治理霧霾、促進(jìn)環(huán)保需充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，破解“兩大悖反”

賈康

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所,北京 100142）

治理霧霾、促進(jìn)環(huán)保需充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，破解“兩大悖反”

賈康

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所,北京 100142）

改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，目前仍具有一定的“黃金發(fā)展”特征，但物質(zhì)資源環(huán)境制約和人際利益關(guān)系制約互動(dòng)交織而成的“矛盾凸顯”，已帶來(lái)潛在增長(zhǎng)率“下臺(tái)階”和對(duì)于發(fā)展可持續(xù)性的明顯壓力。近年來(lái)的“霧霾”問(wèn)題，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境中大氣污染危害升級(jí)的突出標(biāo)志。促進(jìn)環(huán)保提升生態(tài)文明程度，合乎邏輯地成為黨的十八大以來(lái)“五位一體”總體布局最高層面戰(zhàn)略部署的重要組成部分。

一、必須高度重視霧霾所代表的環(huán)境威脅與挑戰(zhàn)

我國(guó)改革開(kāi)放新時(shí)期中，較早已有“避免重走發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體先污染后治理老路”的認(rèn)識(shí)，并由最高決策層明確地提出了資源節(jié)約型、環(huán)境友好型這一“兩型社會(huì)建設(shè)”方針，又提升到統(tǒng)領(lǐng)全局的“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”科學(xué)發(fā)展觀，以及十八大以來(lái)“五位一體”建設(shè)生態(tài)文明的“國(guó)家治理現(xiàn)代化”治國(guó)理念。但面對(duì)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)我們不得不承認(rèn)，由于種種原因，迄今為止我們并沒(méi)有走通“避免先污染后治理”之路。嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)是，2013年以來(lái)，動(dòng)輒打擊大半個(gè)中國(guó)且已造成“國(guó)際影響”的霧霾，實(shí)已帶有環(huán)境危機(jī)特征，引起了民眾廣泛不滿和政府管理部門高度焦慮，形成了對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的現(xiàn)實(shí)威脅，亟待化解。一些霧霾嚴(yán)重的城市實(shí)施控煤、控車、控油、治污等污染防治措施，確有必要，也有成效，但離實(shí)現(xiàn)使公眾放心地呼吸上清潔空氣的目標(biāo)尚遠(yuǎn)。而一味采用車輛限行限購(gòu)、工廠停工停產(chǎn)等簡(jiǎn)單化行政手段進(jìn)行治理，不僅容易引發(fā)社會(huì)矛盾，而且治標(biāo)不治本。短期強(qiáng)力打造“APAE藍(lán)”、“閱兵藍(lán)”只能是權(quán)宜之計(jì)。那么，霧霾到底應(yīng)該怎么治理？環(huán)保的長(zhǎng)效機(jī)制應(yīng)當(dāng)怎樣構(gòu)建？

二、環(huán)境問(wèn)題成因中最需注重、最為可塑的是制度機(jī)制因素，相關(guān)改革的重大意義必須挑明

正視環(huán)境危機(jī)挑戰(zhàn)，我們一方面需要清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)消除霧霾危害這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還需待以時(shí)日，因?yàn)樵凇跋任廴竞笾卫怼钡募瘸墒聦?shí)軌道上再來(lái)解決此種問(wèn)題，已不可能一蹴而就；另一方面，必須以最高重視程度，正確樹(shù)立中長(zhǎng)期減排治污、消除霧霾等環(huán)境危機(jī)因素的可行思路與務(wù)實(shí)的方案框架。

