珠江水系東江流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

崔樹彬，李 杰，嚴(yán) 黎

(珠江水利委員會珠江水利科學(xué)研究院,廣東廣州 510611)

珠江水系東江流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

崔樹彬，李 杰，嚴(yán) 黎

(珠江水利委員會珠江水利科學(xué)研究院,廣東廣州 510611)

劃分了基于水資源分配方案的東江流域生態(tài)補(bǔ)償主體和客體,計(jì)算了流域水資源價(jià)值、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和保護(hù)與改善費(fèi)用,以及基于水資源價(jià)值的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用和標(biāo)準(zhǔn)；探討了東江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制和體制,建議采取基于水資源價(jià)值的下游補(bǔ)償上游模式,以及與國家現(xiàn)行政策、機(jī)制相結(jié)合；在資金管理和運(yùn)作方面,建議成立東江流域生態(tài)補(bǔ)償基金委員會,由基金委負(fù)責(zé)資金管理和項(xiàng)目立項(xiàng)、評估、審核及實(shí)施過程的監(jiān)督和驗(yàn)收。

水資源價(jià)值；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值與保護(hù)費(fèi)用；水資源分配；上下游補(bǔ)償機(jī)制；東江流域

東江流域及供水區(qū)總?cè)丝? 100多萬人,GDP總量3萬多億元,人均GDP將近10萬元。然而,上游地區(qū)人口貧困,人均GDP總量僅為下游地區(qū)的1/6～1/28(表1)。東江流域水資源主要供給香港、深圳、東莞、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),而這些城市的用水大戶有的不在東江流域(以三角洲頂點(diǎn)——石龍以上的流域面積計(jì)算)。東江上游稀土等礦藏資源豐富,社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生的生態(tài)危害和水資源影響比較顯著,而下游用水戶對水質(zhì)、水量的保障要求愈來愈高；引起國內(nèi)不少研究機(jī)構(gòu)相關(guān)人員對東江流域生態(tài)補(bǔ)償問題的關(guān)注。

在國家層面,國務(wù)院參事室、國家發(fā)改委、環(huán)保部、水利部等單位,都先后調(diào)查和研究過東江流域的生態(tài)補(bǔ)償問題。在省、市層面,江西省、廣東省的相關(guān)部門和相關(guān)的市級機(jī)構(gòu),以及香港特區(qū)政府的有關(guān)部門等都先后進(jìn)行過接洽和協(xié)商。但迄今尚未形成一致意見。為此,筆者采用基于水資源價(jià)值與保護(hù)費(fèi)用的計(jì)算方法,確定東江流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制,為東江流域建立基于水資源價(jià)值和生態(tài)與環(huán)境保護(hù)費(fèi)用的生態(tài)補(bǔ)償方法提供決策參考。東江流域社會經(jīng)濟(jì)與水資源利用指標(biāo)見表1。

表1 東江流域各城市主要社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與水資源利用狀況

1 補(bǔ)償主體與客體的區(qū)分及相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算

為了便于分析和計(jì)算,筆者將本地可開發(fā)利用的水資源不能滿足本地用水要求的城市定義為補(bǔ)償主體；將本地可開發(fā)利用的水資源,在滿足本地用水后,仍有多余并可以貢獻(xiàn)給下游使用的城市,定義為客體或受償?shù)貐^(qū)。其中,本地可開采利用的水資源以全流域水資源分配方案確定的可采系數(shù)(約34%)為依據(jù)；本地的用水要求以經(jīng)過國家或省區(qū)政府批復(fù)的東江流域水資源分配方案[1]為標(biāo)準(zhǔn)。由此可以計(jì)算出流域內(nèi)各地區(qū)的可貢獻(xiàn)水量和需補(bǔ)償水量,并由此確定可貢獻(xiàn)水量的地區(qū)為接受補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū),即客體地區(qū)；需補(bǔ)償水量的地區(qū)為主體地區(qū),即貢獻(xiàn)補(bǔ)償費(fèi)用的地區(qū)。利用水資源可開采量與流域水資源分配方案確定的東江流域補(bǔ)償與受償?shù)貐^(qū)及其關(guān)系,結(jié)果見表2。

