對縣域基層改革問題的二維思考

彭　雪

對縣域基層改革問題的二維思考

彭雪

十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，推動了中國的改革發(fā)展進(jìn)程。當(dāng)前以“四個全面”為統(tǒng)攬的戰(zhàn)略布局，將新形勢下的發(fā)展準(zhǔn)確定位，改革是發(fā)展的不竭動力，基層是改革的神經(jīng)末梢。依據(jù)基層工作實踐，沿著頂層設(shè)計和摸著石頭過河的路徑，立足安康市石泉縣的實際，從政治、經(jīng)濟(jì)兩個方面闡述縣、鎮(zhèn)、村的改革設(shè)想。

一、縣域發(fā)展的理念分析

從1978年三中全會開始，37年的改革開放進(jìn)程表明：改革是發(fā)展的最大紅利，是決定當(dāng)代中國命運的關(guān)鍵一招；改革的試驗田和改革的前沿戰(zhàn)場在縣域基層。歷史事實表明：“郡縣治則天下安,縣域強(qiáng)則國家富”，檢驗改革的成果關(guān)鍵在于縣域基層的發(fā)展。黨的十八屆四中全會標(biāo)志著縣域基層改革步入法制化軌道，以“四個全面”為統(tǒng)攬的改革藍(lán)圖，是對改革思想及改革能力和水平的考驗，縣域發(fā)展只有將改革問題當(dāng)做發(fā)展問題，改革的思路才能明確，才能不斷推進(jìn)縣域政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

當(dāng)前我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因資源和土地等原因造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡,在三中全會的新改革理念下，市場決定資源配置，出現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不均衡，加劇了縣域的貧富差距。這種發(fā)展不均衡在陜西具有典型性，三秦（陜北、關(guān)中、陜南）的地理劃分，其實也是經(jīng)濟(jì)實力和勢力的劃分，近20年來，陜西呈現(xiàn)北富中強(qiáng)南貧的現(xiàn)象愈發(fā)明顯。

陜北地區(qū)依靠豐富的能源資源,經(jīng)濟(jì)總量迅速增長。但是陜北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的單一性,決定了該地區(qū)難以保持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的長期性。相對于陜南、陜北地區(qū),關(guān)中地區(qū)集中了陜西省60%的人口、80%的科技實力和工業(yè)基礎(chǔ),在經(jīng)濟(jì)集聚程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對外開放程度、交通通訊、科技產(chǎn)業(yè)等方面具有明顯的優(yōu)勢。關(guān)中地區(qū)一直是陜西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱,形成了高等院校、科研院所、國有大中型企業(yè)相對密集且能夠輻射西北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)密集區(qū),在全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要地位。“倒U型”理論認(rèn)為,區(qū)域收入差距在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起飛階段日趨擴(kuò)大；在中等收入階段達(dá)到最大；隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,進(jìn)入成熟階段后,區(qū)域差距將趨于縮小?！昂诵摹吘墶崩碚撜J(rèn)為,隨著政府干預(yù)、區(qū)際人口遷移、市場擴(kuò)張、交通運輸?shù)母纳坪统鞘袑哟螖U(kuò)散,中心與外圍的界限將變的模糊,最終會達(dá)到空間經(jīng)濟(jì)的一體化,發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)間的差距也將逐漸縮小。尤其，生態(tài)立國的新思路對于保護(hù)生態(tài)、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的陜南等地區(qū)來說，這將是一次“綠色GDP”崛起的發(fā)展機(jī)遇，有助于縮小與陜北、關(guān)中的差距，是加快追趕步伐、促進(jìn)縣域政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新契機(jī)。

二、縣域經(jīng)濟(jì)改革思考

在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，陜北神木、府谷等國家百強(qiáng)縣因煤炭資源而“暴發(fā)”10多年，但2014年煤炭資源價格跌落，使得神木因民間集資鏈條的斷裂而陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)，導(dǎo)致了醫(yī)療改革的全面潰退?？梢姡禾?、石油、礦產(chǎn)等資源的開發(fā)利用將對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生直接的刺激和影響。在當(dāng)前體制下，縣域領(lǐng)域?qū)τ诮?jīng)濟(jì)資源的管控和開發(fā)，必須建立行之有效的資產(chǎn)評估、開發(fā)利用、招商引資等資源開發(fā)程序，將資源當(dāng)作縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“國庫”，實施資源開發(fā)的公司化經(jīng)營、產(chǎn)權(quán)國有的思維模式。陜南安康市石泉縣，將中壩峽谷、燕翔洞天以20年經(jīng)營權(quán)，通過招商引資引進(jìn)西安旅游公司等單位，按照市場經(jīng)濟(jì)思維的資源開發(fā)，帶動起石泉旅游產(chǎn)業(yè)的崛起。

