古代內(nèi)輔體制的統(tǒng)籌性及其啟示

李宜春 李羽千

(寧波工程學(xué)院 人文學(xué)院，浙江 寧波 315211)

古代內(nèi)輔體制的統(tǒng)籌性及其啟示

李宜春 李羽千

(寧波工程學(xué)院 人文學(xué)院，浙江 寧波 315211)

西漢以后歷代中央多有內(nèi)輔機構(gòu)的存在，協(xié)助皇帝統(tǒng)籌決策甚至管理。內(nèi)輔體制具備團隊型、扁平化、統(tǒng)籌性三個現(xiàn)代管理學(xué)意義上的重要特征。統(tǒng)籌機構(gòu)具有古今中外的普適性；統(tǒng)籌機構(gòu)的存在是行政管理運行的慣性使然，是克服部門分割、本位主義、因循懈怠等行政體制弊端的必需。統(tǒng)籌機構(gòu)的設(shè)置對當(dāng)前政治、行政體制改革也有重要意義。

內(nèi)輔；團隊型組織； 扁平化； 統(tǒng)籌 ；行政體制改革

西漢以后歷代中央政治制度的一個基本特征，就是內(nèi)輔機構(gòu)的存在，協(xié)助皇帝決策，甚至對全國行政事務(wù)統(tǒng)籌管理，經(jīng)常被稱為“政府”、“政本”、“政源”等。與之并存的，則總有一個形態(tài)不盡相同的外朝，主要擔(dān)負(fù)常規(guī)性的管理職能，或者職能被內(nèi)輔侵奪甚至近乎虛設(shè)。以當(dāng)代先進管理理念的視野，發(fā)掘古代內(nèi)輔體制的團隊型、扁平化、統(tǒng)籌性等合理內(nèi)核并加以借鑒、吸收，對當(dāng)前政治、行政體制改革有所裨益，有研究價值。

一、“大政所在”與古代內(nèi)輔體制概述

西漢后元二年(公元前87年)，漢武帝臨終前，立8歲的幼子劉弗陵為皇太子，以霍光為大司馬、大將軍，金日磾為車騎將軍，上官桀為左將軍，又以桑弘羊為御史大夫，與丞相田千秋一起受遺詔輔少主。弗陵即位，是為漢昭帝，大司馬、大將軍霍光加領(lǐng)尚書事銜，車騎將軍金日磾副之。

這一事件在古代內(nèi)輔體制乃至整個政治制度發(fā)展過程中具有里程碑意義。霍光輔政之時，漢朝本有一套成熟的中央行政管理制度，即以丞相為首的三公九卿制度。漢初丞相是百官之首，代表皇帝平大政，總百官，事無不統(tǒng)，威勢很盛。這樣的丞相容易引起皇帝猜忌，以霍光為首的內(nèi)輔機構(gòu)來制衡以丞相為首的官僚體制，是漢武帝長期猜忌丞相、“決事禁中”的必然結(jié)果。之后，朝廷重大決策中心進一步由丞相那里轉(zhuǎn)移到中朝或曰內(nèi)朝，“政事一決于光”。每當(dāng)公卿朝會，霍光對丞相田千秋說：“始與君侯俱受先帝遺詔，今光治內(nèi)，君侯治外，宜有以教督，使光毋負(fù)天下?！碧锴飫t推辭說：“唯將軍留意，即天下幸甚?！苯K不肯有所言?；艄廨o政，標(biāo)志著中國歷史上一個新型的政治制度正式出現(xiàn)，這就是內(nèi)輔制度；清代學(xué)者錢大昕認(rèn)為，“此西京朝局之變”。[1](P75)

其實，這次體制的重大變化，影響的不僅是西漢，還有后世；西漢以后歷代中央政治制度的一個基本特征，就是內(nèi)輔機構(gòu)的存在，如臺灣著名學(xué)者許倬云說：“中國歷史上內(nèi)朝與外朝的區(qū)分，列朝都有之。整個中國政府制度演變的趨勢，常由內(nèi)朝逐漸奪取了外朝的權(quán)力?！盵2]( P231)

內(nèi)輔機構(gòu)更為便捷地接近皇帝，輔助皇帝決策乃至管理,成為歷代大政之所在。內(nèi)輔在西漢被稱為內(nèi)朝、中朝，后來又有宰相、輔政、宰輔等多種稱謂；而縱觀歷史，稱為內(nèi)輔較為合適。因為較為典型的統(tǒng)籌機構(gòu)最早在西漢出現(xiàn)時，即被明確為“內(nèi)輔”。西漢中朝的首領(lǐng)為領(lǐng)尚書事、大司馬；西漢稱之為“內(nèi)輔之臣”。如哀帝時大司馬王莽罷職，朝野歸望于外戚傅喜，大司空何武、尚書令唐林上書說傅喜“內(nèi)輔之臣也”。后來王莽加九錫時，策曰：“登大司馬，職在內(nèi)輔。”