表2 東江水資源可利用量與分配方案確定的補(bǔ)償與受償?shù)貐^(qū)

從表2可見,贛州、河源、韶關(guān)、梅州、惠州為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的受償?shù)貐^(qū),東莞、深圳、廣州、香港為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的補(bǔ)償?shù)貐^(qū)。從受償?shù)貐^(qū)可貢獻(xiàn)的水資源量看,贛州市和河源市是主要地區(qū),兩市可貢獻(xiàn)的水資源量分別占總貢獻(xiàn)水量的17.88%和67.68%,合計(jì)為85.56%；從資金補(bǔ)償?shù)貐^(qū)需補(bǔ)償?shù)乃靠?東莞、深圳、廣州、香港均為重要地區(qū),需補(bǔ)償?shù)乃糠謩e為18.42億m3、13.48億m3、13.62億m3和11.00億m3,占比分別為32.59%、23.84%、24.10%、19.47%。但實(shí)際上,水資源問題比較復(fù)雜,有傳統(tǒng)的用水戶和新用水戶之分,有水資源的使用河岸與非使用河岸權(quán)問題,有流域內(nèi)客戶與流域外客戶的使用權(quán)區(qū)分,以及大陸用戶與香港特別行政區(qū)用戶之間的不同等。此外,惠州市的計(jì)算成果看上去有可貢獻(xiàn)的水量,但實(shí)際上惠州市的多余水量已經(jīng)通過另外的途徑貢獻(xiàn)給了深圳市。因此,本文計(jì)算結(jié)果僅作為參考,尚不能作為實(shí)施補(bǔ)償或分?jǐn)偟囊罁?jù)。

2 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值及保護(hù)與改善費(fèi)用

2.1 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值,也叫影子價(jià)格。國際上通常的做法是調(diào)查收集各地的研究成果,用統(tǒng)計(jì)分析法計(jì)算出不同類型生態(tài)系統(tǒng)的效益值,然后結(jié)合研究區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)狀況,分析計(jì)算出相應(yīng)的服務(wù)價(jià)值。1997年,Costanza等[2]將全球生態(tài)系統(tǒng)類型劃分為海洋、森林、草原、濕地、水面、荒漠、農(nóng)田、城市等16個大類26個小類；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能劃分為氣候調(diào)節(jié)、水調(diào)控、水土流失控制、物質(zhì)循環(huán)、污染凈化、文化娛樂價(jià)值等17種功能,并逐項(xiàng)估計(jì)了全球生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值。謝高地等[3]針對國內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)狀況,通過對200位生態(tài)學(xué)者進(jìn)行問卷調(diào)查,制定了我國生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務(wù)價(jià)值當(dāng)量表。筆者結(jié)合全國2007年糧食單價(jià)和東江流域生態(tài)系統(tǒng)狀況,計(jì)算了該流域以縣域?yàn)閱卧纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值,并給出市域單元的占比,結(jié)果見表3。

表3 東江流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值計(jì)算成果[4]萬元/a

由表3可見,東江流域生態(tài)系統(tǒng)的總服務(wù)價(jià)值約為409.7億元/a,其中贛州、河源、韶關(guān)、梅州、惠州的占比分別為14.46%、54.90%、5.05%、1.11%和24.48%；在生態(tài)系統(tǒng)分類服務(wù)價(jià)值中,森林最高為83.21%,其次為農(nóng)田和水域,分別為9.77%和5.63%,草地和荒漠的價(jià)值很低。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能包含:氣體調(diào)節(jié)、氣候調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)、土壤形成與保護(hù)、廢物處理與凈化、生物多樣性保護(hù)、食物生產(chǎn)、原材料生產(chǎn)和娛樂文化等,各部分功能的價(jià)值占比見表4。由表4可以得出不同類型生態(tài)系統(tǒng)在涵養(yǎng)水源和凈化水質(zhì)(即廢物的處理與凈化)方面的價(jià)值占比分別為:森林20.64%,草地29.12%、農(nóng)田32.42%、水域53.71%、荒漠9.53%。與表3中的分類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值相乘后,可以得出東江流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)于水源涵養(yǎng)和水質(zhì)凈化的價(jià)值為97.4億元,約占流域生態(tài)系統(tǒng)總價(jià)值量的23.77%。東江流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)于水源涵養(yǎng)和水質(zhì)凈化的價(jià)值與本流域水資源可利用量分?jǐn)?可以計(jì)算出穩(wěn)定、潔凈的水資源需要生態(tài)系統(tǒng)付出的服務(wù)價(jià)值為0.88元/m3。

