基于重構(gòu)地方稅條件下的消費(fèi)稅改革

單學(xué)勇 黃 瑩

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030）

基于重構(gòu)地方稅條件下的消費(fèi)稅改革

單學(xué)勇 黃 瑩

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030）

基于“營(yíng)改增”稅制體系大調(diào)整的背景下，從重構(gòu)地方稅體系的視角，對(duì)消費(fèi)稅如何調(diào)整以滿(mǎn)足地方財(cái)力需要并實(shí)現(xiàn)消費(fèi)調(diào)節(jié)功能進(jìn)行理論與實(shí)證分析，提出應(yīng)將消費(fèi)稅稅目進(jìn)行劃分：一部分稅目分給地方，另一部分稅目則是中央和地方共享的政策建議。消費(fèi)稅改革不應(yīng)單獨(dú)進(jìn)行，還應(yīng)配以輔助措施才能發(fā)揮消費(fèi)稅的功能，調(diào)整增值稅，普遍開(kāi)征房產(chǎn)稅，開(kāi)征環(huán)境稅等。

消費(fèi)稅；地方稅體系；改革

近年來(lái)，在稅制結(jié)構(gòu)性調(diào)整背景下，消費(fèi)稅制改革問(wèn)題比以往得到了更多的關(guān)注。盡管在“營(yíng)改增”之際，為了保證地方政府稅收收入不受影響，中央決定“營(yíng)改增”的稅收收入不在中央和地方之間按比例分享，而是全部留歸地方。但這項(xiàng)決定只是暫時(shí)性的，是為了減小改革阻力而作的權(quán)宜之計(jì)，等“營(yíng)改增”全部推行之后，地方政府會(huì)慢慢失去這筆收入。這對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜。因此，對(duì)于地方政府而言，必然迫切需要尋求一個(gè)新的稅收收入來(lái)源，以彌補(bǔ)“營(yíng)改增”后地方政府的減少的稅收收入。消費(fèi)稅在經(jīng)過(guò)一定的改革后，最終將消費(fèi)稅收入100%歸中央轉(zhuǎn)變到中央和地方共享，達(dá)到地方政府想要實(shí)現(xiàn)的改革目標(biāo)。

一、“營(yíng)改增”后地方稅收體系的重構(gòu)

對(duì)于地方財(cái)政而言，收入來(lái)源主要有三種，分別為中央政府的轉(zhuǎn)移支付、稅收收入、地方政府發(fā)債收入。相比于其他兩種收入，地方政府的稅收收入是最穩(wěn)定，最可靠的收入。我國(guó)是單一制國(guó)家，實(shí)行的是分稅制體制。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，各國(guó)的分稅制體制可以大致分為兩類(lèi)，一類(lèi)是徹底的分稅制。這種分稅制不設(shè)共享稅，各級(jí)政府的財(cái)力主要來(lái)源于本級(jí)政府的稅收收入，例如英法美等國(guó)；另一類(lèi)是共享型分稅制，也就是不徹底的分稅制，共享型分稅制也可分為兩類(lèi)，一類(lèi)是以共享稅稅收為主，地方主體稅為輔的稅收體系，指的是地方主要稅收收入是由各級(jí)政府按比例，稅目或稅率分享得到，這種分稅制是以中央和地方的共享稅稅收為主，以地方的主體稅為輔的一種稅制結(jié)構(gòu)，例如德國(guó)、日本；另一類(lèi)是以共享稅收入為輔，地方主體稅收入為主的稅收體系。我國(guó)1994年實(shí)行分稅制改革，將營(yíng)業(yè)稅、所得稅作為地方政府的主體稅種，而增值稅確定為共享稅。2002年起實(shí)行所得稅分享后，營(yíng)業(yè)稅便成為地方的主體稅種?！盃I(yíng)改增”意味著地方政府稅收收入的1/3以上進(jìn)入共享稅范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大了共享稅的份額，2013年共享稅收入占比高達(dá)67.85%以上（王金秀，2014［1］）?？紤]到我國(guó)的政治體制以及地區(qū)間發(fā)展極不平衡的國(guó)情，在我國(guó)實(shí)行徹底的分稅制是不具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的。高比例的共享稅收入意味著我國(guó)可以實(shí)行以共享稅為主，地方主體稅為輔的地方稅收體系。

