財(cái)政分權(quán)體制下的城市環(huán)境污染問(wèn)題研究——來(lái)自中國(guó)73個(gè)城市的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)

陳寶東， 鄧曉蘭

（西安交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西 西安710061）

一、引 言

自2013年以來(lái)，人們開(kāi)始談“霾”色變，根據(jù)新的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，74個(gè)重點(diǎn)城市的空氣質(zhì)量合格率僅為4.1%，僅?？?、舟山和拉薩3個(gè)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)。李克強(qiáng)總理在2014年的政府工作報(bào)告中提出要像對(duì)貧困宣戰(zhàn)一樣向污染宣戰(zhàn)。中國(guó)30年的高速增長(zhǎng)堪稱(chēng)奇跡，但這種粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式帶來(lái)的生態(tài)問(wèn)題突顯，與我國(guó)“中國(guó)式分權(quán)”下的政府行為密不可分。環(huán)境治理成為全面深化改革的重要問(wèn)題，財(cái)稅體制改革必不可少的一個(gè)方面，在“中國(guó)式分權(quán)”下，盡管中央政府制定了嚴(yán)苛的環(huán)境政策，但地方政府在環(huán)保政策的執(zhí)行上并不積極。因此，財(cái)政分權(quán)制度的完善是解決環(huán)境污染問(wèn)題的重要環(huán)節(jié)。

Qian將地方政府看作“經(jīng)濟(jì)人”，如若缺少合適的激勵(lì)相容制度安排，地方政府不會(huì)主動(dòng)參與環(huán)境治理，甚至可能向排污企業(yè)收取租金共謀私利［1］。在中國(guó)式分權(quán)下，地方政府更傾向于將資金投向生產(chǎn)性領(lǐng)域，而包括環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的公共產(chǎn)品供給相對(duì)缺乏［2］。對(duì)于財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染的實(shí)證研究結(jié)果大致可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是財(cái)政分權(quán)有利于降低環(huán)境污染程度［3］。他們的解釋大多基于早期的財(cái)政聯(lián)邦主義，分權(quán)能夠提高公共物品供給的效率［4］，其中包括環(huán)境的保護(hù)，但從中國(guó)式分權(quán)的特點(diǎn)來(lái)看，以上解釋在中國(guó)未必適用。另一類(lèi)是財(cái)政分權(quán)加劇了環(huán)境污染。Sigman以全球數(shù)據(jù)為樣本，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)度的提高將加劇水污染［5］。以中國(guó)為研究樣本，閆文娟發(fā)現(xiàn)對(duì)外溢性較強(qiáng)的污染物，財(cái)政分權(quán)的影響更加明顯［6］。張克中等建立省級(jí)面板數(shù)據(jù)，從碳排放的視角研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)會(huì)加劇碳污染［7］。薛剛同樣利用省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究，但其分別檢驗(yàn)了財(cái)政收入分權(quán)和財(cái)政支出分權(quán)對(duì)環(huán)境污染的影響［8］。劉琦的研究除了得出財(cái)政分權(quán)會(huì)加劇環(huán)境污染外，還指出財(cái)政分權(quán)會(huì)降低地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的投資［9］。

對(duì)于不同的制度環(huán)境和研究樣本，學(xué)者的研究結(jié)論存在一定的差異。但現(xiàn)有研究存在以下的不足：第一，研究大多集中在省級(jí)層面，缺少對(duì)省以下財(cái)政分權(quán)的探討，盡管重要的政令是由中央政府發(fā)出，但全國(guó)一半以上的資金支出是由省以下政府完成的［10］；第二，財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的選取大多采用財(cái)政支出分權(quán)，但收入分權(quán)度和支出分權(quán)度代表的含義并不相同，需要分別討論。環(huán)境保護(hù)工作大多由地方政府完成，研究城市層面財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染的影響尤為必要。本文基于我國(guó)73個(gè)環(huán)境質(zhì)量重點(diǎn)監(jiān)測(cè)城市2003～2012年的面板數(shù)據(jù)，探尋環(huán)境污染與省以下財(cái)政分權(quán)之間的深層關(guān)系及其原因，提出解決環(huán)境污染問(wèn)題的政策建議。

