新常態(tài)下財稅改革的目標、路徑以及面臨的挑戰(zhàn)

□國務院發(fā)展研究中心 倪紅日

新常態(tài)下財稅改革的目標、路徑以及面臨的挑戰(zhàn)

□國務院發(fā)展研究中心 倪紅日

倪紅日：國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境研究所專家組組長，研究員，中國稅務學會學術委員，主要研究領域為財政稅收政策。

一、財稅體制改革的目標

十八屆三中全會已經(jīng)確定了財稅體制改革的目標是建立現(xiàn)代財政制度?，F(xiàn)代財政制度包括現(xiàn)代稅收制度、現(xiàn)代預算制度以及現(xiàn)代中央和地方財政管理體制。但是，怎么理解現(xiàn)代財政制度，我認為簡單概括就是現(xiàn)代的國際經(jīng)驗或者是通行做法與中國國情的結合。我們要建立的現(xiàn)代財政制度是借鑒市場經(jīng)濟國家在當代的國際通行做法，結合中國轉軌經(jīng)濟的特點，縮小我國與國際通行和先進做法的制度差距，同時要探索適應中國社會主義市場經(jīng)濟體制的財政制度。當代世界各國的財政制度既有共性的、趨勢性發(fā)展的一面，另外也有各國特色的差異性制度模式。因此，對于中國來說，現(xiàn)實中具體化的現(xiàn)代財政制度還有很大的研究空間。

有一點值得特別說明，中國在建立現(xiàn)代財政制度當中，需要進行新的制度創(chuàng)新。因為在國際上，經(jīng)歷2008年以來的全球金融和經(jīng)濟危機之后，我們也發(fā)現(xiàn)了西方發(fā)達國家的財政制度當中有我們可警惕的教訓，這些教訓集中體現(xiàn)在歐洲、美國、日本等國家發(fā)生的主權債務危機和政府財政的巨額債務。所以，我們需要超越東西方傳統(tǒng)理論和現(xiàn)狀，在借鑒國際做法的同時，對現(xiàn)存的財稅制度進行制度創(chuàng)新、思想創(chuàng)新和理論創(chuàng)新。

需要注意的是，十八屆三中全會確立的財稅改革的諸項任務，具有問題導向和有限目標的特點，并不是通過幾年的改革，完成這些任務就一步到達現(xiàn)代財政制度。我們只是通過這些改革向現(xiàn)代財政制度邁進了一大步，而不是終點?，F(xiàn)代財政制度的建立不僅需要這一輪的改革，可能還需要一個比較長的或者是相對長的歷史階段。

二、財稅體制改革的路徑

在深改組已經(jīng)決定的財稅改革的方案中，財稅體制改革的路徑在三個層面上展開，包括現(xiàn)代預算制度、稅收制度、中央與地方的財政關系調整，從這三個層面上進行財稅改革。路徑總體上是通過先行立法、局部試點以及全面推進來實現(xiàn)改革目標和任務。從先行立法來看，2014年已經(jīng)完成了一些比較重大的立法改革步驟，比如，預算法經(jīng)歷四次修訂，2014年8月底已經(jīng)通過了新的預算法修訂案；再比如，現(xiàn)在醞釀并準備緊鑼密鼓推進的稅收征管法修訂，在不久的將來進行審議和通過；正在積極進行組織起草的房地產(chǎn)稅法等等。所以，這一輪改革的路徑很重要的特點是立法先行。同時要進行一些試點。比如，在預算法修訂案通過了以后，進一步擴大了地方政府發(fā)債的試點工作。推進營改增改革，由部分行業(yè)逐步向更多的行業(yè)推進。預算制度改革正在貫徹落實預算法規(guī)定的完整性、民主性、透明性原則，推動預算會計改革，將管理會計引入政府會計核算，這都是借鑒國際的通行做法的改革。

三、新常態(tài)下財稅發(fā)展的特點：稅收收入的高速增長轉變?yōu)榕cGDP增長基本同步的平穩(wěn)增長

從1994年到2012年的十多年中，財政的稅收收入多數(shù)年份以明顯高于GDP增速的兩位數(shù)高速增長(詳見表1)，因此稅收收入占GDP比重不斷得到提高。1994年稅收收入占GDP比重僅為10.64%，到2012年提高到19.4%。

