿足農(nóng)村環(huán)境糾紛爆炸式增長的需要,在解決農(nóng)村環(huán)境糾紛上明顯乏力。

三、建立我國農(nóng)村環(huán)境ADR機制的現(xiàn)實基礎

為了及時有效解決日益增多的農(nóng)村環(huán)境糾紛,推進環(huán)境正義,實現(xiàn)生態(tài)良好、生活富裕的新農(nóng)村建設目標,有必要建立一套既能補足訴訟機制缺陷,又能與農(nóng)村環(huán)境糾紛特點相契合的替代性糾紛解決機制（Alternative Dispute Resolution,以下簡稱ADR）。ADR起源于美國,最初主要用于解決勞動爭議,現(xiàn)已成為世界各國普遍適用的訴訟以外的糾紛解決方式。同時,美國也是最早將ADR運用到環(huán)境糾紛解決中的國家,譬如,“斯諾卡爾米河流”和“風暴國王山脈和哈得孫河”案等,即是成功運用ADR的經(jīng)典案例。事實上,在西方發(fā)達國家中,ADR在環(huán)境糾紛領域業(yè)已得到廣泛應用,并取得了很好的成效,通過對社會關系進行二次調(diào)整,來實現(xiàn)矯正的環(huán)境正義[9]。 這對改善我國在農(nóng)村環(huán)境糾紛解決領域主要依憑訴訟機制而實施效果不佳的困局具有十分重要的實踐價值。因此,有必要在借鑒其他國家成功經(jīng)驗的基礎上,探析環(huán)境ADR在解決我國農(nóng)村環(huán)境糾紛上的現(xiàn)實基礎,以此為據(jù)構建適合我國特殊國情的農(nóng)村環(huán)境ADR機制。

（一）農(nóng)村環(huán)境糾紛發(fā)生的熟人社會影響

當下我國農(nóng)村社會依然是一個鄉(xiāng)土氣息濃厚的“熟人社會”,農(nóng)村環(huán)境糾紛中的污染者,不論是當?shù)氐拿駹I企業(yè)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),抑或農(nóng)村居民個人,都是本村或鄰村的熟人。因此,即使發(fā)生了環(huán)境糾紛,鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親之間亦希望能夠維持原有的親情鄰里關系。在這類社群中,居民之間大部分有著血緣親情關系,彼此有著千絲萬縷的聯(lián)系。在低頭不見抬頭見的“熟人社會”里,少有人愿意撕破臉面,打碎人情去訴諸法庭。此外,受傳統(tǒng)法律文化的影響,“無訟”“厭訟”“息訟”等訴訟文化和觀念對廣大農(nóng)村社群及其成員影響深遠,在今天,糾紛發(fā)生后仍有很多人不愿直接發(fā)生沖突,避免傷了和氣,希望采取非對抗性的協(xié)商、調(diào)解等方式來尋求糾紛的解決?？梢哉f,到目前為止,很多農(nóng)村居民仍抱持這樣一種觀念:惹上官司是件極其麻煩的事情,能私了還是私了,寧愿吃點虧,也希望能“大事化小,小事化無”?；诖?對抗性的訴訟不符合農(nóng)村實際,難以及時有效解決農(nóng)村環(huán)境糾紛,而ADR這種以注重妥協(xié)而非強化對抗性,注重事后效果而非事前考察的糾紛化解機制,在解決農(nóng)村環(huán)境糾紛過程中,更能滿足爭議各方的心理訴求,推動糾紛解決。