2.2 生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與改善費(fèi)用

生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和改善費(fèi)用包括:①維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行的管理費(fèi)用,包括防火、滅蟲、隔離管理等費(fèi)用；①防治人為破壞的治理費(fèi)用,包括防治水土流失和人為生態(tài)破壞,防治水域、土壤和空氣污染等的費(fèi)用；③生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)、恢復(fù)和改善費(fèi)用等。這部分費(fèi)用一般均視為環(huán)保投資。

表4 生態(tài)服務(wù)價(jià)值分類與東江水源涵養(yǎng)與凈化功能價(jià)值計(jì)算

根據(jù)世界各國的經(jīng)驗(yàn),當(dāng)環(huán)保投資達(dá)到國家或地區(qū)GDP總量的1.0%～1.5%時(shí),可以控制環(huán)境惡化的趨勢,當(dāng)投資比例達(dá)到2.0%～3.0%時(shí),生態(tài)與環(huán)境質(zhì)量會有所改善,達(dá)到3.0%及以上才能使環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善[5]。依據(jù)2.0%的比例計(jì)算,預(yù)計(jì)2008年東江流域上中游水源保護(hù)區(qū)的總環(huán)保投資規(guī)模應(yīng)該為29.4億元?！笆濉逼陂g,江西贛州東江源區(qū)三縣在生態(tài)林建設(shè)、水土保持、礦山治理、生態(tài)農(nóng)業(yè)工程、污染治理和生態(tài)移民工程等方面的總投資約13 490萬元,平均每年不到3 000萬元,僅占期間GDP總量的0.57%；廣東河源市“十五”期間的環(huán)保投資約為31.2億元,年均投入6.24億元(表5),占期間GDP總量的3.14%。

據(jù)資料分析,河源市的環(huán)保與生態(tài)建設(shè)資金主要有廣東省政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形成,而東江源區(qū)三縣的環(huán)保與生態(tài)建設(shè)投資既得不到省級財(cái)政的支持,也得不到下游省區(qū)或城市的轉(zhuǎn)移支付。這是東江源區(qū)三縣水質(zhì)污染不斷加重和生態(tài)系統(tǒng)破壞相對嚴(yán)重的原因之一。

3 水資源價(jià)值及可用于補(bǔ)償?shù)馁Y金

3.1 水資源價(jià)值計(jì)算

水資源價(jià)值可以依據(jù)它的稀缺性和有用性計(jì)算,但是其稀缺性很難界定。因?yàn)槿祟惿鐣私?jīng)濟(jì)和生活用水之外,享受優(yōu)越的環(huán)境和娛樂、觀光項(xiàng)目,也都需要水資源或水環(huán)境的支撐,而這種支撐對水的需求往往是“愈多愈好”；水資源的有用性也不單是指其經(jīng)濟(jì)和生活上的有用性,同時(shí),也包括娛樂和享樂方面的有用性。因而,真實(shí)的水資源價(jià)值很難估算,而且是一個動態(tài)的和不斷增值與變化的過程。

表5 東江流域水源區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)投資狀況

表6 東江流域居民對水資源價(jià)值的支付意愿計(jì)算結(jié)果

為了統(tǒng)一計(jì)算方法,專家提出了“支付意愿法”,但對于“支付意愿”的“高低”、“多少”也往往各有各的見解。世界衛(wèi)生組織依據(jù)城市居民生活用水對自來水價(jià)格與節(jié)水措施之間的關(guān)系態(tài)度,總結(jié)出城市居民水費(fèi)支出宜占居民收入的1%～4%。小于1%,被認(rèn)為不會珍惜水資源；大于2%,才會考慮節(jié)水；大于3%,才會更新用水器具,而認(rèn)真節(jié)水。筆者以占2%作為估算居民水費(fèi)支出意愿的依據(jù)。