我們平常所謂的“××制”，即是“××負(fù)責(zé)制”。如“黨委制”即是黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。但目前并不是有黨委的單位、部門都是實行黨委制，如中小學(xué)校有黨委，卻實行校長制，即校長負(fù)責(zé)制。因此，從大政所在、決策中心的角度來看，西漢前期是三公制，內(nèi)朝出現(xiàn)后是中朝—三公制。西漢三公始終發(fā)揮總領(lǐng)大政的職責(zé)，而中朝主要協(xié)助皇帝決策，內(nèi)朝官、中朝官就是內(nèi)輔。西漢凡大將軍、驃騎將軍、車騎將軍、衛(wèi)將軍、前后左右將軍都具備內(nèi)朝官資格；凡加官大司馬或官居大司馬者，都具內(nèi)朝官資格，且為內(nèi)朝首領(lǐng)。凡加給事中、諸吏者都具備內(nèi)朝官資格。而加侍中或散騎、(中)常侍、左右曹者，有些具備，有些則不然。而光祿勛、大夫、博士等常通過加官而具內(nèi)朝官資格。西漢尚書關(guān)通內(nèi)外信息，居國家政務(wù)核心，是“百官之本，國家樞機”；尚書官員是“禁門內(nèi)樞機近臣”。加領(lǐng)(或平、視)尚書事銜者，則是內(nèi)朝官首領(lǐng)，而大司馬、將軍常兼領(lǐng)尚書事。

東漢是尚書臺制，尚書臺既是內(nèi)輔，又秉鈞執(zhí)政，作為外朝的三公、諸卿職責(zé)削弱。東漢尚書臺作為中央樞機的地位更加重要。西漢領(lǐng)尚書事者常居尚書辦公；東漢的錄尚書事雖然名譽較之西漢更為崇高，錄者基本是 “五府”，即太傅(上公)、太尉、司徒、司空(合稱三公)和大將軍，品秩最高，但由于錄者不常居尚書臺辦公，不常居中央樞機，故其內(nèi)輔作用不如西漢。許多東漢名臣是以尚書臺官員如尚書令、尚書仆射、尚書的身份發(fā)揮內(nèi)輔作用并名垂青史的。

三國兩晉南北朝、隋朝是三省制。中書省、門下省是內(nèi)輔，主要負(fù)責(zé)決策，有魏晉“政歸中書”、北魏“政歸門下”之謂；尚書省既是內(nèi)輔，又秉鈞執(zhí)政，作為外朝的諸公、諸卿幾近徒具形式。西晉荀勖由守中書監(jiān)遷守尚書令，“勖久在中書，專管機事，及失之，甚罔罔悵悵。或有賀之者，勖曰：奪我鳳凰池，諸君賀我邪！”[3](P758)這說明當(dāng)時中書的內(nèi)輔作用、在朝政中的核心作用比尚書大。也有一些官員通過加領(lǐng)(錄)尚書事銜成為內(nèi)輔。此間常有三省官職互兼的情況，也有很多特定安排的“輔政”體制。

唐是政事堂/中書門下制，前期的政事堂主要發(fā)揮輔助決策的內(nèi)輔作用，中后期的中書門下則既是內(nèi)輔，又秉鈞執(zhí)政，作為外朝的尚書六部、寺監(jiān)職責(zé)因之削弱。唐代的內(nèi)輔制度即宰相制度。唐朝中書省、門下省在宮中，尚書省在宮外。唐初，中書、門下長官中書令、侍中是宰相團隊主要成員；在726年張說單任仆射、不再擁有宰相加銜之前，尚書省的實際長官仆射基本上都不用加銜，或通過加銜，或通過兼任中書令、侍中而加入宰相團隊。726年以后，有的仆射通過加銜成為宰相，有的不加則不是宰相；侍中、中書令則罕授，授亦多給節(jié)將，多不在朝，僅具備宰相資格而已。唐代宰相“品位既崇，不欲輕以授人，故常以他官居宰相職，而假以他名”，[4](P1182)這樣的“他名”即是宰相加銜，前期主要有“知政事”、“參預(yù)朝政”、“參與機務(wù)”、“同中書門下三品”等，中后期則基本統(tǒng)一為“同中書門下平章事”?；实劭梢赃x擇幾個五品以上職事官，對其加銜作為宰相。唐初，宰相團隊在設(shè)于門下省的政事堂綜理政務(wù)，683年后政事堂遷到中書省。玄宗開元十一年(公元723年)，中書令張說改政事堂為“中書門下”，“分曹以主眾務(wù)”，分吏房、機務(wù)房、兵房、戶房、刑禮房共五房，后也仍稱為中書政事堂或中書都堂。此后“宰臣數(shù)少，始崇其任，不歸本司”，“不復(fù)視本司事矣”，宰相成為專任，中書政事堂遂成為協(xié)助皇帝的決策機關(guān)、內(nèi)輔機關(guān)，同時也是對百司、地方的最高行政管理機關(guān)。唐代翰林學(xué)士也是內(nèi)輔。翰林院設(shè)于內(nèi)廷，翰林學(xué)士號為“內(nèi)相”、“天子私人”，剝離了中書門下的一些決策大權(quán)。