（二）農(nóng)村環(huán)境糾紛處理的多元價值考量

農(nóng)村環(huán)境糾紛中的污染者對農(nóng)村環(huán)境的雙重影響,使得糾紛雙方難以“對薄公堂”。農(nóng)村地區(qū)常常與貧困二字捆綁,農(nóng)村地區(qū)對經(jīng)濟發(fā)展的主觀欲求和客觀需求較城市地區(qū)更為強烈[10]。對有些農(nóng)村居民來說往往具有雙重身份,既是環(huán)境污染行為的利益驅動者,又是環(huán)境污染后的實際受害者。民營企業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在污染農(nóng)村環(huán)境的同時,客觀上也增加了當?shù)剞r(nóng)村居民的收入,迎來了他們農(nóng)畜作業(yè)之外的職業(yè)生涯“第二春”。特別是對那些土地大部分被政府征收了的農(nóng)村居民來說,為民營企業(yè)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作成為其主要的經(jīng)濟來源,“自己”如何反對“自己”。這類糾紛雙方間對立而又統(tǒng)一的矛盾關系,更是加劇了選擇訴訟解決糾紛的難度。一項“村民對中小企業(yè)的看法”的問卷調(diào)查顯示,只有24.9%的認為,它們污染了我們的村莊,表示反對[11],并且這24.9%的農(nóng)村居民也不見得主動采取行動,更多的人采取的是一種“睜一只眼閉一只眼”,搭便車的心態(tài),尤其是那些受到污染者“恩惠”并缺乏環(huán)境保護意識的農(nóng)村居民。但是,如果換一種糾紛解決方式,轉化糾紛處理的心態(tài),弱化對抗性,強調(diào)妥協(xié)性與合作性,可能更有利于矛盾的及時解決。因此,環(huán)境ADR的適用,無論是協(xié)商、調(diào)解、仲裁,還是第三方裁決,以雙方合意為基礎,既能在一定程度上避免糾紛雙方的針鋒相對,在給予受害者適當經(jīng)濟補償?shù)耐瑫r,又能兼顧致害方的利益的階段化實現(xiàn),從妥協(xié)、合作、共贏的多元價值層面去化解農(nóng)村環(huán)境糾紛。

（三）農(nóng)村環(huán)境糾紛認定的專業(yè)技術運用

高速發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學技術在提高農(nóng)村居民生活水平的同時,也帶來了日益突出的農(nóng)村環(huán)境污染。無論是發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)的轉移型污染、生產(chǎn)型污染,亦或日常生活環(huán)境下出現(xiàn)的生活型污染,在環(huán)境糾紛的處理過程中都需要專業(yè)性較強的環(huán)境知識和技術作為支撐,而大多數(shù)普通農(nóng)村居民都缺少環(huán)境保護與治理方面的專業(yè)知識,往往出現(xiàn)舉證不能的情形。譬如,我國《侵權責任法》第六十六條明確規(guī)定:“因污染環(huán)境發(fā)生糾紛,污染者應當就法律規(guī)定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任?！痹撘?guī)定表明環(huán)境污染責任證明制度施行的是“舉證責任倒置”,但是,就損害事實的存在,并沒有予以規(guī)定,根據(jù)“誰主張、誰舉證”的一般訴訟原則,原告仍需證明環(huán)境污染造成的損害存在,這就給司法實踐中農(nóng)村居民舉證環(huán)境污染造成直接損害造成了困難——環(huán)境損害的認定往往需要專業(yè)知識輔助,普通農(nóng)村居民很難具備。此外,我國目前大多數(shù)法官的知識結構主要是人文社會科學,具備環(huán)境、資源等自然科學知識背景的法官為數(shù)較少。因而,法官在處理環(huán)境案件上也存在知識儲備不足的缺陷,這必然對其判斷案情、采信證據(jù)產(chǎn)生不利影響[12]。 針對環(huán)境訴訟過程中可能存在的前述弊端,不斷發(fā)展的環(huán)境ADR在形式上具有多樣性,參與人員具有多元性,這就決定了其在環(huán)境糾紛解決中能吸收兼具環(huán)境專業(yè)和司法背景的人士參與糾紛解決,客觀上有利于促進糾紛及時有效的解決。

四、我國農(nóng)村環(huán)境ADR機制的運作構想

伴隨農(nóng)村環(huán)境污染狀況的日益惡化,其類型越來越多樣化、復雜化,由此引發(fā)的糾紛亦越來越難處理,通過一般環(huán)境侵權訴訟和環(huán)境公益訴訟來解決糾紛時,已明顯感到乏力,無法有效兼顧公平與效率。因此,亟需針對農(nóng)村環(huán)境糾紛的特點,建立便捷、高效的替代性糾紛解決機制，在提高糾紛解決效率的同時,保障糾紛解決的終局效果。通過環(huán)境ADR機制的建立,實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的良效與長效,減少訴訟對農(nóng)村社群所尊崇的“鄉(xiāng)土人情”理念的沖擊,更好達成糾紛化解的終局性,實現(xiàn)公平與效率的平衡,法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