“營(yíng)改增”后，應(yīng)將消費(fèi)稅一部分改為中央、地方共享，一部分改為地方稅。保證地方政府的稅收收入和實(shí)現(xiàn)消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能。有一部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該將消費(fèi)稅作為地方政府主體稅，代替以前的營(yíng)業(yè)稅在地方稅收入中的地位。許善達(dá)（2014）認(rèn)為應(yīng)將生產(chǎn)環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅改為零售環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅，并劃給地方，由中央稅改為地方稅，成為地方的主體稅，沖減營(yíng)改增對(duì)地方稅收造成的損失；賈康（2014）也認(rèn)為無(wú)論是從收入規(guī)模還是轄區(qū)收益原則，國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅都是營(yíng)改增后短期內(nèi)最直接有效的稅種（賈康，2014［2］）。筆者認(rèn)為他們的觀點(diǎn)都有不合理之處。消費(fèi)稅不能成為地方主體稅的原因主要有以下幾點(diǎn)，首先我國(guó)的消費(fèi)稅是選擇性消費(fèi)稅，是在普遍征收增值稅的基礎(chǔ)上，選擇一部分產(chǎn)品再征收一道稅，目的是引導(dǎo)消費(fèi)者消費(fèi)行為。加征消費(fèi)稅這些商品大致分為三類(lèi)：奢侈品、高污染高能耗、有害產(chǎn)品。如果將消費(fèi)稅改為地方稅，地方政府有可能為了增加稅收，刺激消費(fèi)，這就與消費(fèi)稅“寓禁于征”的初衷背道而馳；其次我國(guó)的消費(fèi)稅稅率很高，如果不同地區(qū)執(zhí)行的稅率不同，有可能刺激消費(fèi)者在低稅率區(qū)購(gòu)買(mǎi)，這將對(duì)高稅率區(qū)地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)負(fù)面影響；最后，即使將消費(fèi)稅下放給地方政府，也不能彌補(bǔ)營(yíng)改增后地方政府的稅收損失（楊志勇，2014［3］）。

二、消費(fèi)稅改革建議

現(xiàn)行制度中，消費(fèi)稅屬于中央稅。但事實(shí)上，消費(fèi)稅收入有一部分用于稅收返還，消費(fèi)稅并不能算是嚴(yán)格意義上的中央稅（楊志勇2014）。消費(fèi)稅收入雖沒(méi)有共享之名，卻有共享之實(shí)。那消費(fèi)稅應(yīng)該如何共享？消費(fèi)稅的改革取向很大程度上取決于消費(fèi)稅的功能定位，可以說(shuō)不管消費(fèi)稅需要承擔(dān)什么樣的功能，它的籌集財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的功能都是必不可少的。如果說(shuō)消費(fèi)稅的籌集財(cái)政收入的功能的要實(shí)現(xiàn)的話(huà)，那就意味著消費(fèi)稅改革必須要遵守穩(wěn)定稅負(fù)的原則，穩(wěn)定稅負(fù)是既不會(huì)給納稅人增加額外的稅收負(fù)擔(dān)，也不會(huì)使國(guó)家的稅收收入下降；消費(fèi)稅如何實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的功能，是消費(fèi)稅改革必須直面的難題。目前對(duì)消費(fèi)稅共享方式的設(shè)計(jì)有兩種：一是按消費(fèi)稅稅目設(shè)計(jì)分稅方案；二是按照消費(fèi)稅稅收收入分成來(lái)設(shè)計(jì)分稅方案。第一種按稅目分享能更好的適應(yīng)不同地方消費(fèi)特性；第二種方式易于與財(cái)權(quán)財(cái)力宏觀調(diào)控聯(lián)系起來(lái)。筆者覺(jué)得最好的一種方式就是將兩種方式結(jié)合起來(lái)，將消費(fèi)稅稅目分成兩類(lèi)，一類(lèi)是劃給地方，收入歸地方政府；另一類(lèi)是收入中央和地方共享，中央政府也可根據(jù)各個(gè)地方具體情況將一部分消費(fèi)稅稅收收入轉(zhuǎn)移到地方。以下是消費(fèi)稅的具體改革方案：

（一）有增有減調(diào)整消費(fèi)稅稅目

1.現(xiàn)行消費(fèi)稅制對(duì)一些稅目的設(shè)計(jì)一方面體現(xiàn)了消費(fèi)稅收入的功能，另一方面體現(xiàn)了再分配調(diào)節(jié)奢侈品消費(fèi)的功能。但是，奢侈品是相對(duì)而言的，某個(gè)階段的奢侈品，到了下一個(gè)階段可能就成了必需品。例如普通化妝品。像普通化妝品這樣成為生活必需品的還有啤酒，應(yīng)取消這類(lèi)產(chǎn)品的消費(fèi)稅。