二、理論分析與相關(guān)假設(shè)

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)思想的公共財(cái)政理論認(rèn)為財(cái)政分權(quán)能夠提高公共品的供給效率。環(huán)境保護(hù)是一種公共品，財(cái)政分權(quán)有利于環(huán)境質(zhì)量的提高。第一代財(cái)政分權(quán)理論需要滿足“用腳投票”機(jī)制，而由于我國(guó)戶(hù)籍制度的限制，“用腳投票”機(jī)制還難以發(fā)揮很大的作用。相比之下，第二代財(cái)政分權(quán)理論更適合我國(guó)國(guó)情。在現(xiàn)有的分權(quán)體制下，地方政府官員需要通過(guò)增加GDP獲得上級(jí)的提拔，地方政府更愿意將資源用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，如招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而忽略了教育、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)的投入，甚至在某些基層政府，出于對(duì)企業(yè)貢獻(xiàn)稅收收入的考慮，低門(mén)檻引入污染型企業(yè)或保護(hù)當(dāng)?shù)氐奈廴酒髽I(yè)。

財(cái)政分權(quán)需要解決財(cái)政分權(quán)的測(cè)度問(wèn)題。財(cái)政分權(quán)具有多維度的特征，學(xué)者采用了很多指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算，如人均地方財(cái)政支出與人均中央財(cái)政支出占比、財(cái)政收入的邊際留成率等。總體來(lái)看，指標(biāo)的選擇圍繞財(cái)政收入和財(cái)政支出兩個(gè)變量，收入分權(quán)度反映了傳統(tǒng)意義上的財(cái)政分權(quán)，而支出分權(quán)度體現(xiàn)的是實(shí)際財(cái)政分權(quán)程度，但僅用支出指標(biāo)衡量分權(quán)會(huì)高估分權(quán)程度，而僅用收入指標(biāo)衡量分權(quán)會(huì)低估分權(quán)程度［11］。

財(cái)政收入分權(quán)體現(xiàn)的是上下級(jí)政府在收入分配上的權(quán)利大小，主要表現(xiàn)在稅收的分權(quán)，會(huì)引起上下級(jí)政府以及同級(jí)政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)。收入分權(quán)度越大，地方政府獲得可支配的財(cái)政收入越多，地方政府會(huì)鼓勵(lì)地區(qū)內(nèi)的企業(yè)發(fā)展，包括污染企業(yè)。財(cái)政支出分權(quán)反映的是不同層級(jí)政府對(duì)財(cái)政資源的配置，支出分權(quán)度越大說(shuō)明地方政府對(duì)財(cái)政支出的自主性越強(qiáng)，受GDP考核的影響，下級(jí)政府會(huì)更愿意投向生產(chǎn)領(lǐng)域，而較少涉及環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，不利于環(huán)境保護(hù)。

綜合考慮上述分析，本文提出以下兩個(gè)假設(shè)：

假設(shè)1：財(cái)政收入分權(quán)度越大，政企合謀可能性越大，環(huán)境污染水平越高；

假設(shè)2：財(cái)政支出分權(quán)度越大，環(huán)保支出的比重越小，環(huán)境污染水平越高。

三、計(jì)量模型與數(shù)據(jù)說(shuō)明

1.模型設(shè)定

結(jié)合前文的分析，為檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染的關(guān)系，參考Sigman的研究［5］，本文建立如下的計(jì)量模型：