對于水資源作為自然資源的價(jià)格,其在自來水價(jià)格中所占的比例,筆者通過對法國、新加坡,以及國內(nèi)北京、珠海、深圳等城市的分析后認(rèn)為:以占自來水價(jià)格的20%比較適宜(新加坡為30%,法國為16%,北京、珠海和深圳等城市為20%～40%)[6]。同時(shí)對于能夠取用海水作為資源的香港和深圳等城市,在東江淡水資源價(jià)格太高時(shí),以海水淡化的成本價(jià)格作為上限(本次取10元/m3計(jì)算)。由此計(jì)算得2008年水平情況下各城市對東江水資源價(jià)格及水量的支付意愿(表6)[7]。

3.2 可用于補(bǔ)償?shù)馁Y金、標(biāo)準(zhǔn)和分配計(jì)算

從表6可見,在2008年經(jīng)濟(jì)水平情況下,東江流域及使用東江水資源的各城市,對東江水資源價(jià)格的支付意愿平均值為0.57元/m3；依據(jù)流域水資源分配方案,可以計(jì)算出各城市對東江水資源的生態(tài)補(bǔ)償支付意愿合計(jì)為63.67億元。其中,下游4地區(qū)的支付意愿為56.67億元,占89%,對東江水資源價(jià)格(單價(jià),下同)的支付意愿為0.89元/m3；上游5個地區(qū)對東江水資源的總支付意愿僅有7.00億元,占總支付意愿金額的11%；對東江水資源價(jià)格的支付意愿僅有0.14元/m3。上游地區(qū)對水資源價(jià)格的支付意愿僅為下游地區(qū)的15.5%。

從流域用水人口對水資源價(jià)值的支付意愿與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值比較分析(見表6、表4),流域水資源支付意愿63.67億元僅相當(dāng)于流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)總價(jià)值409.75億元的15.5%,但已相當(dāng)于流域生態(tài)系統(tǒng)對水源涵養(yǎng)和凈化功能價(jià)值97.4億元的65.4%。說明用水資源支付意愿在補(bǔ)償水資源涵養(yǎng)與凈化功能方面可以起到十分重要的作用。如果將流域水資源支付意愿所收取的資金全部用于流域生態(tài)保護(hù)、環(huán)境污染治理和水生態(tài)恢復(fù)或修復(fù)工程,其投資相當(dāng)于上中游5地區(qū)(含惠州)GDP總量的4.3%；依據(jù)國際公認(rèn)的環(huán)保投資占GDP的2%及以上為生態(tài)環(huán)境好轉(zhuǎn)的起點(diǎn),則可以認(rèn)為東江流域各地區(qū)對水資源價(jià)值的支付意愿,完全可以支撐流域生態(tài)與環(huán)境保護(hù)投資,以及生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)及好轉(zhuǎn)的各項(xiàng)支出。

依據(jù)上述成果,按照下游4地區(qū)可承受的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與需要補(bǔ)償?shù)乃Y源量進(jìn)行計(jì)算,可以得出下游地區(qū)需要對上中游地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用為50.32億元/a,補(bǔ)償?shù)钠骄鶈蝺r(jià)為0.89元/m3。按照平均單價(jià)計(jì)算的各受償?shù)貐^(qū)每年可以達(dá)到的資金為:贛州8.97億元,河源33.98億元,韶關(guān)3.53億元,梅州0.77億元,惠州3.06億元。下游4地區(qū)每年分別需要支出的資金分別是:東莞10.23億元,深圳15.07億元,廣州3.02億元,香港22.00億元。東江流域基于水資源價(jià)值的生態(tài)補(bǔ)償基金及標(biāo)準(zhǔn)和分配計(jì)算結(jié)果見表7。