這里首先有一個(gè)“對(duì)癥下藥”的視角，即霧霾愈演愈烈的成因到底是什么？關(guān)于我國(guó)霧霾等環(huán)境危機(jī)因素的細(xì)致成因分析，固然還需要展開(kāi)大量的科研工作，但目前全局框架下基本的判斷卻已經(jīng)可以形成：這明顯地與我國(guó)具體國(guó)情中的如下幾個(gè)要點(diǎn)息息相關(guān)：1.我國(guó)近95%的人口聚居于僅占42%左右國(guó)土的“瑗琿—騰沖線”（亦稱“胡煥庸線”）之東南方，使能源消耗、環(huán)境污染壓力呈現(xiàn)“半壁壓強(qiáng)型”；2.我國(guó)基礎(chǔ)能源主要依靠國(guó)內(nèi)儲(chǔ)量豐富的煤炭——隨著燃油國(guó)內(nèi)供給明顯不足等因素在近年浮出水面，加之水電、核電、風(fēng)電、太陽(yáng)能電所遇的各自制約，目前全國(guó)電力供應(yīng)中的約80%已是燒煤發(fā)出的火電，而煤的清潔化使用難度高，大氣污染等負(fù)面效應(yīng)十分突出；3.前面幾十年我國(guó)特定發(fā)展階段上形成了在經(jīng)濟(jì)起飛中以重化工業(yè)支撐的超常規(guī)粗放式外延型快速發(fā)展模式，單位GDP產(chǎn)出中的能源消耗系數(shù)相當(dāng)高，污染因素集中度高而不能有效化解。以上這些，可稱為我國(guó)能源—環(huán)境壓力方面客觀存在的“三重疊加”，我們極有必要據(jù)此如實(shí)認(rèn)識(shí)理解相關(guān)環(huán)境挑戰(zhàn)的嚴(yán)峻性質(zhì)。

接下來(lái)，還特別需要指出，在上述基本國(guó)情和“三重疊加”中，有關(guān)人口分布、自然資源稟賦、發(fā)展階段特征等基本上不可選擇的因素之外，還與可塑性高的制度機(jī)制因素密切相關(guān)，而在這個(gè)方面我國(guó)存在重大缺陷，對(duì)于霧霾等環(huán)境問(wèn)題的惡化難辭其咎。也就是說(shuō)，我國(guó)目前環(huán)境問(wèn)題的一個(gè)重大原因，來(lái)自于機(jī)制性的資源粗放低效高耗狀態(tài)，它涉及煤、電、油等能源耗用相關(guān)的制度安排問(wèn)題，惡化著大氣、水源水流、生態(tài)環(huán)境，形成了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中危及人們生存質(zhì)量的不良傳導(dǎo)鏈條。比如：在我國(guó)一般商品比價(jià)關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制基本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化之后，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中基礎(chǔ)能源這一命脈層面“從煤到電”（又會(huì)傳導(dǎo)到千千萬(wàn)萬(wàn)產(chǎn)品）的產(chǎn)業(yè)鏈上，卻一直存在著嚴(yán)重的比價(jià)關(guān)系與價(jià)格形成機(jī)制扭曲、非市場(chǎng)化狀態(tài)和由此引出的“無(wú)處不打點(diǎn)”的烏煙瘴氣的分配紊亂局面，特別是助長(zhǎng)著粗放式、揮霍式、與節(jié)能降耗背道而馳的增長(zhǎng)模式和消費(fèi)習(xí)慣，在現(xiàn)實(shí)的比價(jià)關(guān)系和利益相關(guān)性的感受之下，社會(huì)中的主體幾乎誰(shuí)也不真正把節(jié)電、節(jié)水當(dāng)回事！而節(jié)電、節(jié)水，在我國(guó)實(shí)際上就是節(jié)煤降污，就是抑制和減少霧霾。以首都北京為例，改革開(kāi)放初期至今，民用電價(jià)格上漲了2倍多一些，但同期百姓“居家過(guò)日子”必須消費(fèi)的蔬菜（如西紅柿、黃瓜、大白菜）價(jià)格卻是上漲了百倍以上！那么現(xiàn)實(shí)生活中，什么值得精打細(xì)算，什么幾乎可以忽略不計(jì)，不是再清楚不過(guò)了嗎？家庭生活中如此，企業(yè)方面，幾十年間用電與其他料、工、費(fèi)的比價(jià)關(guān)系也同樣如此——可試想一下三十多年來(lái)企業(yè)工作人員差旅費(fèi)支出水平的變化不也要高出電價(jià)上漲上百倍？利益對(duì)比的普遍情況，必然引導(dǎo)、影響企業(yè)、居民的能源消費(fèi)習(xí)慣與行為特征，這是一種不容回避的基本事實(shí)。