（一）農(nóng)村環(huán)境ADR推進的基礎在于農(nóng)村環(huán)境自治能力的建設

環(huán)境ADR的功能在于促進社會自治與社會合作,是現(xiàn)代社會尋求以和諧方式解決糾紛的一種重要方式[13]。 基于我國農(nóng)村環(huán)境糾紛的特點以及農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀,筆者認為無論是選擇仲裁、協(xié)商、調(diào)解抑或第三方裁決,農(nóng)村環(huán)境ADR推進的基礎都在于對農(nóng)村環(huán)境自治組織及廣大農(nóng)村居民環(huán)境自治能力的建設。在我國,農(nóng)村社群及其成員雖然為數(shù)眾多,但是個體性強,呈現(xiàn)較大的差異性和離散性,期望以其個體成員的身份參與環(huán)境糾紛解決的效果甚微?！笆欠侵灰蚨嚅_口,煩惱皆由強出頭”是我國傳統(tǒng)的處世哲學,這句話用在描述我國農(nóng)村環(huán)境糾紛的解決上十分恰當。

農(nóng)村環(huán)境糾紛的解決是一項帶有明顯公益性和社會性的事業(yè),與每一位農(nóng)村社群成員利益攸關,但又不是非你不可,這就導致很多農(nóng)村居民在糾紛解決中遇到問題很容易退縮,難以在受害方中形成一種向心力或是凝聚力,甚或在內(nèi)部出現(xiàn)分歧,不利于糾紛的及時有效解決。要把村民廣泛組織起來進行社區(qū)治理,就必須按照村民的自愿和需要并在村民中發(fā)展各種形式的社區(qū)民間組織,使之成為聯(lián)接村級組織和廣大村民的載體和紐帶。但由于農(nóng)村自治組織——村委會自治職能比較弱化,難以擔負起農(nóng)村環(huán)境治理的大任,因此,農(nóng)村環(huán)境自治組織及其自治能力在農(nóng)村環(huán)境糾紛中的重要性就不言而喻了。正如有關學者指出:“要把村民廣泛組織起來進行社區(qū)治理,就必須按照村民的自愿和需要并在村民中發(fā)展各種形式的社區(qū)民間組織,使之成為聯(lián)接村級組織和廣大村民的載體和紐帶?！盵14]而農(nóng)村環(huán)境自治組織正是這種社區(qū)民間組織的一種,通過該自治組織的建立和能力培養(yǎng)可以及時發(fā)現(xiàn)本地區(qū)的環(huán)境問題,舉行形式多樣的自治會議,充分交流、通報各類環(huán)境信息,征求廣大居民意見,代表居民參與當?shù)丨h(huán)境糾紛的解決,使其切實成為當?shù)剞r(nóng)村居民在環(huán)境糾紛解決上的自治體。

更為重要的是,農(nóng)村居民是農(nóng)村環(huán)境糾紛中的重要主體,解決農(nóng)村環(huán)境糾紛絕不可能讓他們靠邊站。農(nóng)村環(huán)境自治能力建設,天然地包括對農(nóng)村居民能力的建設與培育,要充分積極發(fā)揮其積極性與主動性,激發(fā)其維權意識。具體而言,可由當?shù)鼗鶎咏M織——村委會牽頭邀請當?shù)赜型?、有能力的人成立環(huán)境自治組織,必要時可以采取選舉的方式讓農(nóng)村居民選出,能夠代表其行使環(huán)境權利的、有能力的其他居民作為小組成員。該小組設置一名組長,若干組員,組長負責召集成員進行小組會議,在必要時提議召開村民會議。該環(huán)境自治組織對內(nèi)負責本村村民的生活垃圾的處理問題,有權設置垃圾回收處理站等環(huán)境基礎設施;處理本村居民間日常環(huán)境糾紛的協(xié)商與調(diào)解,對外代表本村居民與環(huán)境糾紛的解決。

（二）農(nóng)村環(huán)境ADR推進的難點在于各個具體方式的有效實施

“法律的生命不在于邏輯,而在于經(jīng)驗”“法律的生命在于實施”這些著名的法治名言都指示我們在分析和評價農(nóng)村環(huán)境ADR機制的成效時,必須關注其實施,這也是影響我國農(nóng)村環(huán)境ADR機制推進的難點。依照主持ADR的主體屬性和運行方式,可將農(nóng)村環(huán)境ADR分為環(huán)境仲裁、環(huán)境裁決以及環(huán)境協(xié)商與調(diào)解,這也與我國現(xiàn)有的ADR資源相符。

