農(nóng)村法治建設(shè)的困境和路徑探討

龔 元 園

(西華師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，四川 南充 637002)

農(nóng)村法治建設(shè)的困境和路徑探討

龔 元 園

(西華師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，四川 南充 637002)

農(nóng)村法治建設(shè)是建設(shè)社會主義新農(nóng)村、全面建成小康社會以及全面推進(jìn)依法治國的必然要求。當(dāng)前農(nóng)村法治建設(shè)遭遇著法治體系不健全、村民法治意識淡薄和宗族及黑惡勢力的阻撓，原因可以從城鄉(xiāng)二元格局下的治理分化、農(nóng)村社會處于轉(zhuǎn)型期、農(nóng)村法治文化建立不到位三個(gè)方面來分析。農(nóng)村的法治建設(shè)一要完善農(nóng)村的法律體系，二要加強(qiáng)干部培訓(xùn)、引進(jìn)人才、創(chuàng)建法治文明，三要在農(nóng)村培育法治文化。

農(nóng)村；法治建設(shè)；法治體系；法治文化

黨的十八屆三中全會明確提出要建設(shè)法治中國，十八屆四中全會又強(qiáng)調(diào)要全面推進(jìn)依法治國。中國作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村法治建設(shè)毋庸置疑地成了全面推進(jìn)依法治國的必經(jīng)階段，農(nóng)村法治狀況的好壞，對實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治中國的戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要作用。2015年中央發(fā)布的一號文件指出要“圍繞做好‘三農(nóng)’工作，加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)”。[1]當(dāng)前中國法治建設(shè)的大力推進(jìn)，為農(nóng)村法治建設(shè)提供了時(shí)代機(jī)遇和有力保障。然而，由于農(nóng)村自身及農(nóng)村政治生態(tài)各方面的因素，農(nóng)村法治建設(shè)成了中國法治建設(shè)的薄弱領(lǐng)域，在農(nóng)村推行法治面臨著一系列的困境與挑戰(zhàn)。如何打破農(nóng)村法治建設(shè)瓶頸，全面推進(jìn)依法治國道路，成為目前急需解決的問題。

對于農(nóng)村法治建設(shè)，國內(nèi)學(xué)者從多方面進(jìn)行了研究。就目前的研究而言，學(xué)者們基本認(rèn)同農(nóng)村法治建設(shè)存在立法不完善、村民法律意識不強(qiáng)、法制宣傳不到位的困境，認(rèn)為要從加強(qiáng)立法、執(zhí)法、破除城鄉(xiāng)二元格局的制度困境來促進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)。這些研究對農(nóng)村法治建設(shè)提出了具有參考性價(jià)值的路徑，也為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)。但現(xiàn)有的研究中仍存在一些不足，需要進(jìn)一步深化理論探討。例如：有學(xué)者從城鄉(xiāng)二元分治的制度結(jié)構(gòu)上分析法治建設(shè)的問題，認(rèn)為城鄉(xiāng)二元分治的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了城鄉(xiāng)的差異，進(jìn)而導(dǎo)致了城鄉(xiāng)法律制度設(shè)計(jì)的不協(xié)調(diào)。[2]這種觀點(diǎn)只看到了城鄉(xiāng)二元分治格局下的差異，沒有闡述分治格局下市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對法治建設(shè)的重要性。也有學(xué)者在歸因上指出，傳統(tǒng)文化是農(nóng)村法治建設(shè)的思想障礙。[3]這種觀點(diǎn)在歸納上欠妥，傳統(tǒng)文化既有不利的一面，也有有利的一面，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行更為準(zhǔn)確的歸因?？傮w而言，當(dāng)前理論界對農(nóng)村法治問題研究的成果還不豐富。

一、農(nóng)村法治建設(shè)的必要性

(一)農(nóng)村法治建設(shè)是推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要

十六屆五中全會中，黨提出了建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村目標(biāo)，社會主義新農(nóng)村建設(shè)也如火如荼地展開。然而在這一過程中，“法不下鄉(xiāng)”成為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一大困局。在法律體系不完善，法治思維尚未完全樹立的廣大農(nóng)村地區(qū)，社會主義新農(nóng)村建設(shè)面臨著建設(shè)失序的困境。新農(nóng)村建設(shè)需要法律的保障，農(nóng)村法治建設(shè)只有在農(nóng)村構(gòu)建出法的秩序、提升村民法的理念、建立以法為核心的農(nóng)村治理模式，才能為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供保障，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村的建成。