考慮污染物的排放量可能受上期排放量影響的動(dòng)態(tài)面板模型：

其中，Pi，t為城市i第t年的人均污染物排放量，Pi，t－1為城市i第t－1年的人均污染物排放量。gdp代表相應(yīng)年份的人均gdp，為驗(yàn)證gdp與污染排放量的非線性關(guān)系，分別加入了gdp的二次項(xiàng)和三次項(xiàng)。fq是本文的核心解釋變量，代表城市的財(cái)政分權(quán)度，分別采用財(cái)政收入分權(quán)度（fqs）和財(cái)政支出分權(quán)度（fqz）衡量。X代表控制變量，受城市層面數(shù)據(jù)的限制，本文選擇的控制變量分別有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（ind）、對(duì)外開(kāi)放程度（fdi）。i表示城市，t代表時(shí)間，ci表示不可觀測(cè)的城市特征，μi，t為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

本文各變量的符號(hào)表示和指標(biāo)選取見(jiàn)表1。鑒于數(shù)據(jù)的可得性，本文研究的時(shí)間段為2003～2012年。為消除價(jià)格因素的影響，以2003年為基期的地區(qū)生產(chǎn)總值指數(shù)對(duì)解釋變量進(jìn)行了價(jià)格調(diào)整。本文的被解釋變量主要選取了人均工業(yè)二氧化硫排放量和人均工業(yè)廢水排放量，數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，選擇以上兩個(gè)指標(biāo)考慮了兩類(lèi)污染排放量的外溢程度不同，二氧化硫的外溢性較大，會(huì)影響其他地區(qū)甚至全國(guó)，可能需要中央政府更多地參與污染治理，而工業(yè)廢水的外溢性較小，可能主要由地方政府承擔(dān)治理責(zé)任。選取污染排放量而非污染物在大氣中的含量指標(biāo)，一定程度上可以避免回歸結(jié)果對(duì)地理位置及氣候自然環(huán)境的依賴(lài)，而選擇人均排放量可以消除城市人口規(guī)模的影響。對(duì)財(cái)政分權(quán)的度量，結(jié)合前文的分析，本文借鑒郭慶旺和賈俊雪的做法構(gòu)建城市財(cái)政分權(quán)指標(biāo)［12］，具體的計(jì)算公式為：

其中，省級(jí)和全國(guó)的財(cái)政數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。限于城市層面數(shù)據(jù)的完整性，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變量利用第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與三次產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值之比，采用城市實(shí)際利用外資額占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例衡量對(duì)外開(kāi)放水平，其中實(shí)際利用外資利用年平均中美匯率換算為人民幣為計(jì)量單位，匯率值來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。所選城市為《2013中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》中的重點(diǎn)監(jiān)測(cè)城市，但考慮拉薩數(shù)據(jù)的完整性而將其剔除。

表1 各變量的符號(hào)表示和指標(biāo)選取

2.數(shù)據(jù)描述

本文所選取的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，污染物的排放量在城市之間也存在一定的差異。從2003～2012年城市污染物排放量的平均值來(lái)看，東莞的兩類(lèi)污染物排放量均最高，而海口市最低。而東莞市的兩類(lèi)財(cái)政分權(quán)度均排在73個(gè)城市的第三位，僅次于深圳和廈門(mén)。為了更加直觀地觀測(cè)財(cái)政分權(quán)與污染物排放的關(guān)系，本文描繪了散點(diǎn)圖（見(jiàn)圖1～圖4）。從圖1和圖2來(lái)看，人均SO2排放量隨著財(cái)政收入和支出分權(quán)的提高而增多，圖3和圖4反映的是人均工業(yè)廢水排放量與財(cái)政分權(quán)之間的關(guān)系，也存在類(lèi)似的正相關(guān)關(guān)系。因此，我們可以初步推斷假設(shè)1和假設(shè)2的成立。