1.環(huán)境仲裁。環(huán)境仲裁是指由環(huán)境仲裁機構根據(jù)環(huán)境糾紛當事人預先約定或者事后達成的仲裁協(xié)議或者仲裁條款,做出對雙方有利的裁決,雙方服從并且履行裁決內(nèi)容,從而解決彼此環(huán)境糾紛的程序[15]。 在我國,尚處在起步階段的環(huán)境仲裁,能否作為農(nóng)村環(huán)境糾紛的解決方式尚存在爭議。從實踐上看,全國各地少有將環(huán)境糾紛提交仲裁機構仲裁的案例。只是在2007年末,江蘇省東臺市在國內(nèi)首家設立環(huán)境仲裁庭后,成功解決一樁長達十余年的環(huán)境糾紛案,改變了環(huán)境保護部門多年來對環(huán)境糾紛解決的單一手段的局面[16]。實踐證明,環(huán)境仲裁有其優(yōu)勢——以當事人的合意為基礎,費用低,程序簡,且當事人可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)選擇仲裁庭的組成,有效避免了當事人對裁決的不信任。在借鑒東臺經(jīng)驗的基礎上,結合我國農(nóng)村環(huán)境糾紛的特殊性,可以對環(huán)境仲裁作出如下設計,以期有效解決農(nóng)村環(huán)境糾紛,推進農(nóng)村環(huán)境治理效果：

第一，依法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立常設的環(huán)境仲裁機構,聘請人民法院派出法庭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、縣環(huán)境保護局等機構的人員以私人身份加入環(huán)境仲裁機構,邀請社會公信人士、律師以及代表農(nóng)村居民環(huán)境權益的民選代表等,共同參與農(nóng)村環(huán)境糾紛的仲裁工作。這樣一來既能保證環(huán)境仲裁機構的多元性,又要體現(xiàn)環(huán)境仲裁的專業(yè)性,區(qū)別于行政機構和司法機構。

第二，遵循環(huán)境仲裁庭獨立審裁的原則,參照《中華人民共和國仲裁法》明確環(huán)境仲裁的受案范圍和仲裁程序。

第三，肯定環(huán)境仲裁“一裁終局”的效力,裁決作出后,除無效或者依法被撤銷外,對當事各方均產(chǎn)生約束力,確保環(huán)境仲裁的效力價值與效率價值。

第四，承認裁決書和調(diào)解書的法律效力,確保環(huán)境糾紛在仲裁后能得到有效解決。對無故違反有效仲裁文書的當事方,責令其承擔相應責任。

2.環(huán)境行政裁決。環(huán)境行政裁決是負責環(huán)境行政監(jiān)管事務的行政主體或法律授權的社會團體和組織根據(jù)法律法規(guī)的授權,對環(huán)境糾紛依申請進行審查,并在充分聽取涉案當事方陳述意見的基礎上做出裁決的行政確認行為,目的是解決因環(huán)境污染而產(chǎn)生的糾紛,有別于其依職權主動進行的調(diào)查、處理的行政處罰行為。行政主體或法律授權的社會團體和組織,一方面,擁有高素質的具備專業(yè)知識的調(diào)查人員,另一方面,擁有勘查、監(jiān)測、取樣化驗等取證設備。因此,在信息收集、判斷上具有明顯優(yōu)勢,使得糾紛解決的方案更加符合實際的訴求成為可能[17]。在這一過程中行政主體或法律授權的社會團體和組織均以中立第三方的身份來解決平等的爭議雙方因環(huán)境污染引發(fā)的糾紛,類似于日常交通事故責任認定與處理的行為,所作出的裁決屬當事方就民事責任劃分與承擔的一種專業(yè)認定。具體而言,農(nóng)村環(huán)境行政裁決有以下幾點需要明確和完善：

第一，裁決的啟動與展開。環(huán)境行政裁決在致害方和受害方因環(huán)境污染與治理發(fā)生糾紛時,任意一方當事人均可向環(huán)境行政主體或法律授權的社會團體和組織申請環(huán)境行政裁決,受理后由專業(yè)人士進行調(diào)查并公開聽證,并依法做出行政裁決確認書。這里可發(fā)現(xiàn),環(huán)境行政裁決與環(huán)境仲裁有著根本區(qū)別,后者必須雙方當事人達成合意方可展開。