我們面對(duì)這種傾向于粗放化、高能源消耗、高環(huán)境壓力因而可能發(fā)展過(guò)程不可持續(xù)的挑戰(zhàn)與威脅，必須抓住可塑、可選擇的機(jī)制與制度安排問(wèn)題不放。下一階段極有必要積極推進(jìn)從資源稅改革切入、逼迫電力價(jià)格和電力部門系統(tǒng)化改革、并進(jìn)而引發(fā)地方稅體系和分稅制制度建設(shè)來(lái)助益市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新境界的新一輪稅價(jià)財(cái)聯(lián)動(dòng)改革。這一主題，其實(shí)過(guò)去已在若干角度上被方方面面所關(guān)注和議論，但還缺乏一種“捅破窗戶紙”或“打開(kāi)天窗說(shuō)亮話”式的正面審視，沒(méi)有挑明并加以通盤連貫處理，亟待在“配套改革”概念上形成“路線圖與時(shí)間表”式可行方案設(shè)計(jì)。

三、現(xiàn)實(shí)生活中政府、民眾兩方面存在“兩大悖反”，必須依靠配套改革中形成經(jīng)濟(jì)手段為主的長(zhǎng)效機(jī)制來(lái)化解

我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中，存在兩大悖反現(xiàn)象：一方面，官方反復(fù)強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展、包容性可持續(xù)增長(zhǎng)，但實(shí)際進(jìn)展是在部門利益、壟斷利益的阻礙下步履維艱，為此必須做的與煤、電相關(guān)而形成經(jīng)濟(jì)手段為主節(jié)能降耗長(zhǎng)效機(jī)制的改革，一拖再拖——如電力部門改革十多年前就已形成的“5號(hào)文件”，在關(guān)鍵的使電力產(chǎn)品通過(guò)競(jìng)價(jià)入網(wǎng)機(jī)制回歸商品屬性，從而產(chǎn)生選擇性、競(jìng)爭(zhēng)性的改革，寸步未動(dòng)；另一方面，公眾對(duì)環(huán)境惡化、霧霾打擊等的感受，日益趨向“民怨沸騰”，但一說(shuō)到資源稅、環(huán)境稅等改革，卻又會(huì)由其“加稅”特征引發(fā)一片反對(duì)聲浪，甚至有人會(huì)跳著腳罵娘，很不認(rèn)同這種會(huì)牽動(dòng)利益關(guān)系的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方式；上述這種政府、民眾兩大方面的悖反和荒謬狀態(tài)，導(dǎo)致“科學(xué)發(fā)展”、“生態(tài)文明”遲遲難以落地，顯然必須依靠著眼全局、前瞻長(zhǎng)遠(yuǎn)、邏輯清晰、設(shè)想周全的改革設(shè)計(jì)，與以更大決心、勇氣、魄力和智慧構(gòu)成的改革行動(dòng)來(lái)破解悖反，貫徹綠色發(fā)展戰(zhàn)略，從而把中國(guó)來(lái)之不易的現(xiàn)代化發(fā)展勢(shì)頭和仍然可能在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)釋放的較高速發(fā)展和“升級(jí)版”發(fā)展的潛力，真正釋放出來(lái)。