圖1 財(cái)政支出分權(quán)與人均SO2散點(diǎn)圖

圖2 財(cái)政收入分權(quán)與人均SO2散點(diǎn)圖

圖3 財(cái)政支出分權(quán)與人均廢水散點(diǎn)圖

圖4 財(cái)政收入分權(quán)與人均廢水散點(diǎn)圖

四、實(shí)證結(jié)果與分析

本文的研究樣本中橫截面的城市個(gè)數(shù)較多，但時(shí)間較短，屬于典型的短面板?？紤]到短面板數(shù)據(jù)可能存在截面異方差問(wèn)題，本文在靜態(tài)面板回歸時(shí)采用截面加權(quán)方法消除異方差的影響。方程的解釋變量中含有滯后項(xiàng)可能會(huì)帶來(lái)內(nèi)生性問(wèn)題，因而動(dòng)態(tài)面板模型采用系統(tǒng)GMM估計(jì)。

分別對(duì)兩類(lèi)污染物進(jìn)行回歸，我們發(fā)現(xiàn)工業(yè)SO2排放量受前一期排放量的影響顯著為正，而工業(yè)廢水排放量受前一期排放量的影響并不顯著。因此，表2匯報(bào)的是工業(yè)SO2排放量的動(dòng)態(tài)面板模型，為回歸（1）和回歸（2），而工業(yè)廢水排放量匯報(bào)的為靜態(tài)面板回歸結(jié)果，見(jiàn)回歸（3）～回歸（6）。對(duì)工業(yè)SO2排放量進(jìn)行回歸，采用系統(tǒng)GMM方法，需要做相關(guān)的檢驗(yàn)。表2中給出了AR（2）二階序列相關(guān)檢驗(yàn)和Sargan檢驗(yàn)的數(shù)值表明，估計(jì)結(jié)果是有效的。對(duì)工業(yè)廢水排放量回歸時(shí)，通過(guò)Hausman檢驗(yàn)，我們選擇隨機(jī)效應(yīng)方法。面板數(shù)據(jù)模型的回歸結(jié)果如表2所示。

首先分析工業(yè)SO2的回歸結(jié)果。滯后一期的人均SO2排放量的估計(jì)系數(shù)在1%水平下顯著為正，說(shuō)明SO2的排放是一個(gè)動(dòng)態(tài)連續(xù)的過(guò)程。兩類(lèi)財(cái)政分權(quán)度指標(biāo)的估計(jì)系數(shù)顯著為正，說(shuō)明財(cái)政收入（支出）分權(quán)程度越高，污染水平越高，因而證實(shí)了本文兩個(gè)假設(shè)成立。高的財(cái)政收入分權(quán)度會(huì)促使地方政府盲目追求本級(jí)政府收入的增加，從而會(huì)采取降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、減免稅收等措施保護(hù)甚至鼓勵(lì)污染企業(yè)，犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，污染物的排放必定呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。按照財(cái)政分權(quán)的理論設(shè)計(jì)，較高的財(cái)政收入分權(quán)更有利于增加地方財(cái)力，更有利于發(fā)揮地方政府的職能，但現(xiàn)實(shí)情況卻由于地方政府唯GDP論的考核機(jī)制而產(chǎn)生扭曲，出現(xiàn)了“政企合謀”的現(xiàn)象。高的財(cái)政支出分權(quán)度說(shuō)明地方政府擁有較大的自主權(quán)，理性的地方官員從考核機(jī)制出發(fā)，就會(huì)將財(cái)政資源用于生產(chǎn)領(lǐng)域，而不會(huì)關(guān)注環(huán)境治理等領(lǐng)域。一般來(lái)說(shuō)，地方政府的財(cái)政收入要低于財(cái)政支出，剩余的部分通過(guò)上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付完成。上級(jí)政府相對(duì)下級(jí)政府會(huì)更有保護(hù)環(huán)境的意愿和責(zé)任，因此，財(cái)政支出分權(quán)越高，相對(duì)轉(zhuǎn)移支付額越低，上級(jí)政府的環(huán)保意愿更不容易轉(zhuǎn)移到下級(jí)政府，也會(huì)加劇環(huán)境的污染?？傊?cái)政收入分權(quán)主要通過(guò)政府與企業(yè)的“合謀”影響環(huán)境質(zhì)量，而財(cái)政支出分權(quán)主要通過(guò)政府官員的支出“偏好”影響環(huán)境質(zhì)量，而這背后的原因，都是由于政府官員考核制度的不完善，過(guò)分依靠GDP的多少?zèng)Q定官員的提拔。比較兩類(lèi)分權(quán)指標(biāo)發(fā)現(xiàn)，財(cái)政收入分權(quán)比財(cái)政支出分權(quán)起的作用更大，可能是由于“政企合謀”更具有隱蔽性、更易操作而不被發(fā)現(xiàn)，也更突顯了這種“官商一體化”制度的不合理性。但地方政府也并不是完全不顧環(huán)境污染，因?yàn)榈貐^(qū)的生態(tài)環(huán)境會(huì)影響外來(lái)企業(yè)的選址意愿，進(jìn)而影響外來(lái)企業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，再加上國(guó)家對(duì)環(huán)境治理問(wèn)題的再三強(qiáng)調(diào)，使得地方政府不得不增加環(huán)境治理支出，但治理強(qiáng)度仍然較小，以污染大市東莞市為例，2013年節(jié)能環(huán)保支出僅占當(dāng)年財(cái)政支出的2.59%，完成預(yù)算比例在各項(xiàng)支出項(xiàng)目中最低，為77.3%。