山水旅游資源是自然資源，其財富值不可與煤炭、石

油等礦物資源相比。陜西礦藏資源豐富程度不如山西，但是陜西是歷史名勝古跡之省，陜西的旅游資源豐富，當(dāng)前陜西107個縣區(qū)的旅游資源大部分處于尚未完全開發(fā)狀態(tài)，陜西旅游業(yè)仍停留在兵馬俑和古都思維層面。陜南山水秀美，漢江山川的綠色花園旅游思路是近10年開發(fā)的成果。由于陜西被歷史限制的太緊，背負(fù)歷史名勝的盛名卻不能轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，因此，激發(fā)旅游市場的經(jīng)濟(jì)體制改革須先將旅游資源產(chǎn)權(quán)化，再由市場決定資源開發(fā)的主體為上策。

（一）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型入市

市場決定資源配置，農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實出路應(yīng)該是農(nóng)業(yè)合作社。這種農(nóng)商雙重身份的組織，在農(nóng)村充當(dāng)“農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人”角色，而政府應(yīng)當(dāng)著手在宏觀調(diào)控、政策引導(dǎo)、行政監(jiān)督等方面發(fā)揮本職角色，完成由政府引導(dǎo)轉(zhuǎn)向服務(wù)群眾、政府監(jiān)管市場。

當(dāng)前陜西農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式，應(yīng)該由農(nóng)業(yè)合作社這種具有獨立法人地位的經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)當(dāng)，目前除楊凌示范區(qū)具有農(nóng)業(yè)公司化發(fā)展?jié)摿ν?，陜西大部分農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)模式達(dá)不到公司化標(biāo)準(zhǔn)。按照市場決定資源配置模式，須有經(jīng)濟(jì)組織活躍在市場貿(mào)易中，農(nóng)村合作社的作用應(yīng)加強(qiáng)。尤其是“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，農(nóng)村產(chǎn)品從生態(tài)、綠色等概念轉(zhuǎn)化為商品，應(yīng)由公司化形態(tài)的合作社作為牽頭組織，發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，政府角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，有效指導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不要過多決斷市場需求，尤其是農(nóng)民經(jīng)營發(fā)展的項目需求，切實把精力用在政策性考核“招商引資”上，以“培育本土化經(jīng)濟(jì)組織”促其長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）破解行政干涉與項目經(jīng)濟(jì)困擾

作為縣域經(jīng)濟(jì)改革，項目刺激的作用明顯，無項目不發(fā)展的觀念，是計劃經(jīng)濟(jì)體制下“喂奶”模式的延續(xù)。改革開放30多年，伴隨西部大開發(fā)戰(zhàn)略，西部眾多省份依賴項目刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，眾多項目從立項到實施，行政主導(dǎo)性較強(qiáng)。尤其縣域改革中，縣級掌握的國家項目是一種稀缺資源，縣域內(nèi)的項目審批應(yīng)該引入競爭機(jī)制，由縣相關(guān)單位、專家、群眾代表等組成項目委員會，再通過各鎮(zhèn)間的項目發(fā)展理念講解，最終投票決定項目歸屬。地方經(jīng)濟(jì)考評目標(biāo)應(yīng)該綜合效益考量，不應(yīng)單一從數(shù)量、規(guī)模、資產(chǎn)、GDP等方面具體量化考評，引入競爭模式的項目選擇有利于破除行政干涉，對落地項目發(fā)展具有促進(jìn)作用。

（三）安康“飛地經(jīng)濟(jì)模式”

“飛地經(jīng)濟(jì)”是指兩個互相獨立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有行政區(qū)劃限制，通過跨空間的行政管理和經(jīng)濟(jì)開發(fā)，實現(xiàn)兩地資源互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式。它的良好運行可為陜西中西部發(fā)展和東部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了一個新的平臺，從而有力推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)互利共贏。

安康市委、市政府倡導(dǎo)的“飛地經(jīng)濟(jì)模式”是縣域經(jīng)濟(jì)改革的重要抓手。陜西省“主體功能區(qū)”的規(guī)劃，限制發(fā)展?jié)h江水源地工業(yè)化發(fā)展，尤其是南水北調(diào)的工程涉及全國3億人口飲水安全是國家的戰(zhàn)略工程，因此犧牲一地發(fā)展保護(hù)水源地經(jīng)濟(jì)的新模式就需要“飛地經(jīng)濟(jì)”理念支撐。以安康市石泉縣為例，因水源保護(hù)的硬性要求，將工業(yè)項目外遷隔壁漢陰縣，漢陰將旅游開發(fā)的相關(guān)項目嫁接石泉縣?！帮w地經(jīng)濟(jì)”模式，將地域毗連的兩個縣聯(lián)系在一起，實現(xiàn)資源發(fā)展、項目發(fā)展同步共贏。近年來，石泉旅游發(fā)展迅猛，漢陰工業(yè)發(fā)展已有起色，實踐證明，縣域合作以“飛地經(jīng)濟(jì)”為抓手最為合適。