2.增設(shè)一些高檔消費(fèi)品和高檔服務(wù)消費(fèi)。目前的稅制結(jié)構(gòu)中，對(duì)商品和服務(wù)普遍課征的一般流轉(zhuǎn)稅-增值稅、營(yíng)業(yè)稅的比重比較高，調(diào)控功能更強(qiáng)的選擇性課征的特殊流轉(zhuǎn)稅-消費(fèi)稅的比重偏低。現(xiàn)行消費(fèi)稅只對(duì)煙、酒等大類(lèi)消費(fèi)品征稅，征收范圍偏窄，應(yīng)將一些高檔消費(fèi)品和高檔服務(wù)消費(fèi)列入征收范圍。高檔消費(fèi)品例如高檔住宅，高檔家具，私人飛機(jī)等。將這些產(chǎn)品列入稅目有利于調(diào)節(jié)消費(fèi)者行為，控制消費(fèi)者對(duì)奢侈品的追求，發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能。其次、在“營(yíng)改增”向全國(guó)全面推廣后，應(yīng)對(duì)原來(lái)征收營(yíng)業(yè)稅的夜總會(huì)等一些高檔服務(wù)消費(fèi)以消費(fèi)稅支持。一同并入消費(fèi)稅征稅范圍。

3.增設(shè)一些高污染、高耗能稅目。目前環(huán)境污染、資源浪費(fèi)問(wèn)題比以往得到更多的關(guān)注，將一些高污染、高耗能的產(chǎn)品納入消費(fèi)稅的征收范圍，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)必不可少的一步。具體應(yīng)包括：不可降解的一次性產(chǎn)品、含磷洗滌用品、煤炭制品、污染性電子產(chǎn)品、會(huì)對(duì)臭氧層造成破壞的氟利昂產(chǎn)品等等。

（二）價(jià)內(nèi)稅改為價(jià)外稅

現(xiàn)階段的消費(fèi)稅還是價(jià)內(nèi)稅，稅金作為價(jià)格的組成部分，具有很大的隱蔽性。價(jià)內(nèi)稅有很多的缺陷，例如納稅人不知道自己繳納了多少稅收，這既不利于納稅人提高納稅意識(shí)，也不利于引導(dǎo)他們的消費(fèi)行為。改革后的消費(fèi)稅采取價(jià)外稅而不是價(jià)內(nèi)稅，將課稅重點(diǎn)從生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者，這不僅便于消費(fèi)者對(duì)價(jià)格和稅收進(jìn)行監(jiān)督，也便于生產(chǎn)者根據(jù)市場(chǎng)銷(xiāo)售情況確定價(jià)格，減少稅收扭曲成本。

（三）適當(dāng)調(diào)整稅率，促進(jìn)理性消費(fèi)與節(jié)能減排

消費(fèi)稅制設(shè)計(jì)雖然根據(jù)不同的稅目設(shè)計(jì)不同的稅率，并且在經(jīng)過(guò)多年的探索與改革，稅率設(shè)計(jì)日臻完善。但仍存在些許不合理的地方。例如：生活必需品的稅率很高，而那些“三高”（高消費(fèi)，高污染，高能耗）產(chǎn)品和資源品稅率卻相對(duì)低一些。稅率的高低決定消費(fèi)稅稅額的大小，是消費(fèi)稅調(diào)節(jié)縱向深度的體現(xiàn)。消費(fèi)稅稅率設(shè)計(jì)得當(dāng)能更好地調(diào)節(jié)消費(fèi)者的消費(fèi)行為，促進(jìn)人們保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源。消費(fèi)稅的稅率設(shè)計(jì)應(yīng)遵守以下原則，一是取消或降低那些日益成為生活必需品的稅率如普通化妝品的消費(fèi)稅稅率，這些產(chǎn)品的需求彈性很小，價(jià)格對(duì)需求的影響有限，而且這類(lèi)產(chǎn)品已成為生活用品，不需要消費(fèi)稅進(jìn)行調(diào)節(jié)；二是對(duì)新增的奢侈品、高檔消費(fèi)行為及高檔娛樂(lè)場(chǎng)所設(shè)定較高稅率。這些大多或是有悖于綠色環(huán)?；蚴切枰右哉{(diào)節(jié)引導(dǎo)的奢侈過(guò)度消費(fèi)。三是對(duì)那些對(duì)環(huán)境影響程度不同的應(yīng)稅商品設(shè)置差別稅率，例如對(duì)不可再生資源和部分重點(diǎn)污染產(chǎn)品提高稅率。