表7 東江流域基于水資源價(jià)值的生態(tài)補(bǔ)償基金及標(biāo)準(zhǔn)和分配計(jì)算

4 生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制及體制探討

通過以上分析可見,東江流域宜采取下游補(bǔ)償上游的生態(tài)補(bǔ)償類型。但實(shí)際上,由于珠三角居民的貧富差距大,企業(yè)的開工景氣度也面臨著嚴(yán)峻下降趨勢,實(shí)際能夠承受的水資源價(jià)格水平可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這個水平；另外,在我國現(xiàn)行稅收體制下,國家拿走了企業(yè)和居民稅收的大部分,當(dāng)?shù)卣姆e極性受到抑制,故實(shí)際制定方案和實(shí)施情況會有很大的阻力。為此,建議實(shí)施由國家現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與流域自補(bǔ)償相結(jié)合的雙重模式。雙重模式的投資方由國家、地方政府和用水戶代表三方組成。其中,國家出資的費(fèi)用應(yīng)用于森林生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)、修復(fù)或恢復(fù)與管理,地方政府出資費(fèi)用用于城市污水、廢氣和垃圾治理,水資源費(fèi)收入的資金主要用于河流與湖庫等濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)、修復(fù)或恢復(fù)與管理等。

在資金的管理和運(yùn)作方面,建議成立東江流域生態(tài)補(bǔ)償基金委員會,由基金委負(fù)責(zé)資金的管理和項(xiàng)目的立項(xiàng)、評估、審核、招標(biāo)與實(shí)施過程中的監(jiān)督、驗(yàn)收和評估等工作。基金管理委員會可以依托流域管理機(jī)構(gòu)的技術(shù)平臺進(jìn)行協(xié)商,但應(yīng)與流域管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有職能進(jìn)行分離。

[1]廣東省人民政府辦公廳.廣東省東江流域水資源分配方案[R].廣州:廣東省人民政府辦公廳,2008.

[2]COSTANZA R,D’ARGE R,de GROOTR,et al.The value of the world’s ecosystem services and natural capital[J]. Nature,1997,387(6630):253-255.

[3]謝高地,魯春霞,冷允法,等.青藏高原生態(tài)資產(chǎn)的價(jià)值評估[J].自然資源學(xué)報(bào),2003,18(2):189-196.(XIE Gaodi.LU Chunxia,LENG Yunfa,et al.Tibetan plateau value evaluation of ecological[J].Journal of Natural Resources,2003,18(2):189-196.(in Chinese))

[4]珠江水利委員會珠江水利科學(xué)研究院.東江流域水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究報(bào)告[R].廣州:珠江水利委員會珠江水利科學(xué)研究院,2010.

[5]梁勁.保護(hù)生態(tài)環(huán)境的財(cái)稅政策缺陷[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2003(79):18-19.(LIANG Jin.Fiscal and taxation policies to protect the ecological environment[J].Economic Research Reference,2003(79):18-19.(in Chinese))

[6]珠江水利委員會珠江水利科學(xué)研究院.澳門自來水價(jià)格機(jī)制研究報(bào)告[R].廣州:珠江水利委員會珠江水利科學(xué)研究院,2010.

[7]嚴(yán)黎,吳門伍,李杰.對東江流域水資源保護(hù)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的探討[J].人民珠江,2011(5):6-8.(YAN Li, WU Menwu,LI Jie.Discussion on standard of water resources protection area of ecological compensation in Dongjiang River Basin[J].Pearl River,2011(5):6-8.(in Chinese))

Upstream and downstream ecological com pensation m echanism in Dongjiang River Basin in Pearl River water system

CUIShubin,LI Jie,YAN Li
(Pearl River Hydraulic Research Institute,Guangzhou 510611,China)

The subject and object of ecological compensation in the Dongjiang River Basin were divided based on the water resources allocation scheme.The value of water resources and ecosystem service in the region,the expense of protection and improvement and the ecological compensation fees and standards,based on the value of water resources,were calculated.The Dongjiang River Basin ecological compensation mechanism and system were discussed.It is recommended to adapt downstream compensating upstream mode,based on the water resources value,combined with national policies.In terms of cash management and operation,the Dongjiang River Basin ecological compensation fund committee is recommended to establish,which is responsible for fund management, project establishment,evaluation and audit and supervision and inspection of implementation process.

value of water resources；service value and protection expense of ecosystem；water resources allocation；upstream and downstream compensation mechanism；Dongjiang River Basin

X171

：A

：1004 6933(2015)06 0027 05

10.3880/j.issn.1004 6933.2015.06.004

2015 09 03 編輯:徐 娟)

崔樹彬(1956—),男,教授級高級工程師,從事水資源、水環(huán)境、水生態(tài)研究工作。E-mail:13676203867@163.com