宋沿襲唐，又發(fā)展為二府制，中書與樞密院對柄大政，分別稱為“東府”“西府”，合稱“二府”；作為外朝的尚書六部、寺監(jiān)等職能削弱。宋代的內(nèi)輔制度即其“宰執(zhí)制度”，以同中書門下平章事為宰相，也稱“宰臣”，另外增加副宰相之職——參知政事；還有樞密院。“樞密本兵，與中書對掌機務(wù)”。[5](P3770)參知政事和樞密院正副長官通稱為“執(zhí)政”，宰相與“執(zhí)政”合稱“宰執(zhí)”“宰輔”等。宰相、副宰相名稱多有變化。神宗改制前，宮中設(shè)“中書門下”為宰相治事之所，又稱“政事堂”，題榜曰“中書”，宮外則另設(shè)有尚書、中書、門下三省。元豐改制時，試圖建立三省并重、互相制衡的新體制，但出現(xiàn)了行政程序過于復(fù)雜、決策效率低等弊病，不久即回歸舊體制。另外，宋代翰林學(xué)士等侍從兩制官員，也具備較濃的內(nèi)輔色彩。

明為閣部制，內(nèi)閣為內(nèi)輔，六部九卿、寺監(jiān)為外朝，閣部相持。朱元璋猜忌大臣專權(quán)，撤掉中書省、廢掉丞相，由皇帝直接管理六部和政務(wù)。明成祖正式設(shè)置內(nèi)閣，內(nèi)閣參與機務(wù)。仁宗繼位后，內(nèi)閣職權(quán)漸重，以翰林院官員、六部尚書或侍郎等入閣，兼任殿閣大學(xué)士。按規(guī)定，內(nèi)閣“掌獻替可否，奉陳規(guī)誨，點檢題奏，票擬批答，以平允庶政”，內(nèi)閣與六部沒有隸屬關(guān)系，所以閣部相持成為明政治的一個基本特色。雖然沒有明確內(nèi)閣的統(tǒng)籌與秉鈞執(zhí)政職責(zé)，但行政運作的慣性驅(qū)使它在“文墨議論”與“隱然相職”的職能之間變化，并以后者為主，與以吏部為首的外朝相爭不止。一部明史簡直就是關(guān)于閣權(quán)的爭論史。

清朝為皇帝——軍機處制。軍機處號稱“絲綸出納，職居密勿”，為全國“行政總匯”、“隱然政府”，具備統(tǒng)籌、內(nèi)輔職責(zé)，輔佐皇帝施行個人獨裁，而內(nèi)閣僅輔佐決策次要政務(wù)，部院、寺監(jiān)更在其次。軍機處主要職掌撰寫諭旨、廷寄上諭、參贊軍國機務(wù)等。上報皇帝的文書，凡重大事情以奏折“請旨”者歸軍機處，其他次要的歸內(nèi)閣。但清朝皇帝多獨裁、猜忌大臣，軍機處內(nèi)輔色彩不如明之內(nèi)閣，更不如唐宋之中書門下。

綜上所述，內(nèi)輔機構(gòu)的主要職責(zé)是輔佐皇帝統(tǒng)籌大政，具體為處樞機、掌機要、備咨詢、初決策、代王言等，常帶有“參預(yù)政事”“知政事”“參與機務(wù)”等特定稱謂。如成為內(nèi)輔成員，歷代多有“大拜”之謂；如退出內(nèi)輔機構(gòu)，歷代多謂之“罷政事”。有的內(nèi)輔則還對全國行政事務(wù)統(tǒng)籌管理，可謂權(quán)兼內(nèi)外，如唐之宰相、宋之宰執(zhí)。