(二)農(nóng)村法治建設(shè)是全面建成小康社會的需求

改革開放及工業(yè)化促進(jìn)了中國城市的發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更是帶動了中國經(jīng)濟(jì)的騰飛。在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，城市擁有更多的資源優(yōu)勢和政策支持，在此背景下中國形成了城鄉(xiāng)二元分割的格局。在城市，從公共服務(wù)到基礎(chǔ)設(shè)施都逐步趨于完善，相比之下，廣大農(nóng)村地區(qū)則相形見絀。城鄉(xiāng)收入差距也逐漸拉大，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，城鄉(xiāng)居民收入比從1990年的2.2∶1增大至2013年的3.03∶1。[4]2014年12月，中國發(fā)展研究基金會發(fā)布的《中國發(fā)展報(bào)告2013/14：中國農(nóng)村全面建成小康之路》指出，中國農(nóng)村全面小康社會的建設(shè)影響著中國全面小康建設(shè)的成敗，要注重城鄉(xiāng)之間以及農(nóng)村內(nèi)部收入差距不再擴(kuò)大。[5]農(nóng)村小康社會的發(fā)展必然需要良好的秩序來維護(hù)，農(nóng)村法治建設(shè)將營造出有序的農(nóng)村社會，為農(nóng)村建成小康社會提供保障。因而，農(nóng)村法治建設(shè)將保障農(nóng)村小康社會的發(fā)展，從而促進(jìn)全面小康社會的建成。

(三)農(nóng)村法治建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國的必然要求

中國政府長期以政績?yōu)楹诵牡恼?quán)合法性在中國社會進(jìn)入轉(zhuǎn)型期后受到了極大的挑戰(zhàn)。依法治國將政權(quán)合法性建立在憲法和法律之上，既樹立了法理權(quán)威，又可以獲得新的政治認(rèn)同。黨的十八屆四中全會報(bào)告指出，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，必須全面推進(jìn)依法治國，發(fā)揮法治的規(guī)范和引導(dǎo)作用。[6]截至2013年底，中國農(nóng)村人口占據(jù)總?cè)丝诘?6.27%，要想推進(jìn)依法治國，就必須突破農(nóng)村法治建設(shè)的瓶頸。長期以來，農(nóng)村為中國的發(fā)展提供了豐富的勞動力、生產(chǎn)及生活資源，發(fā)揮著巨大的作用。推行依法治國就必須使法治建設(shè)深入到廣大農(nóng)村地區(qū)，使法治理念深入民心。

二、農(nóng)村法治建設(shè)遭遇的困境

(一)農(nóng)村法治體系不健全

首先，農(nóng)村法律體系不完善。亞當(dāng)·斯密指出，人民安居樂業(yè)、國富民強(qiáng)需要建立完備的財(cái)產(chǎn)制度、契約制度以及保障公民自由的政府形式，而這些正是所需的法律條件。[7]48中國的“三農(nóng)”問題一直頗受重視，以此國家頒布了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《村民委員會組織法》以及《中華人民共和國土地承包法》等多部法律。但當(dāng)前的農(nóng)村法律體系依舊存在諸多問題，如立法滯后、立法脫離農(nóng)村實(shí)際以及缺乏配套法律法規(guī)等。其次，農(nóng)村執(zhí)法監(jiān)督工作執(zhí)行不力。部分村干部在執(zhí)法監(jiān)督工作上面有所懈怠，導(dǎo)致法律落實(shí)困難。許多農(nóng)村基層干部習(xí)慣性地依靠行政命令來管理農(nóng)村事務(wù)，而非運(yùn)用法律手段。村干部以權(quán)代法、以言壓法的現(xiàn)象屢見不鮮，嚴(yán)重影響著農(nóng)村的法治建設(shè)。村民的民主權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利遭到侵害的事件時(shí)有發(fā)生，但并未得到及時(shí)而有效的救濟(jì)。再次，農(nóng)村法治宣傳教育工作缺乏實(shí)效。當(dāng)前法治宣傳教育多以發(fā)放資料、開講座形式進(jìn)行，存在農(nóng)村法治宣傳教育工作與法治實(shí)踐結(jié)合度不夠的問題，未能使法治理念深入民心。不僅如此，在農(nóng)村還存在著人員難集中、資金難保障、時(shí)間難安排等諸多宣傳教育方面的困難，難以保障法治宣傳教育工作的成效。