目前，安康恒口綜合改革示范區(qū)、高新開發(fā)區(qū)、瀛湖旅游生態(tài)區(qū)等，走的正是特色示范的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，從城市經(jīng)營發(fā)展趨勢看更深層次地承接飛地經(jīng)濟(jì)項目，更有利于打造安康特色的發(fā)展模式。

三、縣域政治改革思考

毛主席講過，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能否跳出興衰交替的歷史周期率在于人民當(dāng)家做主和民主政治。民主政治和依法治國緊密相連，四中全會的法治精神是指導(dǎo)政治改革的總綱領(lǐng)。

縣域政治改革的重點在縣級政府。陜西省2011年撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，使鎮(zhèn)的地盤變大，人口增多，工作量擴(kuò)大。俗語講“上面千條線下面一根針”，“針”指的就是鎮(zhèn)?；鶎臃?wù)最關(guān)鍵在于鎮(zhèn)級工作到位。政治體制改革中，鎮(zhèn)級的關(guān)注度卻是薄弱環(huán)節(jié)，從陜西省看，鎮(zhèn)域發(fā)展的差距明顯，政治改革應(yīng)適度向鎮(zhèn)域傾斜。

（一）“公推直選”模式

縣域政治改革的重點在于行政職務(wù)和職能整合。近些年從公推公選到公推直選是個進(jìn)步，將競聘式選拔提到議事日程。陜西部分地區(qū)已將“公推直選”運用于鎮(zhèn)級黨委書記選拔，實行縣直部門交流、鎮(zhèn)級推選、組織推薦三者結(jié)合，可謂是政治體制改革的一次嘗試。開展競聘式選舉，解決了“空降兵”和“地方兵”的矛盾，將適合者推舉到領(lǐng)導(dǎo)崗位，擺脫了唯學(xué)歷、唯資歷、唯背景的職務(wù)選拔問題。黨內(nèi)“公推直選”民主模式在縣域政治改革的空間主要是鎮(zhèn)域和村社區(qū)兩級，從實踐效果看，群眾反映不錯。縣以上各級政府領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉，涉及憲法和相關(guān)法律，則應(yīng)依法進(jìn)行。隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)的深入發(fā)展，加大黨內(nèi)民主是大勢所趨，黨內(nèi)民主從基層做起，逐步擴(kuò)大公推直選范圍，使差額選舉成為各級黨委換屆的新常態(tài)。

（二）公開、公正陽光化村級選舉

政治民主，內(nèi)涵基層群眾自治，表現(xiàn)為基層組織選舉的直接性。在城中村及南方發(fā)達(dá)村中，由于經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)，使得選舉的村級組織有的遭到群眾抵制，群眾對村組織不信任，甚至釀成群體事件如烏坎事件。村級政治民主應(yīng)當(dāng)克服家族勢力影響，唯賢選能。農(nóng)民樸實且真實，常以感情和直觀評價干部、選舉村干部，加強(qiáng)村級候選干部的動機(jī)甄別和任職能力評估顯得十分重要。當(dāng)前村兩委換屆，實行鎮(zhèn)黨委和群眾雙軌制推薦。要充分體現(xiàn)群眾自主性，提倡公平、公正選舉村兩委班子，加大選舉透明力度，強(qiáng)化監(jiān)督，尤其加強(qiáng)對于候選者的個人家庭資產(chǎn)狀況和家族關(guān)系的調(diào)查。由于土地資源升值，村干部在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，利用手中職權(quán)獲利，屢見不鮮。因此，保持村級選舉純潔性，是鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府思考的新課題。要通過一系列措施，讓村級組織的選舉成為陽光選舉，使選舉人滿意。

（三）縣域政改的人才觀

縣域基層政治改革的核心是人才，用市場的眼光看待這個問題，很多地方，不是缺乏人才，而是缺少發(fā)現(xiàn)人才的寬闊胸襟和敏銳眼光。一般來說，人才有實力有魅力、工作有思路有出路，政治改革的目標(biāo)是最大程度的發(fā)揮人才作用，調(diào)動各方面的積極性。

習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)在實踐中鍛煉、考驗和提高干部。當(dāng)前要從“四個全面”戰(zhàn)略布局出發(fā)，以“三嚴(yán)三實”為標(biāo)準(zhǔn)，按照德能勤績廉評價干部，不論資排輩，選撥有大局意識、視野開闊、工作能力強(qiáng)、群眾擁護(hù)的中青干部到各級領(lǐng)導(dǎo)班子，使黨的事業(yè)后繼有人，為實現(xiàn)縣域發(fā)展、早圓百姓幸福的“中國夢”貢獻(xiàn)力量，使縣域政治改革健康有序發(fā)展。

（本文作者：陜西安康市石泉縣迎豐鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長）

責(zé)任編輯：張翔

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