二、內(nèi)輔體制的統(tǒng)籌性、扁平化和團隊型特征

內(nèi)輔體制具備團隊型、扁平化、統(tǒng)籌性這三個現(xiàn)代管理學(xué)意義上的重要特征。

加官屬于臨時頭銜，即在朝廷開始設(shè)置的正常官僚體制中所沒有的官職，通常沒有定額，沒有品秩，多數(shù)屬于差遣性質(zhì)；加官有時也指兼任另一官職。加官制、差遣制是中國古代政治、行政制度的一個基本特征，許多朝代都存在；它也是內(nèi)輔制度的重要一環(huán)，許多朝代都通過對正常官僚體制中的一些官員加官、加特定的臨時頭銜，使之成為差遣官，成為內(nèi)輔；如西漢的侍中、左右曹、諸吏、散騎、給事中以及大司馬、領(lǐng)尚書事等；東漢的錄尚書事；隋朝的“參預(yù)朝政”、“參掌機密”等；唐朝則主要是同中書門下平章事、同中書門下三品等；宋朝主要是同中書門下平章事、參知政事等，明代主要是內(nèi)閣大學(xué)士，清朝主要是軍機大臣。唐朝和宋朝元豐改制前的翰林學(xué)士，也屬于加官、差遣官，元豐改制后則成為常制官。

加官制、差遣制使得內(nèi)輔機構(gòu)具備了鮮明的團隊型組織特征。正常官僚體系中官員職位的任用、晉升，遵循的多是資歷原則；品秩、官位較高的官員未必是最具能力者或皇帝最信任者，皇帝又對其不便更換。而內(nèi)輔團隊多為差遣型，無定額，無編制，皇帝可根據(jù)需要隨時相對靈活地從官僚體系中抽調(diào)一些他認(rèn)為合適的精英組成內(nèi)輔團隊。充任內(nèi)輔者的品秩多以本官，多數(shù)并非最高級別的官員。這樣，內(nèi)輔機構(gòu)體現(xiàn)出現(xiàn)代管理學(xué)意義上團隊型組織的開放、動態(tài)等許多重要特征，有利于打造精英團隊，提高輔助決策、管理的效率和水平。

內(nèi)輔機構(gòu)的團隊型特征，又與其扁平化、統(tǒng)籌性管理特征密不可分。

部門分割、協(xié)調(diào)配合機制不暢、遇事推諉、效率低下，是古今管理中的通?，F(xiàn)象。古代的內(nèi)輔體制在克服這些官僚體系常見弊端方面發(fā)揮了積極作用。上述內(nèi)輔機構(gòu)都具備高于各職責(zé)部門之上的綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌乃至管理的職能。如西漢尚書成為“百官之本，國家樞機”；東漢尚書是“文昌天府，眾務(wù)淵藪”，“光武親總吏職，天下事皆上尚書，與人主參決，乃下三府”。魏晉南北朝尚書省、中書省、門下省的統(tǒng)籌作用也很明顯，而魏晉“政歸中書”、北魏“政歸門下”之謂，則反映出不同時期三省不同的統(tǒng)籌地位。另外，魏晉南北朝和隋朝為加強三省之間的協(xié)調(diào)，三省官職經(jīng)?；ゼ?。兩晉中書監(jiān)、令多同時是錄尚書事，東晉103年間這樣的兼任共占69年。蕭梁時，徐勉、周舍、何敬容等曾長期兼任尚書官員和門下省侍中。南北朝許多中書舍人長期兼任尚書、門下之職。隋朝又有高颎以左仆射兼納言，趙芬以右仆射兼內(nèi)史令；蘇威以納言兼度支尚書等，又參掌吏部選事。

三省之職互兼，除權(quán)力分配的因素外，更主要的是有利于提高行政效率，克服三省之間壁壘隔閡、相互推諉、過度牽制等弊端，這是行政運作的慣性使然。尚書、中書、門下三省是唐朝核心的中央機關(guān)。唐太宗于貞觀元年說：“中書詔敕或有差失，則門下當(dāng)然駁正。人心所見，至有不同，茍論難往來，務(wù)求至當(dāng)，舍己從人，亦復(fù)何傷。比來或護己之短，遂成怨隙，或茍避私怨，知非不正，順一人之顏情，為兆民之深患，此乃亡國之政也?！盵6](P1937)他指出了當(dāng)時中書、門下之間關(guān)系所存在的兩個極端：一是各守門戶、相互敵視的本位主義，二是相互包庇的好好主義。宋代宰相司馬光在分析唐朝始終存在中央統(tǒng)籌機構(gòu)而宋沿其制時說：“謹(jǐn)按西漢以丞相總百官，而九卿分治天下之事。光武中興，身親庶務(wù)，事歸臺閣，尚書始重，而西漢公卿稍以失職矣”；魏晉南北朝時期尚書、中書、門下基本分立；“唐初，始合中書、門下之職，故有同中書門下三品、同中書門下平章事。其后又置政事堂，蓋以中書出詔令，門下掌封駁，日有爭論，紛紜不決，故使兩省先于政事堂議定，然后奏聞。開元中，張說奏改政事堂為中書門下。自是相承，至于國朝，莫之能改。非不欲分也，理勢不可復(fù)分也?！?/p>