(二)村民法治理念淡薄

一方面，村民對相關(guān)法律法規(guī)的知識了解不夠，無法將各項(xiàng)法律法規(guī)運(yùn)用到實(shí)際生活中，解決現(xiàn)實(shí)所需問題，保障自身的合法權(quán)益。即便是法律法規(guī)存在，村民也不會將其運(yùn)用到自身生活之中，不會運(yùn)用法律來保障自己的權(quán)益，不會運(yùn)用法律來參與村級事務(wù)的管理。另一方面，在處理觸及法律相關(guān)的問題上，村民出于人情關(guān)系往往會不通過法律途徑來解決問題，即便知法、懂法也不會去用法。村民基于法治的成本與收入分析，很少使用法律來維護(hù)自身權(quán)益。農(nóng)村群族鄰里之間彼此都很熟悉，“熟人之間一般不需要法律，或者需要很少的法律”，為了減少社會成本取得最大收益，村民通常采取非訟方式。[8]“關(guān)系”、“金錢”和“權(quán)力”成為村民解決現(xiàn)實(shí)生活問題的所需，法律則被束之高閣。另外，村民解決自身訴求的另一形式則是依靠上訪。村民依靠信訪制度來維護(hù)自身權(quán)益，表現(xiàn)出村民維權(quán)意識的增強(qiáng)，但是從另一個(gè)角度來說則是法治觀念相對滯后的表現(xiàn)。部分村民片面理解政策，過分強(qiáng)調(diào)自身利益，當(dāng)認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害時(shí)“信訪不信法”，寧可上訪也不愿上訴。遇事找中央、找大官而不找法律解決。這一方面折射了農(nóng)村法治水平不高，另一方面更體現(xiàn)了村民法治理念的淡薄。

(三)宗族及黑惡勢力的阻撓

費(fèi)孝通指出，“中國鄉(xiāng)土社會采取了差序格局，利用親屬的倫常去組合社群，經(jīng)營各種事業(yè)”[9]40。宗族勢力及宗族觀念嚴(yán)重影響著農(nóng)村法治建設(shè)。在宗族意識的影響下，在農(nóng)村出現(xiàn)了宗族利益至上的理念，視集體主義觀念于不顧。宗族內(nèi)部的親疏關(guān)系凌駕于平等合作的人際關(guān)系之上，并以族規(guī)代替法律成為宗族成員的行事標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)遇到問題或糾紛時(shí)，村民不采用法律來維護(hù)自身權(quán)益或者個(gè)人安全，而是借助宗族力量來解決問題。不僅如此，在宗族勢力強(qiáng)大的地區(qū)，宗族之間為了奪取資源還時(shí)常發(fā)生違背法律的惡性事件。同時(shí)，有些農(nóng)村地區(qū)黑惡勢力活動猖獗，無視法律的約束作用，影響著農(nóng)村的穩(wěn)定。宗族及黑惡勢力成為當(dāng)前農(nóng)村法治建設(shè)的障礙。

三、農(nóng)村法治建設(shè)困難的原因

(一)城鄉(xiāng)二元格局下的治理分化

中國是一個(gè)典型的“城鄉(xiāng)二元分治”的國家，長期以來，城市和農(nóng)村之間產(chǎn)生了一條巨大的發(fā)展鴻溝。經(jīng)濟(jì)上，大部分農(nóng)村尚處于由自然經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度遠(yuǎn)不及城市。政治上，城市法律法規(guī)設(shè)置更加完善，監(jiān)督執(zhí)行落實(shí)更加到位，行政系統(tǒng)也比農(nóng)村更為完善。文化上，農(nóng)村人口受教育程度總體低于城市人口。社會層面，城市科技、醫(yī)療、社會保障系統(tǒng)都優(yōu)于農(nóng)村。法治社會的產(chǎn)生與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)，市場經(jīng)濟(jì)為法治建設(shè)提供土壤。市場經(jīng)濟(jì)摧毀了古代社會的特權(quán)與強(qiáng)制，以契約為紐帶確立市場主體之間的平等與自由。[10]61而這種契約則是法治最初的萌芽。由于城鄉(xiāng)二元分治，有利的資源大部分都傾向于城市，能夠促進(jìn)法治建設(shè)的各種條件都沒有在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展起來。隨著國家對三農(nóng)問題的重視，農(nóng)村的發(fā)展問題以及法治建設(shè)問題也受到關(guān)注。但長期城鄉(xiāng)二元分治的治理格局已經(jīng)造成了農(nóng)村地區(qū)法治建設(shè)的“先天不足”。