為治理霧霾、促進(jìn)環(huán)保，當(dāng)然需要多種手段并用，但實(shí)話實(shí)說(shuō)，節(jié)能降耗方面政府行政手段為主的選擇式“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，雖仍然被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，但其操作空間有限，僅適合為數(shù)不多的大型企業(yè)；以法規(guī)劃定“準(zhǔn)入”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的“正面清單”方式，邏輯上說(shuō)可以用來(lái)面對(duì)中小企業(yè)，但如果以此為主來(lái)操作，且不說(shuō)會(huì)受到環(huán)保機(jī)構(gòu)必然遇到的“管理半徑”、“人員充足率”的制約，并且一定會(huì)產(chǎn)生為數(shù)眾多、防不勝防的“人情因素”和設(shè)租尋租，發(fā)生事與愿違的種種扭曲和不公，效果亦不具備較高的合意性。長(zhǎng)期可靠、效應(yīng)無(wú)誤、值得推崇的轉(zhuǎn)型升級(jí)出路和可充當(dāng)主力的調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制，是通過(guò)改革，以經(jīng)濟(jì)杠桿手段為主，讓本應(yīng)決定性配置資源的市場(chǎng)力量充分發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勝劣汰作用，把真正低效、落后、過(guò)剩的產(chǎn)能擠出去，實(shí)際化解“兩大悖反”，進(jìn)而引發(fā)出來(lái)一個(gè)綠色、低碳、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“升級(jí)版”，帶來(lái)藍(lán)天碧水和清新空氣。充分實(shí)行的這種杠桿調(diào)節(jié)一是全面的，即產(chǎn)業(yè)鏈上全覆蓋；二是“內(nèi)生的”，即生產(chǎn)者、消費(fèi)者從自身利益出發(fā)產(chǎn)生節(jié)能降耗的動(dòng)力；三是長(zhǎng)效的，即是可持續(xù)、可預(yù)期的。

四、相關(guān)配套改革的一個(gè)關(guān)鍵和兩個(gè)要領(lǐng)

新一輪價(jià)稅財(cái)配套改革的一大關(guān)鍵，是抓住可用時(shí)機(jī)推出將資源稅“從量”變“從價(jià)”機(jī)制覆蓋到煤炭的改革。2014年12月1日起，全國(guó)煤炭資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，這正是抓住了我國(guó)煤炭市場(chǎng)價(jià)格走低的寶貴時(shí)間窗口，形成了新一輪稅、價(jià)、財(cái)聯(lián)動(dòng)改革的關(guān)鍵起點(diǎn)。將資源稅從價(jià)計(jì)征的機(jī)制覆蓋到煤炭，將有望在今后的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中進(jìn)一步理順我國(guó)基礎(chǔ)能源比價(jià)關(guān)系，沖破利益固化藩籬，使充分反映市場(chǎng)供求關(guān)系的能源資源價(jià)格形成機(jī)制順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在配合地方稅體系建設(shè)等財(cái)政體制深化改革任務(wù)的同時(shí)，成為一只威力巨大的看不見(jiàn)的手，在今后的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中形成法治化框架下有規(guī)范性和可預(yù)期性的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段為主的制度體系與運(yùn)行機(jī)制，促使全中國(guó)現(xiàn)已達(dá)6000萬(wàn)個(gè)以上的市場(chǎng)主體（含微型企業(yè)和個(gè)體工商戶）和近14億居民，從自身的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，根據(jù)市場(chǎng)信號(hào)和政策參數(shù)“內(nèi)生地”積極主動(dòng)地節(jié)能降耗，企業(yè)會(huì)千萬(wàn)百計(jì)開(kāi)發(fā)有利于節(jié)能降耗的工藝、技術(shù)和產(chǎn)品，家庭和個(gè)人會(huì)注重低碳化生活，這樣群策群力以可持續(xù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展打造“中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版”，促使國(guó)民經(jīng)濟(jì)與整個(gè)社會(huì)，走上一條可以越走越寬的連通“中國(guó)夢(mèng)”愿景的綠色、低碳新路。這時(shí)政府可做、應(yīng)做之事，主要在于把握好兩個(gè)要領(lǐng)：第一，是掌握力度，于上述配套改革中使大多數(shù)企業(yè)在比價(jià)關(guān)系變化面前，經(jīng)過(guò)努力可以繼續(xù)發(fā)展，少數(shù)企業(yè)被淘汰出局——可酌情漸進(jìn)地做多個(gè)輪次，每次出局的便是所謂應(yīng)被淘汰的“落后、過(guò)剩產(chǎn)能”；第二，是當(dāng)比價(jià)關(guān)系變化傳導(dǎo)到最終消費(fèi)品時(shí)，及時(shí)適度地提高低保標(biāo)準(zhǔn)，使最低收入階層的實(shí)際生活水平不下降，而中等收入階層會(huì)自覺(jué)調(diào)整消費(fèi)習(xí)慣，趨向于低碳化生活?？傮w上，如掌握好這樣的關(guān)鍵內(nèi)容和兩大要領(lǐng)，這個(gè)新時(shí)期必做的新一輪價(jià)稅財(cái)聯(lián)動(dòng)改革就可望成功。

