2015霧霾治理：關(guān)鍵在于“調(diào)結(jié)構(gòu)”

2014年10月19日，選手們在比賽中途經(jīng)天安門。當日，2014年北京馬拉松賽在霧霾天氣中完賽。圖/IC

我牽頭的團隊在博源基金會、能源基金會的共同支持下，對治理霧霾問題的經(jīng)濟政策進行了兩年多的研究。但是，當《中國新聞周刊》的記者請我對2015年的大氣質(zhì)量進行預測時，這仍是一個難以回答的問題。研究表明，霧霾問題是中國以重化工為主導的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)和公路交通為主的運輸結(jié)構(gòu)造成的，而要調(diào)整這一污染型的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，并非一朝一夕的事，而且肯定不是簡單采取末端治理和行政措施就可以根本解決的問題。

末端治理無法達到減排目標

在2013年10月本課題組的中期成果討論會上，清華大學環(huán)境學院院長賀克斌教授說了這么一句意味深長的話：“我們環(huán)境領域的學者和官員大部分都是理工科出身。今天，我十分欣喜地看到，一批經(jīng)濟學家開始關(guān)注并投入精力研究污染問題，這表明我們的環(huán)境真正開始有希望了?！?/p>

這句話，點出了許多環(huán)境專家長期為之焦慮的問題。他們很早就感覺到，環(huán)境問題一定不僅僅是化學實驗室里可以解決的問題，不是用一些清潔技術(shù)或排放標準就能徹底解決的問題。為什么我們的排放遠遠超過國家的環(huán)境容量，為什么越控制越污染，一定有其經(jīng)濟層面的道理。

2013年，環(huán)保部門宣布，力爭在2030年前把全國所有城市的PM2.5的年均值降到35μg/m3。隨后出臺的“大氣國十條”里又提出2017年前把北京市PM2.5年均濃度控制在60μg/m3左右。為此，許多環(huán)境方面的專家提出了大量具體的治理措施，僅北京就提出了80多項措施。

然而，這些措施大部分屬于技術(shù)性的末端治理手段，如脫硫脫硝、提高油品質(zhì)量、提高汽車排放標準、提高燃油效率等。另外，在實際操作中，還實施了許多行政性的減排手段，包括關(guān)停工廠、工地和汽車限行。2014年的“APEC藍”就是中國政府用超常規(guī)手段治理出來的。

我們建立了第一個用于模擬行業(yè)與公共政策對PM2.5影響的定量模型?；谠撃Ｐ偷难芯浚覀儼l(fā)現(xiàn)，如果我國目前的煤炭、汽車、資源稅、環(huán)保稅費、公共交通發(fā)展趨勢或政策不改變的話，即使環(huán)保類的末端治理措施用到極致，到2030年全國城市平均PM2.5仍會高達46。

末端治理手段無法達到減排目標的主要原因是，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和交通運輸模式與我國的環(huán)境容量不適應。至于行政性手段，雖然可以在短期內(nèi)降低污染性行業(yè)的產(chǎn)出，完成上級分配的“減排指標”，但無法持續(xù)、有效地引導資源向綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

我們認為，實現(xiàn)PM2.5減排必須使用經(jīng)濟手段，以改變投資者、企業(yè)和消費者的激勵機制，促進結(jié)構(gòu)調(diào)整。這些經(jīng)濟手段應該包括提高資源稅稅率、開征碳稅、大幅提高污染物排放收費標準、降低服務業(yè)的間接稅稅負、控制工業(yè)用地供給、引入汽車牌照拍賣制度、大幅提高對清潔能源補貼占財政支出的比重、引入治理霧霾的區(qū)域補償機制、建立綠色金融政策體系等。

舊的政策和體制鼓勵了高污染產(chǎn)業(yè)的過度發(fā)展

經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題是導致我國高污染的重要因素。但是，這些結(jié)構(gòu)的扭曲是如何形成的？從經(jīng)濟學的角度，我們要研究政府、市場、企業(yè)和消費者四個角色的作用。

過去，我們的許多政策和體制人為地鼓勵了高污染工業(yè)的過度發(fā)展、抑制了低污染服務業(yè)的發(fā)展。這是導致了目前高污染的深層次原因之一。

由于外部經(jīng)濟環(huán)境和經(jīng)濟周期的原因，政府曾經(jīng)一度追求高速的出口增長和投資拉動經(jīng)濟復蘇。也由于政府的政績考核制度等原因，地方政府官員傾向于追求GDP。這些戰(zhàn)略或政策導向在很大程度上需要通過加速房地產(chǎn)和制造業(yè)的發(fā)展來實現(xiàn)，因此我們在稅制、土地政策方面給與了高污染的第二產(chǎn)業(yè)過大的傾斜。比如，大量供給的工業(yè)用地，導致我國工業(yè)用地價格為居民住宅用地價格的1/8，這個比例比其他國家地區(qū)的平均水平低一到兩倍。

不幸的是，同樣的單位產(chǎn)出，由工業(yè)帶來的空氣污染是服務業(yè)的4倍，而重工業(yè)帶來的空氣污染是服務業(yè)的9倍。即使重工業(yè)實際產(chǎn)出的年均增長速度在未來17年內(nèi)與GDP增速同步（年均6.8%左右），2014-2030年間重工業(yè)的實際產(chǎn)出也將累計增長兩倍多。在這種情況下，即使單位產(chǎn)出的污染排放強度降低八成（技術(shù)上難以達到），也無法把PM2.5降到30。