（四）拓寬消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)

我國(guó)現(xiàn)行的消費(fèi)稅除了部分應(yīng)稅消費(fèi)品，例如零售環(huán)節(jié)征收的金銀手飾，批發(fā)環(huán)節(jié)加征從價(jià)稅的卷煙以外，其余的都在產(chǎn)制環(huán)節(jié)-加工、生產(chǎn)、進(jìn)口課征。這樣的消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)雖然有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)征收消費(fèi)稅，但是會(huì)給生產(chǎn)企業(yè)避稅創(chuàng)造可操作的空間，導(dǎo)致稅收收入流失。所以進(jìn)行征收環(huán)節(jié)的改革也是消費(fèi)稅改革的一大趨勢(shì)。筆者認(rèn)為應(yīng)將一部分消費(fèi)品的征收環(huán)節(jié)移到銷(xiāo)售環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)真正的消費(fèi)稅，并將這部分消費(fèi)品的稅收全部作為地方政府的收入，而剩下的稅目仍在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，這部分實(shí)現(xiàn)的稅收改為地方和政府共享收入。將部分稅目劃給地方是因?yàn)槟承┫M(fèi)具有明顯的地域化消費(fèi)特征，地方政府比中央政府更了解本地方的消費(fèi)特點(diǎn)，地方政府可以將這部分的稅收用到更加合理的用途上，如某地汽車(chē)銷(xiāo)售量大，那么地方政府所得的汽車(chē)消費(fèi)稅就高，但是汽車(chē)消費(fèi)量大，汽車(chē)銷(xiāo)售導(dǎo)致的城市交通維護(hù)和治理?yè)矶碌呢?cái)政支出就相應(yīng)較高。那么像這類(lèi)消費(fèi)稅收入就是適合劃歸地方的。對(duì)于另外一些適合在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的稅目，例如作為國(guó)家重要戰(zhàn)略性物資的成品油和國(guó)家專(zhuān)賣(mài)的煙草消費(fèi)品，仍然保留在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，但收入改為中央和消費(fèi)地共享（鄧美珍，2014［4］）。

三、實(shí)行促進(jìn)消費(fèi)稅改革的配套措施，完善地方稅體系

為建立穩(wěn)健的地方稅收體系，只進(jìn)行消費(fèi)稅改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不能發(fā)揮稅制的整體功能。在進(jìn)行消費(fèi)稅改革的同時(shí)應(yīng)完善地方稅收制度，促進(jìn)各類(lèi)稅收相輔相成。

（一）調(diào)整增值稅分享比率，適當(dāng)簡(jiǎn)化增值稅稅率檔次

調(diào)整增值稅的分享比率，降低地方政府的分成，主要原因是消費(fèi)稅改革后敵方政府享有的稅收足以彌補(bǔ)“營(yíng)改增”帶來(lái)的損失。如果中央仍按照原來(lái)的分享比率與地方政府分享增值稅，那么就會(huì)減少中央政府的稅收收入，減少的這部分收入不管是用發(fā)債彌補(bǔ)還是用其他的方式來(lái)彌補(bǔ)對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)都不容易。另外，應(yīng)適當(dāng)簡(jiǎn)化增值稅稅率檔次，為大共享稅分成提供簡(jiǎn)便易行的稅制基礎(chǔ)。現(xiàn)在很多國(guó)家的增值稅一般只設(shè)置三檔稅率：標(biāo)準(zhǔn)稅率、低稅率和零稅率，分別用于一般企業(yè)、對(duì)食品等特殊商品的優(yōu)惠以及出口商品。目前我國(guó)營(yíng)業(yè)稅還沒(méi)有完全改成增值稅，但稅率卻增加了兩檔，增加了稅收征收工作的復(fù)雜性。

（二）普遍開(kāi)征房產(chǎn)稅，將其發(fā)展成地方主體稅之一

房產(chǎn)稅，是以房產(chǎn)為征稅對(duì)象，按照房產(chǎn)的計(jì)稅價(jià)值或房產(chǎn)租金收入向房產(chǎn)所有人或經(jīng)營(yíng)管理人等征稅的一種稅。房產(chǎn)稅在房產(chǎn)所在地繳納。我國(guó)的房地產(chǎn)行業(yè)在經(jīng)過(guò)十幾年的高速發(fā)展之后，日趨成熟。同時(shí)，隨著收入差距的逐漸增大，房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)社會(huì)收入水平的功能被寄予更多的希望。房產(chǎn)稅需要進(jìn)一步改革才能更好的實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)功能。首先，應(yīng)擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征稅范圍，建立普遍征收的房產(chǎn)稅制度，著力調(diào)控房產(chǎn)投機(jī)行為和高檔住房消費(fèi)。其次，加快建立全國(guó)統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅源信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息高速共享，加強(qiáng)房地產(chǎn)稅征收管理。最后，應(yīng)將房產(chǎn)稅發(fā)展成為地方主體稅之一，以增強(qiáng)地方政府履行事權(quán)和支出責(zé)任的保障能力（楊志勇，2013［5］）。