這種配套改革為當(dāng)代中國(guó)迫切所需、勢(shì)在必行?？v有千難萬(wàn)難，我們也應(yīng)群策群力，攻堅(jiān)克難，力求突破，這才不枉負(fù)我們從未如此接近的中華民族偉大復(fù)興的召喚，以及我們必須把握的十八屆三中全會(huì)后以全面改革實(shí)現(xiàn)“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略機(jī)遇期。

2015-07-12

賈 康（1954-),男,著名財(cái)經(jīng)專家,財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員、博士研究生導(dǎo)師,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,全國(guó)政協(xié)委員、政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員,中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng),中國(guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)、中國(guó)城市金融學(xué)會(huì)和中國(guó)改革研究會(huì)常務(wù)理事,北京市、上海市人民政府特聘專家,福建省、安徽省、甘肅省人民政府顧問(wèn),西藏自治區(qū)和廣西壯族自治區(qū)人民政府咨詢委員,北京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、國(guó)家行政學(xué)院、南開(kāi)大學(xué)、武漢大學(xué)、廈門大學(xué)、安徽大學(xué)、天津財(cái)經(jīng)大學(xué)、江西財(cái)經(jīng)大學(xué)、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)、西南交通大學(xué)、廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)等高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評(píng)為國(guó)家百千萬(wàn)人才工程高層次學(xué)術(shù)帶頭人。1988年曾入選亨氏基金項(xiàng)目,赴美國(guó)匹茲堡大學(xué)做訪問(wèn)學(xué)者一年。多次參加國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策制訂的研究工作,主持或參加國(guó)內(nèi)外多項(xiàng)課題,出版多部專著,發(fā)表數(shù)百篇論文。多次受朱镕基、溫家寶、胡錦濤和李克強(qiáng)等中央領(lǐng)導(dǎo)同志之邀座談經(jīng)濟(jì)工作（被媒體稱之為“中南海問(wèn)策”)。擔(dān)任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)“財(cái)稅體制改革”專題的講解人之一。孫冶方經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)、黃達(dá)—蒙代爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)和中國(guó)軟科學(xué)大獎(jiǎng)獲得者。國(guó)家“十一五”、“十二五”和“十三五”規(guī)劃專家委員會(huì)委員。曾長(zhǎng)期擔(dān)任財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)。2013年主編《新供給：經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的中國(guó)創(chuàng)新》,發(fā)起成立“華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院”和“新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)50人論壇”（任院長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)),并積極推動(dòng)“PPP研究院”（任院長(zhǎng))等交流活動(dòng),致力于建設(shè)有中國(guó)特色的智庫(kù)和跨界、跨部門學(xué)術(shù)交流平臺(tái)。