表2 面板數(shù)據(jù)模型回歸結(jié)果

接下來(lái)我們觀察其他控制變量的估計(jì)結(jié)果。人均GDP的一次項(xiàng)、二次項(xiàng)和三次項(xiàng)系數(shù)分別為負(fù)、正、負(fù)，人均SO2排放量與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)倒N型關(guān)系，而且我國(guó)大部分城市處于倒N型的中間區(qū)域，距離第二個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)還有一段距離，可見(jiàn)我國(guó)SO2的減排任務(wù)還很艱巨。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)SO2排放的影響顯著為正，SO2主要由工業(yè)生產(chǎn)排放，因此，第二產(chǎn)業(yè)所占的比重越高，則排放量越高。對(duì)外開(kāi)放度與SO2排放的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，說(shuō)明FDI的增加一定程度上有利于SO2的減排，可能的原因有：一方面，由于國(guó)家對(duì)SO2排放的環(huán)境規(guī)制較高，尤其是對(duì)外資企業(yè)引入的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)較高［13］；另一方面，外資企業(yè)帶來(lái)了先進(jìn)的污染處理技術(shù)和設(shè)備，可以減少污染物的排放［14］。

其次，分析工業(yè)廢水的回歸結(jié)果。滯后一期的人均廢水排放量的估計(jì)系數(shù)并不顯著，因此，我們采用靜態(tài)面板的分析方法，回歸（3）和（4）采用了與工業(yè)SO2相同的控制變量指標(biāo)，但發(fā)現(xiàn)工業(yè)廢水和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間并不存在非線性關(guān)系，故我們主要依據(jù)回歸（5）和回歸（6）觀察工業(yè)廢水的回歸結(jié)果。財(cái)政收入（支出）分權(quán)程度的提高將增加工業(yè)廢水的排放量，同樣證實(shí)了前文提出的兩個(gè)假設(shè)成立，原因解釋類(lèi)似于SO2，分別通過(guò)“政企合謀”和“支出偏好”影響污染物的排放，且同樣存在財(cái)政收入分權(quán)比財(cái)政支出分權(quán)起的作用更大。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)工業(yè)廢水排放的影響也顯著為正，第二產(chǎn)業(yè)仍是污染物排放的主要源頭。對(duì)外開(kāi)放度與污染物排放的回歸系數(shù)為正，說(shuō)明FDI的提高并沒(méi)有帶來(lái)工業(yè)廢水排放量的減少，這與SO2的回歸結(jié)果并不相同，但考慮到我國(guó)對(duì)SO2排放和廢水排放的環(huán)境規(guī)制力度不同，上述結(jié)果也就變得容易理解了，國(guó)家對(duì)SO2的防治工作開(kāi)始較早且標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，在引入外資企業(yè)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)上對(duì)SO2排放的管制比對(duì)廢水的管制力度大，對(duì)SO2減排的控制效果較好，而工業(yè)廢水排放的控制效果較差。