（三）開(kāi)征環(huán)境稅，配合消費(fèi)稅實(shí)現(xiàn)“綠色發(fā)展”

改革開(kāi)放至今，中國(guó)的奇跡式發(fā)展震撼人心，但中國(guó)為此付出的資源、環(huán)境的代價(jià)同樣震撼人心。隨著可持續(xù)發(fā)展理論得到更多的認(rèn)同，環(huán)境友好型社會(huì)更加深入人心，中國(guó)決不能走先發(fā)展后治理的老路子。保護(hù)環(huán)境最有力的一種方式就是稅制保護(hù)。我國(guó)應(yīng)開(kāi)征環(huán)境稅，改環(huán)境污染費(fèi)為稅，與消費(fèi)稅配合控制“三廢”、“兩高”。我國(guó)環(huán)境污染嚴(yán)重與環(huán)境成本外部化、環(huán)境稅費(fèi)錯(cuò)位、監(jiān)管不嚴(yán)等有很大的關(guān)系。我們有必要針對(duì)污染環(huán)境的“三廢”確立稅目，將環(huán)境污染費(fèi)改為環(huán)境污染稅，對(duì)“兩高”企業(yè)課以重稅。環(huán)境污染一般具有地域性，與生產(chǎn)者的某些特定行為相聯(lián)系，筆者認(rèn)為從征管便利角度看環(huán)境稅更適于作為地方稅基。將環(huán)境稅下放到地方，增加地方政府的財(cái)力，不給地方政府在環(huán)境保護(hù)方面不作為提供借口，地方政府就不會(huì)為了一味發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而忽視環(huán)境保護(hù)。此外，環(huán)境稅費(fèi)還應(yīng)配合消費(fèi)稅，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，避免重復(fù)征稅。

［1］王金秀.“營(yíng)改增”后地方財(cái)稅體系重構(gòu)設(shè)想［J］.稅務(wù)研究，2014，（4）：23-27.

［2］賈康.我國(guó)地方稅體系的現(xiàn)實(shí)選擇：一個(gè)總體構(gòu)架［J］.改革，2014，（7）：57-65.

［3］楊志勇.消費(fèi)稅稅制改革趨勢(shì)與地方稅體系的完善［J］.國(guó)際稅收，2014，（3）：6-11.

［4］鄧美珍.我國(guó)現(xiàn)行消費(fèi)稅制存在的問(wèn)題及改革的建議［J］.長(zhǎng)沙理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，（3）：86-89.

［5］楊志勇.中國(guó)地方稅系的構(gòu)建與完善問(wèn)題探討［J］.涉外稅務(wù)，2013，（6）：14-18.

The Reformation of Consumption Tax Under the Condition of Reconstruction Local Tax System

Shan Xue-yong，Huang Ying
（Anhui University of Finance and Economics；Anhui Bengbu 233030，China）

This paper is based on the background of replacing the business tax with a value-added tax and having a big reformation in the tax system.From the angle of reconstruction the local tax system，the author analysis the reform of consumption tax.The paper makes some theoretical and empirical analyses on how consumption tax reform can meet the need of local governments and realize function of regulating consuming behavior.And it suggests that we should divide consumption tax items into two parts.One belongs to local government，while the other is the central and local governments to be shared.The consumption tax reform should not be alone，but also should match with auxiliary measures to develop the function of the consumption tax，for examples，adjusting the added value tax，beginning to collect housing property tax and imposing environmental tax and so on.

consumption tax；local tax system；reformation

F812.42

A

1672-0547（2015)04-0031-03

2015-07-19

單學(xué)勇（1959-),男,天津人,安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng),教授,碩士生導(dǎo)師,研究方向：財(cái)稅理論與政策、政府預(yù)算管理、中國(guó)財(cái)稅史、西方財(cái)稅理論與制度；黃 瑩（1991-),女,安徽蚌埠人,安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院財(cái)政學(xué)專(zhuān)業(yè)碩士研究生,研究方向：財(cái)稅理論與政策。