(二)轉(zhuǎn)型期法治建設(shè)的困難加劇

中國社會正處于轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展加速了利益群體的分化與整合。在農(nóng)村，轉(zhuǎn)型期法治建設(shè)困難，一是容易遭到既得利益群體的阻撓，二是轉(zhuǎn)型期農(nóng)村政治的不穩(wěn)定因素增多，加大了法治建設(shè)的難度。從既得利益群體來說，他們試圖干涉法治建設(shè)方向以滿足自身的最大利益。且農(nóng)村利益群體分化，不同的利益訴求越來越多。農(nóng)村的法治建設(shè)是服務(wù)于民的，應(yīng)當(dāng)在最大限度上滿足村民的需求。由于農(nóng)村利益分化加劇，法治建設(shè)的難度也提升了。另外，塞繆爾·亨廷頓用政治參與/政治制度化=政治穩(wěn)定這一公式說明了政治參與、政治制度化水平以及政治穩(wěn)定這三者之間的關(guān)系。[11]59-78在農(nóng)村利益分化的背景下，不同的利益群體為了獲得最大利益，試圖通過利益表達(dá)來實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)，村民的政治參與程度也隨之加大。然而，當(dāng)前中國農(nóng)村政治制度化水平并不高。村民的政治參與得不到制度化的滿足，農(nóng)村的政治穩(wěn)定局面就容易被打破，法治建設(shè)在動蕩的農(nóng)村環(huán)境下將受到更大的建設(shè)阻力的沖擊。

(三)農(nóng)村法治文化建立不到位

一方面，受到傳統(tǒng)文化制約以及現(xiàn)有文化水平的限制，農(nóng)村法治文化建立困難。中國長期以來受到封建專制思想的影響，在思想交流相對閉塞的農(nóng)村，官本位文化、人治文化影響著村民的政治思維，而這些文化恰好制約著法治思維的建立。且農(nóng)村地區(qū)較城市而言受教育程度偏低，在沒有良好的法治文化土壤的農(nóng)村，通過外界傳播法治教育的力量甚弱，法治文化難以建立。另一方面，農(nóng)村宗族勢力的作用下，宗族觀念也制約著法治文化的形成。此外，基層政府帶動不力也是農(nóng)村法治文化建立不到位的原因之一。從村干部角度來說，農(nóng)村干部老化、人才引進(jìn)難度大已成為制約農(nóng)村發(fā)展的一大難題。農(nóng)村許多干部思想僵化、辦事機(jī)械，對待法治文化的建立在思想上不易取得重視，在行動上難以得到落實(shí)。從農(nóng)村自身環(huán)境而言，農(nóng)村空心化和異質(zhì)性加劇使得農(nóng)村管理難度加大，這也加大了法治文化宣傳的難度。

四、農(nóng)村法治建設(shè)的路徑探索

(一)針對農(nóng)村實(shí)際，完善法律體系

第一，填補(bǔ)農(nóng)村立法空白。當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會都發(fā)生了巨大變革，遇到了許多新情況和新問題，然而針對農(nóng)村這些問題的立法卻沒有隨之跟進(jìn)，許多地方還存在著立法空白。因此要針對農(nóng)村的新問題，填補(bǔ)法律的空白。要完善好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村金融規(guī)范、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村資源和環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村社會文化以及基層政權(quán)和基層自治組織的立法。第二，建立農(nóng)村法律落實(shí)的配套司法解釋和政策支持，促進(jìn)法律的有效實(shí)施。法律頒布后應(yīng)當(dāng)做好相關(guān)的司法解釋，以免法律遭到誤讀，難以落實(shí)。還要建立配套的政策對法律的實(shí)施予以支持，針對農(nóng)村當(dāng)?shù)貙?shí)際頒布輔助法律實(shí)施的相關(guān)政策，使之起到聯(lián)動效應(yīng)。第三，加強(qiáng)農(nóng)村法律服務(wù)體系建設(shè)。一是建立調(diào)解委員會、農(nóng)村基層法律服務(wù)所、法律援助中心等農(nóng)村法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，為村民提供好法律服務(wù)，解決村民最關(guān)心的法律問題；二是建設(shè)高素質(zhì)的涉農(nóng)法律服務(wù)隊(duì)伍，為村民提供專業(yè)的法律服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對村民合法權(quán)益的保護(hù)。

(二)發(fā)揮基層力量，保障法律落實(shí)