目前，占GDP比重為40%制造業(yè)消費了近80%的煤炭。從中長期來看，引導服務業(yè)的發(fā)展、抑制工業(yè)的過度膨脹才是控制煤炭消費的關(guān)鍵。我們的估算表明，如果將服務業(yè)有效間接稅率降低兩個百分點、將工業(yè)用地的平均價格提高兩倍、進一步提高資源稅稅率和碳稅稅率，就有可能將煤炭消費降低10%以上。

“糾正市場失靈”做得太少

在沒有干預的自由市場經(jīng)濟體制下，也會出現(xiàn)由于“外部性”而導致污染過度的問題。這就是所謂的市場失靈。遺憾的是，與以上所述政府干預過多的情形相反，在市場失靈的情況下，政府在應該出手的領域卻做得太少。

常規(guī)煤炭占能源消費比重過高、清潔能源占能源消費比重太低是 “市場失靈”的重要案例。

如果僅依靠市場供求關(guān)系來確定煤炭價格，而不充分考慮燃煤對其他人造成的污染和健康危害，那么煤炭價格就會太低，使得煤炭生產(chǎn)和消費過度。我國的煤炭消費量之所以如此之大，并導致如此之嚴重的污染，主要原因就是沒有采取有力的公共政策來抑制其消費。現(xiàn)在已經(jīng)到不得不改政策的時候了。

許多清潔能源與煤炭相比可以將二氧化硫和氮氧化物（PM2.5 的主要成分）排放降低90% 以上。但是，清潔能源減排的受益者主要不是清潔能源的生產(chǎn)者，也不是其消費者，而是呼吸本地空氣的其他居民。目前的清潔能源定價過低，生產(chǎn)者由于難以盈利而沒有足夠的興趣投資。即使政府已經(jīng)提供了部分補貼，但我國清潔能源占比仍然非常低 ，僅為14.6%，遠低于發(fā)達國家的40%～60%。

空氣污染在區(qū)域間傳播是市場失靈的又一案例。

周邊地區(qū)排放是北京PM2.5的最大的來源（占40%），其中河北是北京周邊地區(qū)排放的主要來源。倘若沒有激勵機制讓河北考慮污染的外部性，或該地區(qū)沒有足夠的能力進行減排，其污染就會過高。理論上講，要讓河北減排，可以有兩種做法。一是負面激勵：即對河北的重工業(yè)征收嚴厲的稅費或采取嚴厲的行政手段關(guān)停重工業(yè)企業(yè)，或要求安裝其無法承受的減排設施。雖然能夠達到減排的目的，但副作用是可能出現(xiàn)經(jīng)濟下行和失業(yè)問題。如果河北沒有足夠的財力和能力來創(chuàng)造新的就業(yè)機會，這種負面激勵就會受到抵制，因此可能達不到效果。二是正面激勵：即讓北京補貼河北，幫助河北企業(yè)安裝減排設施，將其燃煤發(fā)電改為天然氣發(fā)電等。由于有了北京的補貼，河北企業(yè)的減排獲得了更大的“獎勵”，會傾向于加大減排的力度，從而達到內(nèi)生化其污染的效果。這樣，許多河北企業(yè)可以繼續(xù)運行，避免嚴重失業(yè)，同時達到了減排的目的，還可以降低整個京津冀的減排成本和北京本身的減排成本。

為了糾正上述類型的市場失靈，政府可以采取提高污染排放的收費標準、提高資源稅稅率、開征碳稅、提高和擴大對清潔能源的補貼、對汽車征收擁堵費、實行汽車牌照拍賣制度、建立治理霧霾的區(qū)域補償機制、建立綠色銀行、發(fā)行綠色債券等許多經(jīng)濟類政策措施。

以上政策的實施，往往需要市場參與主體——企業(yè)和消費者的支持。但由于信息披露、環(huán)保教育等方面缺失，企業(yè)和消費者缺乏社會責任感，這也加劇了清潔能源和清潔交通模式所面臨的困境。

（作者系中國人民銀行研究局首席經(jīng)濟學家）

博源基金會

博源基金會成立于2007年，以推動學術(shù)及政策研究為目標，著眼于研究中國經(jīng)濟、社會及國際關(guān)系領域內(nèi)的中長期問題。

能源基金會（中國）

能源基金會（中國）的前身是中國可持續(xù)能源項目，最初由大衛(wèi)與露茜爾·派克德基金會和威廉與佛洛拉· 休利特基金會資助成立。在過去的十幾年中，以推動能源效率的提高和可再生能源的發(fā)展為宗旨，在中國的贈款金額累計已經(jīng)超過2億美元。

課題：

如何將PM2.5降到35

在博源基金會、能源基金會的共同支持下，馬駿主持了“如何將PM2.5降到35”的課題研究，其主要成果《PM2.5 減排的經(jīng)濟政策》已于2014年10月由中國經(jīng)濟出版社正式出版，被評價為“對中國空氣污染問題開出的一個系統(tǒng)性的經(jīng)濟診斷書”。