五、結(jié)論及政策建議

本文利用我國(guó)73個(gè)環(huán)境重點(diǎn)監(jiān)測(cè)城市2003～2012年的數(shù)據(jù)作為研究樣本，結(jié)合靜態(tài)面板和動(dòng)態(tài)面板模型，實(shí)證考察了省以下層面的財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染的關(guān)系。分析表明：不論是財(cái)政收入分權(quán)還是支出分權(quán)的提高都會(huì)提高污染物的排放水平，前者通過(guò)“政企合謀”實(shí)現(xiàn)，而后者則主要通過(guò)地方官員支出偏好的改變實(shí)現(xiàn)，且前者的影響更大，造成上述結(jié)果更重要的原因則歸咎于官員考核機(jī)制存在缺陷，制度改革勢(shì)在必行。未來(lái)的改革首先要深化財(cái)稅體制改革，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)和環(huán)保技術(shù)等的改進(jìn)，逐步提高環(huán)境質(zhì)量。因此，提出下幾個(gè)方面的政策建議：

第一，完善地方官員評(píng)價(jià)機(jī)制。本文的研究表明，地方官員評(píng)價(jià)機(jī)制是造成環(huán)境問(wèn)題的深層次原因，因此，首先要對(duì)評(píng)價(jià)制度改革。減少對(duì)GDP增長(zhǎng)的過(guò)度關(guān)注，在官員提拔時(shí)，更多考慮居民的福利，將環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)納入地方官員的目標(biāo)函數(shù)，并推行終身追責(zé)制度。此外，要更多地給予居民“用手投票”的權(quán)利，形成上級(jí)政府和當(dāng)?shù)鼐用瘛耙簧弦幌隆钡谋O(jiān)督機(jī)制。

第二，完善財(cái)政分權(quán)體制。通過(guò)適當(dāng)?shù)慕档拓?cái)政分權(quán)度達(dá)到改善環(huán)境的效果。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制造成地方政府的財(cái)權(quán)小而事權(quán)范圍大。因此，需要本著“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的原則，重新劃分各級(jí)政府的支出責(zé)任，在減少地方政府事權(quán)范圍后降低財(cái)政支出分權(quán)度，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度將上級(jí)政府的意愿轉(zhuǎn)移到下級(jí)政府。維持或適當(dāng)提高現(xiàn)有財(cái)政收入分權(quán)度，下放部分稅收立法權(quán)和提高下級(jí)政府稅收分成比例，在合理的官員評(píng)價(jià)制度下，較高的財(cái)政收入分權(quán)度對(duì)下級(jí)政府是有利的，可以降低扭曲程度。

第三，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。我國(guó)正處在工業(yè)化的中后期階段，在深化改革的大背景下，也處于“新常態(tài)”下的結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期，不論是從調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的角度，還是考慮控制污染源的問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)都迫不及待。一方面，要提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級(jí)化程度，繼續(xù)大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等在內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)［15］，另一方面，注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化水平，合理配置資源在三次產(chǎn)業(yè)的分布。

我們面臨的環(huán)境污染問(wèn)題十分嚴(yán)峻，現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)并不能完成減排任務(wù)，需要對(duì)官員評(píng)價(jià)機(jī)制、財(cái)政分權(quán)體制等進(jìn)行完善，形成上下級(jí)政府目標(biāo)一致的旨在提高人們福利水平的措施。

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