因為三省體均分立，決策權(quán)分散很容易造成互相猜忌、牽制、爭執(zhí)以及推諉搪塞、效率低下、決策不公等弊端。事實上，唐代雖有三省和三省制度，但不是三省制、三省負(fù)責(zé)制，三省沒有一并成為中央決策、管理中樞；唐朝大政之所在，前期是政事堂，后期是中書門下，它們都是高于三省六部的全國軍政要務(wù)總攬、統(tǒng)籌機構(gòu)；玄宗以后，中書門下的統(tǒng)籌職能更是進一步加強，既是中樞決策輔助機關(guān)，又是國家最高行政管理機關(guān)。所以，說唐朝是政事堂/中書門下制，比說成三省制更為妥帖。

北宋初年的官制設(shè)置偏重于權(quán)力制衡，如設(shè)樞密院以分宰相軍事權(quán)，設(shè)三司以分宰相財政權(quán)。至和二年(1055)，知諫院范鎮(zhèn)說：“今中書主民，樞密院主兵，三司主財，各不相知。故財已匱而樞密院益兵不已，民已困而三司取財不已?！鄙褡谠S改制，試圖變更唐宋一直實施的具備統(tǒng)籌大政性質(zhì)的中書政事堂制，代之以三省并重、互相制衡的新體制；改變宰相聯(lián)合辦公統(tǒng)籌大政的舊制，強調(diào)“三省分班奏事”，詔曰：“自今事不以大小，并中書省取旨，門下省復(fù)奏，尚書省施行”。[7](P7871)但是，三省體均容易出現(xiàn)相互爭執(zhí)、效率低下、推委搪塞等弊端。事實上，元豐新官制自始就不斷在爭議中發(fā)生變異，實際偏離了神宗初衷。

一是三省分班奏事仍改不了“柄歸中書”的局面，三省分立制衡的設(shè)想沒有達到。改制不久，公事“日告留滯，比之舊中書稽延數(shù)倍”。為提高效率，不得不淡化門下省的封駁職能；又下令“尚書省官權(quán)于門下、中書省治事”，尚書官員實際地位依舊較低。

二是三省分班奏事變成合班奏事。元豐八年，神宗去世，哲宗即位，尚書左丞(副宰相)呂公著認(rèn)為，三省分班奏事適用于皇帝親決政事，而三省合班奏事適用于“責(zé)成輔弼”。他說：“唐太宗用隋制，以三省長官共議國政，事無不總，不專治省事。國朝之制，每便殿奏事，止是中書、樞密院兩班”；而神宗實行三省分班奏事，“此蓋先帝臨御歲久，事多親決，執(zhí)政大臣大率奉行成命，故其制在當(dāng)時為可行。今來陛下始初聽政，理須責(zé)成輔弼。”右司諫蘇轍也上言，認(rèn)為三省制僅適用于處理大事和不需要議論的事，“至于日生小事，及事之方議者，一切依此，則迂緩之弊所從出也”；新的三省體制下，三省之間“參考之益未見，而迂滯之害先著”。于是，又恢復(fù)了三省合班奏事。

三是回歸到中書政事堂統(tǒng)籌體制。元祐元年(1086)，左仆射司馬光與其他三個宰執(zhí)共同商定一份奏稿；不久，司馬光去世。元祐四年(1089)，司馬光的兒子司馬康向哲宗上奏此稿。奏稿分析了三省制度的源流以及出現(xiàn)具備統(tǒng)籌職能的內(nèi)輔機構(gòu)的必然性，主張“乞合中書、門下兩省為一”。司馬光指出，宋建國后實行中書政事堂制度，“百有馀年，官師相承，中外安帖”，“故文書簡徑，事無留滯”。而元豐改制后，出現(xiàn)了公文旅游、效率低下，即“文字太冗，行遣迂回”，“困于留滯”。他們主張“欲乞依舊，令中書、門下通同職業(yè)，以都堂為政事堂。每有政事差除及臺諫官章奏，已有圣旨三省同進呈外，其余并令中書、門下官同商議，簽書施行。事大則進呈取旨降敕札，事小則直批狀指揮，一如舊日中書門下故事”；“如此則政事歸一，吏員不冗，文書不繁，行遣徑直”。但司馬光等宰執(zhí)的建議未被采納。南宋初年，宰相李綱上書言十事，其一曰“政出多門，紀(jì)綱紊亂，宜一歸之于中書，則朝廷尊?！苯ㄑ兹?1129)，朝廷“指揮：中書、門下省并為一?！庇谑牵未扇〔⒅伢w制又回歸到中書政事堂統(tǒng)籌體制。