第二，裁決的主體。2015年1月1日開始實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》*修訂后的《環(huán)境保護法》較以前的舊法,增加了23條,被稱為“史上最嚴厲”的環(huán)境保護法。相較舊法只用一條規(guī)定了各級人民政府應當加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護（舊法第二十條）而言,明顯增加了對城鄉(xiāng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)環(huán)境綜合治理的規(guī)定。譬如,新法第三十三條第一款規(guī)定了各級人民政府應當加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護,第二款規(guī)定了縣級、鄉(xiāng)級人民政府應當提高農(nóng)村環(huán)境保護公共服務水平,推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治。此外,第四十九條規(guī)定了各級人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關部門和機構應對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的環(huán)境污染及其防治承擔指導、監(jiān)督及管理,其第二款還規(guī)定了縣級人民政府負責組織農(nóng)村生活廢棄物的處置工作。第五十條還規(guī)定各級人民政府應當在財政預算中安排資金,支持農(nóng)村飲用水水源地保護、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村工礦污染治理等環(huán)境保護工作等,其力度大大加強。第十條規(guī)定“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門,對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。這里的縣級以上地方政府包括縣級人民政府,因此,建議縣級人民政府環(huán)境保護主管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置派出機構——基層環(huán)境保護所,授權其對農(nóng)村環(huán)境糾紛責任認定依法作出行政確認。與此同時,建議通過行政立法授權那些專業(yè)性強、公信力高的社會團體和組織依法作出準行政確認,一方面可以補足基層環(huán)境保護所在專業(yè)知識、人力物力上的不足；另一方面亦旨在嘗試將更多的公共服務社會化,營造社會公共服務競爭化的局面,切實推進農(nóng)村環(huán)境糾紛的多元化解決。

第三，裁決的效力。從立法旨意和法律實施看,環(huán)境行政裁決是應該具有法律效力的,至少是法律上的證明力,至于是否對當事方產(chǎn)生直接的法律約束力,這一點還有待進一步論證和實踐。因為,該行為是經(jīng)一方申請而啟動,對申請方當然具有法律約束力,但是對相對一方是否具有直接的法律約束力,還需要從兩個方面考量：其一,若相對一方接受申請并參與公開聽證,其最終確認結果對其有約束力;其二,若相對一方拒絕申請,并不愿參與公開聽證,則確認結果并不直接約束相對一方當事人,但是,其對環(huán)境責任的認定和處理意見具有法律上的證明力,可供相關行政執(zhí)法部門或人民法院采信。

3.環(huán)境協(xié)商與調(diào)解。環(huán)境ADR除仲裁和行政裁決或準行政裁決外,常見的方式就是協(xié)商與調(diào)解。協(xié)商指當事方在明確環(huán)境污染責任的基礎上,本著相互體諒的原則,簽訂協(xié)議或諒解備忘錄等文件,解決環(huán)境糾紛的方式。在協(xié)商過程中,若當事人能對環(huán)境糾紛達成一個較為理想的解決方式,自然是皆大歡喜。一般很多農(nóng)村環(huán)境糾紛都是從協(xié)商開始的,只有在協(xié)商不成的情況下,作為受害方的廣大農(nóng)村居民才會去尋求其他的方法。理論上,協(xié)商的優(yōu)勢在于糾紛當事人可以全程直接參與協(xié)商過程,簡單便行、目標明確,不需要第三方介入調(diào)停、斡旋、仲裁或裁判。但是,從實踐效果看,由于農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染類型差異大,且因農(nóng)村居民（包括是農(nóng)村環(huán)境自治組織）對法律知識和協(xié)商技巧的缺乏,在協(xié)商中對環(huán)境污染的認定、責任的劃分以及賠償數(shù)額一般較難及時達成一致,影響了協(xié)商的效果。

調(diào)解是指在第三方的主持下,當事方對環(huán)境糾紛進行平等、自愿的協(xié)商,達成協(xié)議,解決糾紛?！芭c訴訟不同之處在于,訴訟著眼于過去,而調(diào)解更強調(diào)未來,這樣調(diào)解協(xié)議對于仍想繼續(xù)保持某種關系,如商業(yè)關系或雇傭關系的雙方而言,尤為重要?！盵18]對不斷增多的農(nóng)村環(huán)境糾紛而言,調(diào)解有助于維護當?shù)睾椭C穩(wěn)定的社會關系和熟人之間的人際關系。在我國農(nóng)村,調(diào)解主要包括民間調(diào)解和當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府主持的行政調(diào)解。需要強調(diào)的是,這里所說的調(diào)解與農(nóng)村的傳統(tǒng)調(diào)解不同,需要遵循法定的調(diào)解程序和法治的基本原則,與法治的基本目標是一致的。