表1 1994-2013年稅收增長率

在經(jīng)濟轉向新常態(tài)后，根據(jù)十八屆三中全會決定，宏觀稅負將趨于穩(wěn)定，即不再繼續(xù)提高稅收占GDP的比重。這也就意味著稅收的增長速度將告別舊常態(tài)經(jīng)濟下的高速增長，轉向與GDP增長基本同步的稅收平穩(wěn)增長態(tài)勢。這一變化將使企業(yè)和居民的稅收負擔得以穩(wěn)定，并使一些行業(yè)的企業(yè)稅收負擔減輕，居民的稅收實際負擔通過物價的穩(wěn)定得到實惠。2013年開始到2014年稅收收入的增長速度開始明顯下降。2013年稅收增長率已經(jīng)降到一位數(shù)，2014年前三季度稅收增長7.4%，與GDP增速基本同步。

四、財稅體制改革面臨的挑戰(zhàn)

目前的財稅體制改革面臨著三大挑戰(zhàn)：

第一個挑戰(zhàn)，部門利益能否突破。去年財政金庫中的沉淀資金在年底前大致在3萬多億左右，今年據(jù)媒體報道：財政金庫的沉淀資金到9月底已經(jīng)達到18萬億元多(《機關團體存款增至近20萬億》，《報刊文摘》2014年11月12日)。這些沉淀資金是由于分配方面和制度方面的問題，所以無法及時支出和使用，而存款在政府各類機關事業(yè)單位的財政賬戶里。一方面是財政存在大量赤字，有些地方尤其是基層財政缺資金的問題需要解決；另一方面財政金庫還存在大量的沉淀資金，這本身就反映了財政分配的不合理和支出結構存在問題。想要重新分配利用好這些資金，，就牽扯到一些部門利益的突破和調整，需要通過改革，運用零基預算方法，削減一部分部門和單位的經(jīng)費規(guī)模，將財政資金運用到真正需要的支出方向，為此需要改革和突破部門利益的勇氣、決心和確實行動。

第二個挑戰(zhàn)，公共設施投資、公益性投資的供給體制改革。對于地方融資平臺改革和處理，在中央高度重視下已經(jīng)推進得很快。但是在這個過程中，要建立一個新的地方公共設施投資的體制，確實存在很大的挑戰(zhàn)，也有很多的制度建設需要解決。財政部現(xiàn)在希望運用PTT模式來解決政府融資問題，但這只能解決部分有現(xiàn)金流回報的項目融資，并不是全部項目的融資。政府對公共設施項目投資體系的建立，以及地方政府債務如何解決的問題依然面臨很大的挑戰(zhàn)。在新的體制和機制重構過程中，地方政府的投資積極性和經(jīng)濟增長速度顯然會受到影響。目前經(jīng)濟增長的下行壓力可能與地方政府債務和地方政府融資平臺的清理有著一定的關系。下一步城鎮(zhèn)化的推進，主要由地方政府來落實，如果政府投融資體制問題解決不了，地方政府在那觀望和徘徊，會直接影響到城鎮(zhèn)化進程，所以這方面財稅體制改革的挑戰(zhàn)也是很嚴峻的。

第三個方面是“營改增”的挑戰(zhàn)。直觀上看“營改增”是營業(yè)稅改增值稅的稅制改革問題，但實質上牽涉到中央與地方財政關系的調整和重構，乃至稅收征管模式和征管機構變化等體制問題。原來的營業(yè)稅占地方財政稅收的40%-50%，是地方政府的主體稅種，“營改增”后地方政府的主體稅種將不復存在，如何設立新的地方稅主體稅種，以及如何處理好中央和地方政府財政關系，如何完善分稅制體制，需要統(tǒng)籌策劃和安排。再就是稅收征管的模式的變化和征管機構的變化。現(xiàn)實當中已經(jīng)出現(xiàn)了大量的新情況，比如說，地方稅務局由于營改增以后把營業(yè)稅改為增值稅的企業(yè)戶征管業(yè)務轉給了國稅局，國稅局的業(yè)務量迅速增加，國稅局在原有編制和人員不變的情況下如何搞好稅收征管，地稅局的工作如何與國稅局進行銜接等等?，F(xiàn)在有些地方已經(jīng)在探索國稅局與地稅局進行業(yè)務統(tǒng)一協(xié)調和管理，這種探索是否意味著國、地稅機構合并的趨勢，這種趨勢是否可行，會帶來什么新問題，都值得觀察和研究。這些問題都對下一步的營改增向房地產(chǎn)行業(yè)、建筑行業(yè)、金融行業(yè)推進構成很大的挑戰(zhàn)。但是我相信，經(jīng)過一段時間的努力，會找到解決問題的辦法，我們有能力完成這一輪財稅體制改革的艱巨任務。

(責任編輯：廖才茂)