宋代雖然由樞密院分割宰相軍政之權(quán)，但事實上，宋代“中書總文武大政，號令所從出”，“夫宰相代天理物，無所不統(tǒng)”。在和平歲月里，樞密院相對獨立，一旦發(fā)生戰(zhàn)爭，宰相立即負(fù)責(zé)軍事決策。一是有關(guān)軍政須二府聚議，二是宰相常兼任樞密使，副宰相參知政事常兼任樞密副使。北宋約27宰相兼任樞密使，約占宰相總?cè)藬?shù)的40%；南宋則高達80%。宋代有很多人主張廢樞密院。如慶歷二年(1042)，張方平上奏說，主張“省樞密院，歸于中書”，他說：“分軍民為二體，別文武為兩途，宣敕并行，議論難一，事無任責(zé)，更相顧望。自古為理，患在多門?！盵8](P486)熙寧五年(1072)，郭逢原上言主張：“當(dāng)廢去樞府，并歸中書”，“合文武于一道，歸將相于一職，復(fù)兵農(nóng)于一民”。[9](P486)

北宋又設(shè)三司，“號曰計省”，“掌邦國財用之大計，總鹽鐵、度支、戶部之事”。三司之設(shè)有分割相權(quán)之意，但主張宰相統(tǒng)籌財政之權(quán)的聲音一直不斷。至和二年(1055)，知諫院范鎮(zhèn)說：“宰相制國用，從古然也?！彼抉R光主張置總計使之官，使宰相領(lǐng)之，說：“豈有食貨國之大政，而謂之非宰相之事乎。”事實上，宋代宰相是領(lǐng)導(dǎo)財政的，三司的財權(quán)多受宰相影響甚至控制。到元豐改制時，三司取消，歸并戶部，名正言順地歸于宰相統(tǒng)籌范圍。

總之，宋代元豐改制三省并重制實踐的失敗，宋代宰相對軍政、財政的統(tǒng)籌以及三司的廢除，證明了超越于部門之上的統(tǒng)籌機構(gòu)存在的必然性。

明太祖猜忌中書省這樣的統(tǒng)籌機構(gòu)而廢之，“罷丞相，設(shè)五府、六部、都察院、通政司、大理寺等衙門，分理天下庶務(wù)，彼此頡頑”。但后來明朝不得不設(shè)立內(nèi)閣。雖然明朝規(guī)定內(nèi)閣的職責(zé)主要是參謀、顧問，“政歸六部，權(quán)在人主，而內(nèi)閣參謀，又不得專制處事”，但事實上內(nèi)閣事權(quán)有過很大的擴張，內(nèi)閣與六部、言官之間發(fā)生了持久而激烈的矛盾，這恰好表明行政運作的慣性需要一個能起到總攬、統(tǒng)籌機構(gòu)的存在；內(nèi)閣雖然發(fā)揮內(nèi)輔統(tǒng)籌作用被許多當(dāng)時人認(rèn)為是名不正言不順，但事實上它不可避免地在不斷的抨擊中負(fù)重運行，發(fā)揮了很大的統(tǒng)籌作用，號稱“隱然相職”。

清代軍機處也“隱然政府”，帶有明顯的統(tǒng)籌色彩。嘉慶帝說，軍機處“本為籌辦軍務(wù)；而各直省寄信事件以及在京各衙門遇有應(yīng)降諭旨，勢不能紛令群工承繕，是以俱由軍機處擬寫、交發(fā)，令事有統(tǒng)匯，以昭劃一?！惫饩w帝上諭也說：“軍機處為行政總匯?！?/p>