第一，民間調(diào)解指無公權性質的民間機構或個人以調(diào)解為手段的糾紛解決方式[19],民間調(diào)解與協(xié)商的最大區(qū)別,在于民間調(diào)解通過無公權性質的民間機構或個人介入,而協(xié)商不存在第三方介入的問題。目前我國農(nóng)村環(huán)境糾紛大多是民事糾紛,本身具有可調(diào)節(jié)性,可考慮充分發(fā)揮民間調(diào)解的作用。對農(nóng)村環(huán)境糾紛言,通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民調(diào)解委員會或農(nóng)村環(huán)境自治組織調(diào)解環(huán)境糾紛,它們在處理農(nóng)業(yè)環(huán)境糾紛時有其自身優(yōu)勢,特別是在處理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或當?shù)鼐用裎廴拘袨橐鸬男⌒铜h(huán)境糾紛上更為方便有效。

第二，行政調(diào)解是指由行政機構主持進行的調(diào)解活動。受專業(yè)知識的限制,在我國環(huán)境糾紛解決中最主要的調(diào)解類型是行政調(diào)解。調(diào)解程序由行政環(huán)境保護機構主持,在效果上可能優(yōu)于協(xié)商和民間調(diào)解。與前述行政裁決相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護所可依職權,主動介入農(nóng)村環(huán)境糾紛的調(diào)解,在尊重糾紛當事人意愿的基礎上,促使當事人盡快達成調(diào)解協(xié)議,督促致害方積極履行調(diào)解協(xié)議內(nèi)容。

由于目前我國大部分農(nóng)村地區(qū)還是一個具有濃厚鄉(xiāng)土氣息的“熟人社會”,而非西方現(xiàn)代意義上的市民社會,因此,現(xiàn)有的以訴訟為主的糾紛解決機制難以有效應對農(nóng)村環(huán)境糾紛的解決,亟需建立適應農(nóng)村社會特性的環(huán)境ADR機制來彌補訴訟機制在解決農(nóng)村環(huán)境糾紛上的不足。農(nóng)村環(huán)境糾紛的解決除了要考慮糾紛及時有效的化解外,還應關注當事人事后的關系維護和農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。與嚴肅的訴訟機制相比,ADR機制更能長效與良效地解決農(nóng)村環(huán)境糾紛。訴訟是解決糾紛的有效方式,但不是唯一方式,特別是在農(nóng)村環(huán)境糾紛的解決上,建議通過構建以程序上的非正式性、形式上的多樣性、解決過程的非對抗性為特征的環(huán)境ADR機制,為農(nóng)村環(huán)境糾紛提供多元的解決途徑,切實維護底層農(nóng)村居民的環(huán)境權益[20]。

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[5] 李運福.農(nóng)村環(huán)境司法保護的困境和出路[J].政法論壇, 2014（3）: 11.

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Construction of Rural Environmental ADR

CHEN Bing

（SchoolofLaw,JilinUniversity,Changchun130012,China）

With the development of China’s agricultural modernization, vigorously developing the economy of township enterprises can promote agricultural industrialization, while the explosive growth of township enterprises, the large scale agricultural operation, the emergence of the aggregation type field of rural life and so on caused deteriorating of environmental pollution in rural areas, and the rural environmental disputes frequently occur which are different from the urban environmental disputes. The current procedure oriented dispute resolutions which mainly rely on the civil litigation to solve environmental disputes in rural areas are not effective. Therefore, it is necessary to construct a new mechanism, ADR for environmental disputes to solve the rural environmental disputes, so as to maintain the harmony and stability of rural social relations and protect effectively the environmental rights and interests of the rural dwellers.

rural environmental pollution; rural environmental disputes; environmental litigation; ADR for environmental disputes；non litigation mechanism

2014-10-10

韓國高等教育財團國際學者交流基金項目；中國博士后科學基金項目（2014T70274；2013M530962）;教育部人文社會科學青年項目（10YJC820003）;吉林省社會科學基金一般項目（2014B3）；吉林大學首屆優(yōu)秀青年教師培養(yǎng)計劃資助項目

陳兵（1980—）,男,吉林大學法學院副教授,碩士生導師,法學博士,吉林大學理論經(jīng)濟學博士后，韓國高等教育財團國際學者，首爾國立大學亞太法律研究所研究員，主要研究方向為農(nóng)業(yè)法、競爭法。

F325.2

A

1009-9107（2015）05-0140-08