其一，基層黨組織帶頭領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村法治建設(shè)。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，在農(nóng)村法治建設(shè)上要起到引領(lǐng)作用，黨員帶頭學(xué)法、守法、依法辦事，發(fā)揮其先鋒模范作用，帶動農(nóng)村法治建設(shè)。其二，做好干部培訓(xùn)工作，提升干部法治能力。部分農(nóng)村干部思想僵化，自身對法律缺乏深刻的認(rèn)識，無法將法律運(yùn)用到農(nóng)村的治理之中。因此，要加強(qiáng)干部法律知識培訓(xùn)，促使村干部知法、懂法、能用法，從思維和行動上推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)。同時(shí)要借鑒部分地區(qū)法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際開展法治建設(shè)。其三，引進(jìn)優(yōu)秀人才，更新基層組織血液。要建立向農(nóng)村引入人才的優(yōu)惠政策，適當(dāng)引入法學(xué)類人才為農(nóng)村提供專業(yè)的法律服務(wù)。引進(jìn)知法、守法的專業(yè)技術(shù)人員，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為農(nóng)村法治建設(shè)提供經(jīng)濟(jì)資源保障。其四，嚴(yán)格執(zhí)法，并做好法律監(jiān)督工作。強(qiáng)化農(nóng)村基層政府的責(zé)任意識，嚴(yán)格依法辦事，并做好法律執(zhí)行的監(jiān)督工作。要做好農(nóng)村基層反腐工作，加強(qiáng)廉政建設(shè)，避免不法分子以權(quán)謀私，破壞法治。

(三)樹立法治意識，培育法治文化

一方面，要做好普法教育工作。在宣傳基本法律的同時(shí)，把與村民切身利益緊密結(jié)合的相關(guān)法律做重點(diǎn)宣傳，如合同法、土地承包法。將針對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定以及保障村民合法權(quán)益等方面做好法律宣傳教育，努力增強(qiáng)村民的權(quán)利意識和法治意識。要創(chuàng)新宣傳方式，改進(jìn)以往發(fā)手冊、法治講座、寫黑板報(bào)、粘貼標(biāo)語等宣傳方式，針對村民需求、貼合農(nóng)村實(shí)際開展法律咨詢活動，解決村民最關(guān)心的法律問題，擴(kuò)大法治文化的影響力。同時(shí)，針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、地處偏遠(yuǎn)、村民居住分散及交通不便的農(nóng)村地區(qū)要加大宣傳力度，增強(qiáng)村民對法律法規(guī)的認(rèn)識，村級領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立起責(zé)任意識，落實(shí)農(nóng)村法治教育下鄉(xiāng)、入戶的工作。另一方面，針對違法現(xiàn)象，要及時(shí)依法處理。在農(nóng)村中樹立法律至上的理念，由法律法規(guī)來解決現(xiàn)實(shí)問題，而非求助于族規(guī)或者黑惡勢力。農(nóng)村基層干部應(yīng)當(dāng)以身作則，依法辦事，帶頭領(lǐng)導(dǎo)法治文化的建立。通過樹立村民的法治意識，在農(nóng)村培育法治文化，能夠更好地推動農(nóng)村法治建設(shè)的順利進(jìn)行。

綜上，農(nóng)村法治建設(shè)對于新農(nóng)村建設(shè)、全面建成小康社會以及推進(jìn)依法治國都具有重要的推動作用，農(nóng)村法治化是農(nóng)村社會發(fā)展的必然趨勢。當(dāng)前農(nóng)村面臨的法治建設(shè)困境是農(nóng)村發(fā)展過程中遺留下來的，具有特殊性和復(fù)雜性，在解決路徑上最基本的就是要完善相關(guān)法律體系，采取多種治理方式來共同推進(jìn)。與此同時(shí)，農(nóng)村的法治建設(shè)不是一蹴而就的，需要在較長時(shí)間內(nèi)逐步推進(jìn)，而在此過程中有可能遭遇新的法治困境。因此，對農(nóng)村的法治建設(shè)問題需要不斷地進(jìn)行探索、深化，從而推進(jìn)農(nóng)村的法治化建設(shè)。

[1] 中共中央，國務(wù)院.關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見[Z].2015-2-1.

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[7] 張乃根.法經(jīng)濟(jì)學(xué)——經(jīng)濟(jì)學(xué)視野里的法律現(xiàn)象[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2003.

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【責(zé)任編輯 楊 強(qiáng)】

2015-01-26

龔元園(1990-)，女，四川宜賓人，西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榛鶎又卫怼?/p>

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