內(nèi)輔機構(gòu)的團隊型、扁平化、統(tǒng)籌性特征，又恰與一些新型組織理論的主張契合。近幾十年來，隨著知識經(jīng)濟等新世界潮流的出現(xiàn)，使得以工業(yè)經(jīng)濟活動的專業(yè)化、集中化、穩(wěn)定性為基本原則、以計劃和控制為核心職能的傳統(tǒng)層級組織不適應(yīng)時代。知識社會產(chǎn)生了許多新的理念，如統(tǒng)籌、扁平化、合作、柔性、信任等，與之相應(yīng)地，學(xué)習(xí)型組織、扁平化組織、網(wǎng)絡(luò)組織、有機——適應(yīng)性組織、倒金字塔組織等新型組織理論，開始對傳統(tǒng)的層級制組織存在的弊端進行反思、補救，其觀點的精髓大多相似之處，而扁平化管理則是其最核心的理念。扁平化理論主張減少管理層級，建立一個核心組織以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與其它組織間的關(guān)系，減少層級制帶來的上下和橫向溝通的障礙，增加相互之間的聯(lián)系，尤其是橫向聯(lián)系。具有扁平化、統(tǒng)籌性特征的古代內(nèi)輔體制可以發(fā)揮高效、靈活、溝通等優(yōu)勢，對官僚體制通常存在的僵化、低效等弊端起到了預(yù)防、救濟作用。

三、統(tǒng)籌機構(gòu)的普適性及啟示

統(tǒng)籌機構(gòu)是對一般行政部門官僚化的矯正，由統(tǒng)籌機構(gòu)來輔助最高決策或日常管理，可謂是行政運行的慣性使然，是克服部門分割、本位主義、協(xié)調(diào)配合機制不暢、遇事推諉、效率低下、因循僵化等行政體系常有弊端的必然選擇，它的存在具有古今中外的普適性，日本的首相官邸體制、美國的總統(tǒng)辦事機構(gòu)體制、中國的中共中央書記處體制(1956～1966年)等即是典型的例證。

日本的首相官邸主導(dǎo)體制。戰(zhàn)后日本政壇曾長期存在“官(僚)高政(治)低”的現(xiàn)象。日本的官僚系統(tǒng)按“年功序列”原則進行干部晉升，包括首相在內(nèi)的政治家難以對各省廳事務(wù)次官及其以下的人事進行干預(yù)；日本的政策思路長期主要由官僚體系來承擔(dān)，較少受到政治家的干擾；如首相大平正芳說，大臣(政治家)不過是官廳的匆匆過客；宮澤喜一則認(rèn)為，首相就和鐵路司機一樣，誰來駕駛都沒有關(guān)系。1970年代以來，日本努力改變“政出于官僚部門”的“由下而上”決策模式，主張“政出于首相及其官邸”的“自上而下”決策模式，為此便加強首相官邸的作用，建立以首相官邸為主導(dǎo)的體制，以選舉產(chǎn)生的政治家為決策人，重用“政策知識分子”，控制政策制定的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，防止其落入自民黨“族議員”和官廳官僚的手中。2001年首相森喜朗對中央政府機構(gòu)進行了二戰(zhàn)后首次大規(guī)模改革，目的就是“從官僚主導(dǎo)到政治主導(dǎo)”；由原總理府、經(jīng)濟企劃廳和沖繩開發(fā)廳合并而成的內(nèi)閣府成為首相的輔助機構(gòu)，超越于各省廳之上，有權(quán)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌各省廳。2009年民主黨鳩山由紀(jì)夫競選時主張，上臺后組建“國家戰(zhàn)略局”，作為首相的輔佐機構(gòu)、政治主導(dǎo)的政府政策中樞，地位超越于內(nèi)閣部門，以矯正“政府和執(zhí)政黨二元體制”，確立“真正的政治主導(dǎo)、首相官邸主導(dǎo)”的決策體制。由于阻力較大，設(shè)置后的戰(zhàn)略局的職責(zé)與設(shè)想的有一些變化，但建立綜合性統(tǒng)籌機構(gòu)的趨勢是很難遏制的。

美國的總統(tǒng)辦事機構(gòu)。近幾十年來，一些過去僅僅從事白宮內(nèi)部事務(wù)管理的總統(tǒng)私人助手班子，發(fā)展成為代替內(nèi)閣會議在美國最高層決策和發(fā)布命令的一種制度性機構(gòu)，稱為“白宮班子，”正式名稱為總統(tǒng)辦事機構(gòu)、總統(tǒng)行政辦公室、總統(tǒng)行政班子。主要分為兩部分：一是白宮辦公廳，包括白宮辦公廳主任、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、新聞秘書及其它冠以總統(tǒng)助理、特別助理、總統(tǒng)顧問和特別顧問頭銜的總統(tǒng)私人助手；二是一些委員會、辦公室?？夏岬虾湍峥怂蓵r期，幕僚班子的權(quán)限從白宮外部少量事務(wù)擴展到國家內(nèi)政、外交一切領(lǐng)域。尼克松任命的國內(nèi)事務(wù)委員會主任埃利希曼把主管國內(nèi)事務(wù)的各行政部門置于自己的領(lǐng)導(dǎo)之下?；粮褚钥偨y(tǒng)國家安全事務(wù)助理這唯一的頭銜，馳騁外交領(lǐng)域，又自稱忙于兩種工作，一是協(xié)助總統(tǒng)決策，二是協(xié)助執(zhí)行。里根總統(tǒng)聲稱：“推進部長為中心的政治”，但實際上所倚重的仍是白宮班子，將原來由全體閣員參加的內(nèi)閣會議制度改為按政策領(lǐng)域劃分的、由部分相關(guān)閣員及幕僚共同參加的內(nèi)閣委員會制度。

西方這種統(tǒng)籌機構(gòu)可能因為設(shè)立欠妥容易產(chǎn)生一些弊端，如可能危害分權(quán)與制衡原則，造成總統(tǒng)(或首相、總理)個人專制；這種體制的嚴(yán)重膨脹可能喪失原有的效率優(yōu)勢，出現(xiàn)無所不包的“總統(tǒng)部”(首相部、總理部)；而與內(nèi)閣各部之間的職責(zé)不清可能會導(dǎo)致一個雙層政府，造成管理混亂等。但對其制約的機制還是存在的。如美國總統(tǒng)在政治結(jié)構(gòu)中所受到的權(quán)力制衡因素如政黨、壓力集團及新聞媒介等，也同樣會作用到總統(tǒng)辦事機構(gòu)身上。

我國的中共中央書記處體制(1956～1966年)。中共七大之后，中央設(shè)立書記處為最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。1956年八大設(shè)立中共中央政治局常委會作為最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，鄧小平被毛澤東選定為新的書記處的主要負(fù)責(zé)人。開始時，鄧小平主張新的書記處是政治局的辦事機構(gòu)，負(fù)責(zé)傳送和收發(fā)國務(wù)院和中央軍委的文件；毛澤東則主張它在中央政治局及其常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)之下處理中央日常工作；凡是黨政軍各方面送中央常委的報告、文件都要先送書記處。一般問題，書記處討論決定，即可下達、執(zhí)行；重大問題，書記處先拿意見再報中央常委討論、決定。1958年中共中央成立五個領(lǐng)導(dǎo)小組，即財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教，小組具體工作都?xì)w口中央書記處管理，書記處成為中央黨務(wù)、政務(wù)、軍事等所有領(lǐng)域的名副其實的“總參謀部”。應(yīng)該說，作為當(dāng)時最高決策和日常管理支持體系的書記處，在鄧小平主持的十年期間，為我國進行社會主義建設(shè)的積極探索做出了重要而特殊的貢獻。文革開始后，取消了書記處制度。1980年，黨的十一屆五中全會決定恢復(fù)中央書記處，在中央政治局和它的常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)處理中央日常工作。

黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出，要按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置。目前我國行政管理中存在著一些問題，如部門之間協(xié)調(diào)配合機制不夠健全，部門壁壘，遇事推諉，缺乏全局觀念，本位主義意識嚴(yán)重，影響整體決策的效率；權(quán)力部門化、部門利益化、利益法定化問題比較突出，等等。在現(xiàn)行的立法和管理決策過程中，相關(guān)部門的影響是非常明顯的，有時候可以說是部門主導(dǎo)型的。這樣的公共政策過程，有時難免權(quán)力部門化、部門利益化、利益法定化的問題，公共政策制定成本很高，周期很長，效率也很低；部門利益的爭奪、扯皮和推諉也使政府所代表的公平、正義的天平發(fā)生傾斜。

因此，完善政府公共政策制定的機制，防止政府被部門“俘獲”，這是最值得我們高度重視的問題，這與健全部門間協(xié)調(diào)配合機制一起，成為管理體制改革中最為艱巨的任務(wù)。而構(gòu)建“大統(tǒng)籌體制”，即設(shè)置一個超越于政府各部門的，主要擔(dān)負(fù)決策、統(tǒng)籌職能的統(tǒng)籌機構(gòu)，對于解決上述問題具有極為重要的積極意義。承擔(dān)“決策權(quán)”職責(zé)的，應(yīng)該是超越于各部門的統(tǒng)籌機構(gòu)，這樣才能提高政府決策的效能，提高政府的權(quán)威和公信力。

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責(zé)任編輯 胡號寰 E-mail:huhaohuan2@126.com

2015-05-18

寧波市基層社會治理研究基地2014年課題項目(JD14JZ)

李宜春(1972-)，男，山東聊城人，教授，博士，主要從事政治與行政制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新研究。

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1673-1395 (2015)08-0084-06